“网络中立”（net neutrality）争论源起于美国，扩展到欧洲，最初由宪法学者提出，涉及网络服务提供商（ISP）公平非歧视地为各种网站提供传输服务，特别是非盈利性网站，确保基本的传输质量，保证网络言论表达自由。他们担心ISP只为出价高者提供好的传输服务，却可能歧视众多中小内容服务商，特别是存在利益竞争关系的时候。这种主张还和互联网发展早期的“端到端”（end-to-end）原则和开放架构结合起来，认为正在出现的非中立性专有网络会遏制终端创新，特别是“纵向一体化”（vertical integration）模式。这种上升到意识形态高度的主张没有看到互联网的形态及其服务一直在发生变化，特别是移动互联网发展和接入服务技术的多元化；事实上也很难说创新和消费者福利在整体上降低了。
本文将这一论题移至中国语境下讨论，但不是简单照搬西方网络中立争论的论点，因为首先，以保护言论和表达自由为依据的辩论缺乏市场，人们更关注特定信息服务和信息内容的自由表达问题，例如微博和微信与打击谣言的关系问题，而较少关注ISP作为中介执行者的作用。在清理非法信息的活动上，人们默认网络服务提供商并不中立。其次，中国的ISP为国有企业，肩负盈利性和公共服务性双重职能；除虚拟运营商的有限改革外，基础电信服务市场并未向民营资本开放，和西方国家有很大不同。第三，从历史上看，中国互联网基础设施建设一直以电信行业改革为背景，主要体现为专有网和公共网之间、条块管理体制内部的冲突和矛盾，美国式的“端到端”论点从未出现。
本文试图通过“网络中立”争论引出在中国语境下有意义的问题，主要是：（1）通过信息网络进行的技术创新有利于扩大低成本公共服务的范围，这是由互联网商业模式决定的，从而可以为传统基础设施服务建设提供新思路，处理好基础服务和增值服务的关系；（2）如果看不清这一点，就会产生以基础服务压制其他竞争性增值服务的问题，从而使“中立性”变成一个问题。一些信息安全问题和国家行为也往往和经济问题纠缠不清，巩固了运营商的非中立地位；（3）和“中立性”相对应的是整合互联网不同层面资源，排他地向消费者提供从接入到内容的服务，即纵向一体化。这伴随着移动互联网和平台型企业的兴起变得尤其明显。但物理层和应用内容层的强制分离在某种程度上并不符合新经济的商业模式，从而使“网络中立”和创新与保护消费者之间的关系变得更加复杂；（4）一旦将几个层面打通，“中立性”争论的逻辑就完全可以扩展至互联网的其他层面，如平台、桌面，甚至是搜索引擎，也为我们理解互联网时代的反垄断问题提供了新视角。
本文将在第二至四节依次讨论上述四个问题，最后总结本文的发现。主要结论是，“网络中立”有必要放在互联网形态变化和产业升级的背景下理解，在以数据分析为基础的增值服务变得日益重要的时候，掌控互联网入口和控制平台更为重要，其带来的中立性问题也更突出。
一、电信改革与公共服务
中国在改革开放年代的电信改革史首先是整合各类专有网络，加强资源共享的历史。这些专有通信网在上世纪八十年代兴建，不断重复建设，影响了整个国民经济信息化的进程。另一方面，由邮电部主导的电信行业因缺乏竞争，同样阻碍了创新和提高服务水平。自上世纪九十年代起，中国经历了四次主要的电信改革，实现了电信业的政企分开、引入行业竞争、收编合并专有网络的初步目标。
值得注意的是，国家的目标是在电信行业引入适当竞争，促进服务创新和信息化。而改革最终形成的寡头局面仍然没能摆脱原来的老问题：重复建设、非充分竞争等等。特别是当“三网融合”政策出台，试图将广电网也变成全国范围内的ISP时，这些问题就更加突出。例如，各省市松散的区域网资产使整合问题面临重重困难，同最初的电信改革如出一辙，很难在竞争力上追赶成熟的商业ISP。
