2014年10月13日，在中央政治局的第十八次集体学习会上，习近平总书记强调，在漫长的历史进程中，中华民族创造了独树一帜的灿烂文化，积累了丰富的治国理政经验。要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。
虽然中国并没有发展出西方意义上的“治理理论”，但不说明中国人没有关于治理的智慧。恰恰相反，由于中国有着漫长而多彩的历史，加之地域广大、人口众多、环境复杂等因素，使得中国人在治国理政的过程中，遇到的挑战、积累的经验，也是极为丰富多样的。比如，在民间的传说中，远在尧舜禹的先民社会，就有治理者受命于天、领袖大公无私率先垂范、组织大规模的治水工程、最高领导权力顺利传递等故事。其中，如何领导和动员群众、如何管理社会、如何运用公共权力等方面的实践，都表明中国人在遥远的古代，就开始思考和实践治国理政这样重大的政治命题。而秦始皇建立秦国，更是开创了超大规模、超级复杂国家如何实现有效治理的基本格局。所以，毛泽东同志会有“百代都行秦政法”的概括。在秦之后长达2000多年的封建王朝朝代更替和兴乱治平过程中，历朝历代关于制度设计、关于权力架构、关于政治运作的经验，都在不断地得以丰富和提升。
对传统中国如此庞大的治理智慧进行概括，是非常困难的。但细细思考，大致包括三个方面最重要的内容。
一、以儒学为主的一整套思想体系来建构人们的社会生活
习近平总书记指出，我国古代主张民为邦本、政得其民，礼法合治、德主刑辅，为政之要莫先于得人、治国先治吏，为政以德、正己修身，居安思危、改易更化，等等。其中，儒家思想对于中国国民性的形成、社会治理形态的形成，曾经发挥过非常重要的作用。而且，到了今天，仍然有很强的社会影响。
虽然儒学并非中国历史传统中唯一的指导思想，甚至在某些朝代，儒学的传播和影响也受到冲击。但总的来说，汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”之后，以儒家思想为核心和主干的思想体系，唯一真正左右着中国的政治实践和普通民众的日常生活。
这首先体现为皇权将其合法性建构在儒家思想上。儒家是由春秋末年鲁国孔丘创立的学派。先秦时期，儒家是诸子百家之一。到了秦代，儒家思想遭到压制。到了汉武帝时期，统治者采纳董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的建议之后，儒家思想逐渐成为中国传统文化的核心。儒家以《诗》《书》《礼》《易》《乐》《春秋》等典籍为思想经典，以“仁”“义”为核心思想，推崇政治上的“仁政”“德治”。在儒家思想包装下，君王成为“天道”的化身和代言人，是尊奉伦理道德的典范，是臣民的表率和榜样。儒家还发展出“民为贵，社稷次之，君为轻”的民本思想，要求君主勤政爱民，体恤民情，以得到上天护佑。因为儒家有利于皇权，汉之后历代多尊孔兴儒。官方和学者还不时对儒学进行重新解释并为其所用，用儒学解释其权力来源的合法性。
其次，体现为社会治理过程中重视儒学。这最集中地体现在国家的政治实践中。比如，官员的产生，自隋朝605年建立科举制度，科举考试内容以“四书五经”为主，其核心就是儒家思想。又如，历朝的法律制定和司法断案，都以儒家思想作为主线，以儒家宣扬的社会秩序作为社会常态，其他任何行为都会被视为失范和违法。还如，通过乡绅实现基层治理。这里所出现的“皇权不下县”的社会自治空间，远非西方意义上的社会自治组织，也并非因为皇权行使的能力和资源受到限制。其最主要的原因，是因为乡绅们的指导思想都是尊儒敬权的。试想乡绅们多数或是科举及第未仕，或是落第未举，或为当地小有文化中小地主，或为告老回乡、长期赋闲的中小官吏，这样一批人，受经历影响满脑子仁义道德，一心保皇敬君，其所施行的治理和皇权治理本质上并无二致。