电信运营服务商同时承担着公共服务和盈利创收的双重职责，在电话时代，其商业模式受制于传统电信运营方式，即依靠装机量和线路铺设范围。这部分是由于电话网是一个中心化网络，固定电话机本身能够带来的增值服务十分有限（例如拨号语音服务），这与后来出现的基于通用设备而非专有设备的互联网有明显不同。
从互联网本身的架构来看，可以粗略分为内容层、应用层、代码层和物理层，按照互联网的原初设计，这被设想成一个沙漏型结构，负责数据传输的代码层协议应当尽可能简洁，遵循“端到端”的原则，从而将互联网的内容、应用与创新全部推向沙漏顶部的终端。这种去中心化的结构大大便利了终端服务创新和个体自由表达。另一个有利于创新的要素则在于通用终端设备的创生能力（generativity）。用户可以在开放的终端操作系统上设计、运行软件程序，并通过某种渠道发售，推动增值服务。按照这种基于互联网特定历史阶段的理想，互联网治理应当遵循“分层原则”，任何一层都不能越界干涉另一层的变化发展。
在iPhone出现之前，人们还很难把个人电脑终端同手机联系在一起。但中国的ISP已经开始尝试将非智能手机变成某种集成服务终端，由“基础网络运营商”转型为“综合信息服务提供商”，增加诸如手机游戏、WAP网页、彩信、音乐下载等SP业务。这种战略转型对增强电信基础网络的整体价值十分重要，也意味着更多的私人公司可以在开放平台上提供各种增值服务，给消费者更多的选择，尽管也不可避免地带来了寻租和腐败。
随着智能手机的兴起，个人电脑上的主流应用和平台被无缝移植到手机终端，保持了品牌认知度和用户忠诚度，由于ISP无法控制各种移动平台入口（操作系统、应用商店、浏览器），甚至是手机终端，这导致原来的平台战略走向滑坡，难以同互联网公司进行竞争。
总体而言，互联网经济作为一种新形态提出的商业模式十分具有吸引力，即利用信息传播的零边际成本，提供免费的基础服务，而随后通过广告或增值服务盈利。这不断在冲击依靠销售信息和服务盈利的传统行业，例如图书、音乐、影视、短信和电话。这里提出的问题是，免费的基础服务按照之前的商业模式是难以想象的，但现在却成为现实，实际上有利于扩大基础设施公共服务职能的范围；也就是说，私有的互联网公司在帮助提高公共服务水平方面做得比国有电信企业要更好，双方完全可以通过打通互联网的不同层面来加强合作。
ISP目前还很难放弃既有的盈利渠道，特别是在内容和应用层不占优势的情况下，它们也更有动力打压不符合其利益的终端应用，这带来了中立性难题。这一难题部分是经济问题，部分则是政治问题，两者混合在一起，无形中增强了ISP的寻租地位。
二、中立性难题
中国的互联网内容治理可以有好几种观察角度，首先也是最重要的是，将前互联网时期的对口管理和条块体制应用至互联网上，从“块”的角度看，强调属地管理，将治理责任逐级发包，地方政府在各自管辖区内行使较大的管理权力；从“条”的角度看，每个专项内容管理部门都对各自权责范围内的互联网内容负责。
上一节提到的沙漏形模型容易产生两个问题：首先，不利于国家对不良信息进行管理，因为网站数量和内容太多，仅仅规定禁止性内容不足以保证实施；其次，一些通过终端进行的操作和应用服务容易给作为传输管道的ISP施加过重负担，例如垃圾邮件和P2P软件。这就使国家和ISP 有动力越过“分层原则”，通过代码层来约束内容层。
首先来看国家行为。从2004年中办32号文件下发以来，电信管理部门就不纯粹是一个业务和技术的监管部门，而是需要与其他内容管理部门合作，“利用网络与信息安全技术平台，对互联网网上有害信息和公共有害短信息进行监控；对违规从事网上业务或传播有害信息的网站（包括论坛）依法采取责令整顿、予以关闭等行政处罚措施”。这首先体现在对境内所有网站和服务器进行登记备案，在历次清理不良信息的运动中都收到了明显的成效，特别是对淫秽色情、黑网吧等违法犯罪行为的打击上。