再次，体现为用儒家思想概括出的一套道德伦理秩序建构民众生活。大家都熟悉“三纲五常”，即，君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲，以及仁义礼智信五大人伦关系。这种尊贵与服从、特权与卑贱关系，既是一套道德规范，也是一套规定性的社会秩序。历代法律都建立在这一秩序基础上。而在民间广泛传播的《三字经》《百家姓》《千字文》与《千家诗》等通俗读本，更是以传播儒家文化为本旨。而在乡、里一级的基层社会里，对于一些破坏伦理秩序，影响教化的活动，依靠宗法制度进行惩处，而这些宗法制度也都以儒家思想为生成根源。如此，通过官方主动教化、法律激励惩罚、民间道德约束、民众内省自律等方式，这套秩序观不断得到强化和合法化。而人们对这套理论体系的接受、解释、内化、再创新，则使得这套理论体系的内在合理性不断加强，并通过与地方化知识相结合，如水银漫地般融入人们的日常生活体验中。这样一个官方主张，本来与民众的关系是一个外来建构者的角色，但由于这套体系深入人心，特别是由于这套理论体系的内在合理性，如中庸思想、自强不息精神、敬重知识和文化、宣扬包容与权变等，不仅与人们的日常生活息息相关，既有外在主动行动的意义，又有内修提高个人品德的意义，所以，民众事实上对儒家文化进行了再实践、再创造，达成了对社会思想的建构。这样一个互构的过程是其他文化体系中很少出现的。
二、因时因势而变的公共管理制度与人事互构
谈到中国的政治变革，有两本字数虽少但实际上容量很大、见地深刻的小书，必须一提。一本是钱穆的《中国历代政治得失》，一本是许倬云的《从历史看组织》。这两本书都只有区区十来万字，却因为作者的经历、见识和见地，对中国传统社会的政治运作和社会治理之道，有着深邃的领悟和把握。两本书虽然写法不同，却有一个极为相近的观点。《中国历代政治得失》强调制度与人事的关系，《从历史看组织》则强调人物与组织是相辅相成的关系。
在漫长的封建王朝演化过程中，有一些基本的制度是非常重要的。和治理现代国家一样，这样一些制度是十分必要且重要的。比如，土地制度。农业社会时代的财富积累主要源于农业生产。在当时的生产力条件下，农业是一个高度依赖于人工劳作的产业。但土地这种生产资料却经常是非均衡占有的。为了求得生产资料与劳动力配置的最优化，从而调动地主和农民双方的积极性，中国历朝的土地制度变革一直居于经济制度变革的中心。而几乎各个朝代都会发生的变法运动，基本上也都以重构农地制度为重点。而赋税制度、财政制度甚至军事制度，许多也都以此为中心展开。一个突出的特点就是，这些制度都并非一成不变的，而是经常根据形势的变化特别是各个阶级阶层力量关系的变化、国家政治经济环境的变化，而进行相应的调整。用钱穆先生的话说就是：“一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。唯其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？”随着一个制度执行的时间延续，人们就会受追逐利益、谋求优势地位等的影响，而采取破坏制度的个体行动。而众多人的自私行动，就会导致原有制度的一些漏洞越来越明显，制度执行的效果就会大打折扣，甚至许多制度会形同虚设。为此，制度必须因时而变。
又如，人事制度方面。如何分配公权力，是一切公共组织、特别是政府面临的第一等难题。封建王朝里，需要关注两个权力运行的重点。一个是如何确保权力不旁落，特别是如何确保权力掌握在皇家子孙后代手里；另一个是如何确保权力的运行是正常的，不出轨而且高效，能够给百姓带来福祉，能够有助于皇权的巩固。我们能够看到，为了实现第一个目标，历代皇帝可谓费尽心机，有的集一切权力于皇帝本人，有的建立皇权与相权间的均衡，有的利用太监、联姻等制约外朝的权力，甚至有的建立和利用“东厂”“西厂”之类特务制度加强对官员和社会的监控。但是，当皇帝的诱惑实在太大，因为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这种趋近无穷大的收益，会导致一些野心家不计任何代价和成本，近乎疯狂的追逐皇权。所以，古今中外的历史上，都不乏冒死揭竿而起梦想“彼可取而代之”的人物，也不缺少皇室内斗“煮豆燃萁”的案例。另外，为了实现治理的有效性，以确保祖宗基业永固，人事变革也是常常发生的。因为好的制度需要人来设计，也需要人来遵守和执行。一些不合时宜的制度更需要聪明的、优秀的执行者，在执行过程中创造性理解、创造性执行。由是，我们能看到，在一些朝代，“变法者”获得皇帝支持，某些旧有的制度得到突破和变革，起到缓解社会矛盾、激发社会活力的作用。但某一些朝代，“守成势力”得势，“变革者”受到打压甚至丢失性命，旧势力、旧制度沉渣泛起。这样的故事历代不鲜。在这方面，人事制度和公权力组织模式也是在持续变化的。这当然受到外部环境、社会形势、力量对比等外在、内在因素的影响。同时，也受到更为难以捉摸的一个变量—人的因素影响。比如，皇帝是否有能力、官员是否敢担当等。