值得注意的是，在有电信管理部门牵头的专项打击中，首先通过各骨干网运营商进行自查逐级推行下去。在教育网和科技网，通过采取实名制管理，甚至形成了半封闭的骨干网。由此可以看出一旦拥有了对网络基础设施的管理权，主管部门就很容易通过约束作为中间人的ISP间接管理终端内容，遇有突发事件可以切断同其他骨干网的互联互通。
其次是商业行为，从1998年的福州IP电话案到各地不断传出ISP封杀P2P服务，都反映了ISP被动创新的窘境。由于握有绝对权力，运营商完全可以自己开展终端应用服务，同时打压限制较小规模的竞争者，这十分不利于终端创新。《电信条例》目前也只提到ISP要对“集团用户”提供平等合理的接入服务，没有涉及更广大的个体用户。在移动互联网时代，各种OTT服务不断冲击着传统ISP服务，不仅造成既有短信彩信业务利润下滑，还无法在日益增大的增值浪潮中获取份额。因此运营商又开发出和特定OTT应用合作的新模式，例如中国移动的“企业买单，用户免费使用”的流量模式、腾讯和联通进行的微信沃卡合作定向流量模式等等。
从上面的概括可以看出，在内容治理和信息安全被放在首要地位的时期，各个专项内容管理部门为了便利，都倾向于限制本部门管理的对象，这和原来的对口治理思路是一致的：例如，尽可能地通过发布行政许可限制信息服务的准入，从而可以加强对有限数量的专门网站的监控，保持对本系统的绝对的控制力。而对于其他零散的非法信息，则需要电信管理部门进行配合，在专项整治中予以打击。然而，如果合作的成本较高，最为理想的情况是部门自己拥有从网络到终端的“纵向一体化”的流水线。这不仅可以保证本部门的利益，防止其他部门插手，也能够确保本领域的信息安全和内容建设，并且拥有一整套关于行业标准、管理平台、终端产品服务、市场准入、监控对象信息的规范。一旦国家行为和商业利益结合在一起，如果没有限制，不仅容易滋生腐败，也会通过对基础设施架构的控制来实现对网络市场和行为的直接干预。
这个意图并不是所有专项内容管理部门都能实现，教育网、科技网和经贸网因其非商业运营性质而发展缓慢，其他部门只能经由同电信管理部门的合作来推行自己的管理平台和技术手段，并主要规制终端市场（这也是电信改革的主要成就）。在这个背景下，广电部门和电信部门之间的冲突就显得尤为引人注目。早在上世纪末的电信改革之时，王小强和方宏一之争就代表了两种截然不同的规制模式：前者赞同由电信部门接管广电网，并按照网络技术进行大规模改造；后者则以内容安全为由，维护广电部门对广电网的绝对控制。在随后“三网合一”计划提出后，两种思路并没有发生本质变化：工信部仍然主张合一之后统一管理新的通信网，但广电总局并不想放弃管理权，而是借此机会加强对各地分散凌乱的广电网的整合。单纯就内容管理而言，广电总局的思路就是上面提到的纵向一体化控制的典范。不论将来会如何变化，广电部门的权力将随着网络整合和技术升级而得到空前加强（例如最近的对网络电视操作系统TVOS的强制推行），对广播电视内容的管理也将更加便利。
至此可以大致明确“非中立性”的思路如何主导中国互联网治理，反映在其中的仍然是条块分割的不断互动博弈。就横向来说，各级政府的各个部门需要通力协作处理互联网的有关问题，这更多反映了既有体制的管理方式，ISP在这个意义上并不是中立的信息管道，而是随时需要成为终端内容管理的工具，角色十分重要。就纵向来说，各内容转主管部门认识到通过技术和网络便利管理的好处，纵向一体化就成了诱惑性的选择，可以通过行政命令推动实施。在美国的网络中立争论中，也出现了“纵向一体化”模式和“强制最低限度保障”模式的分歧，这体现了效率和公平的选择冲突。但这和中国的情况并不完全相同，在内容安全和文化意识形态建设的大背景下，任何试图将网络同终端分离的计划都不可能成功，除非终端内容的生产已经在政府部门的管控之下。
三、纵向一体化与平台型企业的兴起
纵向一体化既是一种通信控制模式，也能在互联网商业模式的基础上变成有效的盈利模式。尽管表面上都是对互联网不同层面的整合，内部的实效却大有不同，原因还是在于商业价值产生的源泉。对互联网企业而言，对商业价值的发现也经历了一个循序渐进的过程。例如，最早的门户网站是一种低端平台，因为它盲目地向人们提供分类信息，仅仅关注流量，较少关注信息内容的质量和用户需求。搜索引擎是另一种低端平台，尽管它可以帮助人们找到相关信息，但未必是用户最希望得到的结果。智能化的服务依赖于对用户使用数据的大量搜集、分析和预测，这逐渐取代了早期非智能的信息服务，使个性化变得越来越普遍和重要。这就是为什么现在的互联网公司需要掌控各类大数据的入口，只有真正控制了这些初级生产资料，才可能在其基础上不断创新。
为实现这一目标，互联网企业也经历着不断转型。首先，免费的商业模式有助于增加用户粘性，它们在基础服务的同时不断开发各种其他应用，为用户提供一站式服务。其次，操作系统、软件客户端、浏览器、应用商店都纷纷成为大型互联网企业追逐的目标，第三方平台和众包实践结合在一起，目的都在于增加服务内容的数量，获取用户的使用数据，从而能更精确地提供个人化服务。在这个意义上，互联网公司不断产生分化，出现了少数平台型企业和专注于应用和内容服务的大量中小企业和开发者，前者拥有强大的数据搜集和储存功能，后者则需要通过合作协议分享海量用户数据，提升竞争力，并和前者分成。第三，云计算在技术上的成熟使互联网公司更快速准确地按照用户的地理位置信息提供本地服务。
这一模式带来的直接后果是，几大平台型企业的地位日益巩固，不断打通个人电脑终端和手机移动终端的服务和数据，并不断将互联网思维推向更多的传统行业和终端（教育、金融、医疗、保险、交通、家居等）。同时，它们也帮助中小开发者找到稳定的途径开发产品和创新，同2G时代的电信平台相比，事实上提高了针对ISP的议价能力。
造成纵向一体化的原因除了商业模式的需求外，容易被忽视的还有原有开放操作系统与网络的安全性问题。个人电脑上运行的操作系统和软件时常带有缺陷，这使病毒、木马和网络攻击变得十分常见。尽管从理论上讲，和保卫现实国土安全一样，国家有义务保护虚拟空间中的国家安全，但在现实中，政府提供此类公共物品的能力较弱（绿坝软件的失败是一个典型），商业公司更加有动力开发安全监控软件确保自身产品的安全性，以免用户大量流失。为实现这一目标，有必要将安全软件的监控范围扩展到全部桌面，从而成为控制整个终端的唯一程序。这势必造成同其他公司产品的冲突，3Q大战就是在这一背景下必然发生的。在智能手机时代，这一逻辑同样适用，只不过像浏览器、应用商店之类的入口同样能够对恶意软件和应用进行筛选过滤，控制权力再次变得多元。
从这个意义上讲，尽管电信的基础业务并未向私有公司开放，这并不妨碍中国的互联网企业之间激烈的竞争（与不正当竞争）。互联网企业悄无声息地完成了纵向一体化革命，并使这种模式变成网络经济的通行模式，比电信企业的平台模式更加有效率。可以想见，一旦平台型企业进入电信基础运营领域，为自己独有的服务提供专有服务质量，将会对滞后的电信服务业造成相当大的冲击。