特别需要强调的是，除了制度和人事的自身变化外，制度和人事之间也是一对互动关系。而且彼此制约性、牵连性很强。按钱穆的思路，两者相适应时，政治就会相对清明，社会经济发展就会较好。而两者不相适应时，政治就可能会陷入混乱，社会经济发展就可能一塌糊涂，甚至会改朝换代。
还有一点需要指出，在中国的传统治理智慧中，人的因素一直是第一位的，制度和组织是第二位的。而在人这个因素中，社会精英、领袖和官员的作用是第一位的。普通百姓是不重要的，是从属性、被动接受型的。
三、秩序优先的社会治理技术不断得到优化和精细化
在传统中国历史上，除了治理的思想体系在“治道”的层面上不断完善之外，“治理术”的层面上的治理技术也在不断提升。其核心是以维护社会秩序为首要目标，通过将一系列相关的制度、体制、机制操作化、应用化，以确保政权不会被推翻，社会运行规则不致被打乱。虽然由于封建王朝的内在矛盾，最终还是无可避免地陷入“治—乱—治—乱”的历史循环中去。这些社会治理技术主要包括：
其一，通过建立强大的国家强制机器，对各种反抗行为进行镇压，对可能影响政权稳定的民间组织（特别是借助宗教的集体组织和行动）进行严格管束。上千年的封建王朝，除了少数时期外，多数时代都是强国家—弱社会的力量格局。他们通过建立户籍、保甲、犯罪连坐等一系列制度，在减少社会流动的同时，防范社会动荡和社会矛盾。他们为了保护皇权的至高权威，由上至下形成严格的集权管理体制。他们还通过立法，对破坏皇权统治、破坏社会运行规则的行为，进行严厉地惩罚。他们还通过建立特务机关，加强对各种反对势力和结社的严密监控和随时管束。从这个角度说，中国的维稳传统是非常久远的，依靠强力和国家机器实现维稳的技术也是非常高明的。
其二，通过建立颇有成效的文官制度和适度赋权制度，实现地方治理。中国幅员辽阔、人口众多、地情复杂，皇权虽大却必须依赖官员和乡绅实现地方治理。特别需要强调的是，中国历史上的政治权力，一直没有出现西方意义上的“主权在民，民众委托政府实现治理”的理念，而一直奉行“主权在皇，自上而下赋权”的逻辑。为此，皇权实现上通过一种类似“委托—代理”关系，转让给经层层选拔出来的官员，官员代表皇帝实行“牧民之治”。比如，按赋权模式建立郡、县、府、道、台等各种地方机构。比如，汉代以乡亭里制、隋唐以乡里村制、宋代以都保制、清代以保甲制，建立基层性社会管理机构，管理辖区内的居民。另外，还在此基础上，通过土地与人口、与税赋、与军役相关联的制度，在实现汲取社会资源的同时，自上而下地用管理的方式进行了社会的再组织。
其三，将社会优秀人才集中到国家政权中，在提高治理能力的同时减少精英的反对机会。中国历史上许多朝代都对人才极为重视，想尽各种办法，挖掘知识精英、道德模范、先进人物为皇权服务。汉朝用察举制，将全国最优秀的人才引到中央，为政府做事。公元605年隋朝开始的科举制，直到清末的1905年，整整实行了1300年，使得天下才子都圈养于学苑、汲汲于功名，出现了唐太宗李世民所讲的“天下英雄，尽入吾彀矣”。科举制度在成为社会中下层向上流动、改变命运的机会同时，还成为封建王权源源不断地获得优秀人才、确保治理能力提高的机会，也在客观上减少了社会精英的民间化、非政府化乃至反政府化。
其四，通过建立系统的社会等级秩序，将人们的社会地位和彼此关系定位固化。中国社会基本上一直是金字塔形的阶层结构。自秦开始，在权力（权利）和社会地位上，由高到低，基本上呈皇帝—皇族成员及功勋贵族—士—农—工—商—贱籍（包括乐户、丐户、疍户等）格局。士以上为特权阶级。贱籍只能从事特定的卑下职业，不得读书应举做官。另外，在人伦关系上也有等级秩序，即所谓的“三纲五常”。这种人际间等级秩序，被历代统治者认为有利于维护统治和稳定，从而成为官方确认的社会等级结构。与此相适应，全社会还重视家庭—家族的观念，“父母在不远游、父母亡守丧尽孝”的传统、重视合家团聚讨厌别离的社会风气等，又有效地帮助维护了这一等级制度。
当然，中国的治理智慧实在庞大，难以尽数。“治大国若烹小鲜”之类的思想、“民不告官不举”的治理技术等，还可以举出许多。习近平总书记强调，每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色。一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。正是因为这个原因，对于历史持完全批判和否定态度的历史虚无主义，不但从理论上是有害的，而且也不利于我们目标的达成。
（作者：国家行政学院社会治理研究中心副主任、秘书长）