互联网上层的纵向一体化非常明显，这未必减少了创新，也能够满足安全需求，其内在动因不是机械的资本结合，而是大数据本身能产生的规模价值。例如，在苹果或Facebook的平台上，大量第三方开发者获得许可使用特定用户数据，产生更有针对性的价值。“网络中立”的首要要求是平等地向全部服务商提供平等的接入服务，资本上进入的分离实际上有利于实现一个服务基础较弱的网络中立，但未必对增加消费者福利有好处，也不符合新经济内在的商业模式。
我们还可以进一步对“网络中立”进行话语分析。在ISP占主导地位的非智能手机时代，ISP和众多SP之间实际上存在竞争关系，前者有动力寻租，或者打压同自身利益相冲突的服务，后者可以用“网络中立”来争取更加公平的接入服务。但在智能手机时代，大型平台企业占据了用户手机和桌面，它们可以向ISP支付更多的费用以确保自身的服务质量，从而转向反对“网络中立”，而众多中小开发者则基本上处于没有话语权的地位。这种利益分化在美国表现得更加明显，本文仅想指出话语本身并不足以不证自明，还有必要看到支持或反对者所处的利益关系。
四、“中立性”讨论的扩展
一旦在代码层、应用层和内容层都可以发现入口，原本适用于物理传输层的中立性问题就可以扩展至更多的入口。例如，操作系统可以捆绑自身的常规服务，排斥竞争对手的服务；应用商店可以歧视竞争对手的应用，不予采用；安全软件企业把竞争对手的软件列为不安全级别，从而建议消费者卸载；搜索引擎调整算法，将某些商家的搜索结果降级。这些做法往往以不正当竞争或垄断为名起诉。“网络中立”正当性论辩的一个前提是运营商要提供基础电信服务，而非私人专有服务，这在中国电信改革的背景下有类似之处，即第一节提出的公共基础服务与私人增值服务共同促进的模式。但在物理层以上的层面，就很难把一些服务定性为基础公共服务，例如操作系统（除非需要证明该种系统已经影响到国计民生，需要被纳入关键基础设施而加以严格监管）。实际上整个纵向一体化的模式都是按照私人运营模式展开的，私人平台完全可以排斥一些竞争者的服务，而与另一些合作，建立联盟。
这种实践在存在几家寡头平台的市场上最为常见，例如BAT三家巨头就在不断整合中小开发者，优化服务体系。如果忽视这种生态系统的存在，就很容易以不正当竞争或垄断来反对平台企业上述做法。尽管有时法院就事论事地宣布此类行为违法，例如要求操作系统不得捆绑销售哪怕是免费的软件，或者要求安全软件企业不得与同类企业产品不兼容，但放在整个纵向一体化趋势下却是不明智的。如上所述，平台型企业并未限制竞争，只是转换并优化了竞争环境，使之更能够迎合消费者需求，同时还可以利用平台权力消除不正当竞争。就像3Q大战一样，上述行为在平台型企业兴起过程中是不可避免的，一旦平台确立，重新划分势力范围和明确分工，反而可以避免更多的不正当竞争。可以说平台企业在中国某种程度上确立和维护了市场秩序，比ISP更加有影响力。
五、结语
本文探讨了中国语境下“网络中立”的诸多意涵。首先，“网络中立”需要放在互联网变迁的背景下理解和观察，重要的是需要看到互联网价值产生的渠道的变化，在这个意义上，“网络中立”这个术语本身就意味着非中立性。其次，“网络中立”无论是在经济上还是政治上都面临着挑战，有必要进一步厘清这一概念适用的范围，不能盲目照搬西方语境下的实践。第三，有必要追问这一意识形态背后的政治经济关系，不同的利益相关人对待网络中立政策的态度不同，并依赖其地位变化而变化。最后，“中立性”辩论在法律上可以延伸至其他平台，连接反垄断和不正当竞争法的分析思路，从而更好地理解互联网发展的逻辑。
如果说“网络中立”在2000年前后还是某种电信政策的话，那么在互联网迅速扩展到更多服务领域的时候，就变成了涉及范围更广的公共政策。本文并不试图为“中立性”找到一个规范性根基，而是希望借助历史梳理看到互联网经济不断变化的逻辑和动力，“网络中立”不过是这一过程中的一种声音。
（本文原载《文化纵横》2014年第4期）
