党的十八届三中全会部署了全面深化司法体制改革，这是自党的十五大以来特别是党的十六大以来中央关于司法体制和工作机制改革成果和经验的肯定和深化，必将对我国司法机关依法独立公正行使司法权产生现实而深远的影响。司法体制改革属于政治体制改革的范畴，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是一个长期、复杂、系统的工程。全面深化司法改革既必须注重顶层设计，又必须倡导实践探索；既必须立足国情，又必须面向世界；既必须长远规划，又必须切实可行，应当循序渐进、积极稳妥地进行。本文仅就相关几个重要问题作些思考，以供参考。

一、关于司法管理体制的相对独立性问题

司法权是宪法规定的国家权力，不是地方的公权力，从理论上讲，司法管理体制应当是国家自上而下的自成系统的管理体制。这种管理体制的核心是司法管理体制在整个国家管理体制中具有独立性，能够从体制上确保司法机关依法独立公正行使司法权。当然，因国情不同各国的司法管理体制存在着很大的差异，国情化是构建一国司法管理体制的立足点。我国的司法管理体制不是西方国家“三权分立”国家权力结构下的“司法独立”的管理体制，而是在党的领导、人大及其常委会的监督下，司法机关自身相对独立的管理体制，其主要目的是强化司法权的国家权力属性，通过减少司法的地方化，确保司法机关依法独立公正地行使司法权。同时应当看到，由于我国幅员辽阔、发展差距较大、法治历史短暂，当前建立全国司法机关统一的人财物管理体制时机还不成熟，因此，司法管理体制以先“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”为起点，比较符合实际，具有可操作性。这能够为今后建立全国性的统一的司法管理体制积累经验、创造条件。

长期以来由于我国司法机关的设置主要以行政区划为主要依据，并在行政区划内实行以地方层级行政管理为主、上级司法机关管理为辅的管理模式，因而司法的地方化十分突出。由于上级司法机关在人财物上没有统一的管理权、决定权，国家的司法权在司法管理体制地方化突出的情况下极易演变成为地方的权力，使司法权的国家属性变型走样。地方化是影响司法机关依法独立公正行使司法权的重大的体制因素，严重影响国家法律的统一正确实施，严重妨碍司法的公平正义。由于司法机关自身没有独立统一的管理体制，地方权力和地方势力会以各种理由影响、干扰司法，少数地方的领导部门、领导人也会以指示、批示等形式对司法机关正在办理的案件发号施令，可以说地方对司法的侵入、渗透、牵制空间广阔、畅通无阻。在强大的地方权力和利益面前，地方保护主义、部门保护主义像一只无形的手在司法领域内时隐时显，地方司法机关难以以自身的一己之力在司法活动中去地方化，甚至会违心作出一些突破法律底线、明显不公的裁判，从而动摇国家司法应有的独立性和公正性。

省以下的司法机关承担着绝大多数诉讼案件的办理，就是要进入最高司法机关程序的诉讼案件一般也先要通过省以下司法机关的办案程序或依靠地方司法机关的配合、执行。省以下司法机关的办案在我国司法程序中处于基础性、中枢性地位，是人民群众在每一个司法案件中都能感受公平正义的看得见、摸得着的基础环节。省以下司法机关人财物统一管理能在很大程度上减少地方对司法机关办案活动非法定程序的干预和控制，能使宪法规定的司法机关依法独立公正行使司法权原则得以较好落实。

省以下司法机关人财物统一管理体制还没有先例，缺乏经验，总体来讲应当在坚持党的绝对领导下根据法治思维和法治方式来加以推进。党的领导是我国司法改革和司法工作的基本的政治保障和政治优势，人大及其常委会的依法监督是我国司法改革和司法工作的基本的法治保障和法治优势。要在中央的集中统一领导和司法改革总体方案统领下，坚持党委统揽全局、协调各方的领导地位和人大及其常委会的国家的权力机关的宪法地位，紧紧依靠省级党委的领导和人大及其常委会的监督，正确处理好省级司法机关同地方党委和人大及其常委会的政治、法治关系，从政治、法治的有机统一中推进省级以下司法机关人财物的统一管理，在整体推进和局部试点齐头并进中逐步改善依法独立公正行使司法权的体制机制。在省以下司法机关人财物统一管理体制中，财物由省级财政统筹为主、中央财政部分保障的同时，重要的是司法机关人权和事权的管理体制的构建。按照《法官法》、《检察官法》的规定，省以下的司法人员的管理应当逐步从公务员序列中剥离出来，一律纳入省级司法机关的统一管理范围。建立全省司法人员统一招录、分类、遴选、交流、晋升、考评、奖罚、弹劾机制；严格法官、检察官规模，明确不同审级法官、检察官的任职条件，实行独立的司法职业化管理和职业化保障；单独建立书记员、专业技术人员、司法行政后勤人员等法官、检察官辅助人员序列，完善司法警察职业管理，纳入司法管理体制的总盘子；畅通从律师、法学专业人员中选拔高级法官、检察官的途径；建立吸收社会有关人员共同组成法官、检察官选任委员会、惩戒委员会，使司法人员的管理专门化与社会化相结合。可以参照纪委干部管理体制和反腐败工作体制，对下级法院的院长、副院长，检察长、副检察长的任免、管理，改变目前由地方党委、组织部门为主，上级司法机关协管的体制，改由上级司法机关为主提名、管理，地方党委、组织部门协助的体制。这有利于高级司法人员管理的职业化、稳定性，增强终身从事司法工作的责任感和荣誉感。对于检察机关立案侦查国家工作人员的职务犯罪案件，应当根据党管干部的原则，有管辖权的检察机关在向同级党委汇报的同时，必须报告上级检察机关，由上级检察机关与地方党委共同负责对案件作出决策，避免职务犯罪侦查工作更多地受地方因素的干扰。

二、关于司法权运作增强司法性问题

司法机关的执法办案的本质是司法活动，司法性是司法机关行使职权有别于其他国家机关的最显著特征。司法体制改革的一个基本目标就是要按照司法的属性和规律来优化司法权的配置、完善司法权的运行模式。长期以来，受我国司法机关脱胎于行政机关的历史传统影响，受外部行政化管理体制的制约，我国司法机关自上而下的管理行政化色彩十分浓厚，以办案为中心的司法权的配置、行使司法权的组织和司法权的运行程序等行政化倾向十分严重。这是导致我国司法机关公信力低、权威性差的一个内在原因。司法机关执法办案的行政化主要表现为：办案活动存在大量的行政审批环节，导致普遍出现办案组织和办案人员的主体地位弱化，审者不判、判者不审的审判组织虚化、审判活动空转、审理与判决脱节、职权与职责分离等突出现象；办案活动存在过多过滥地向上级司法机关请示汇报的情况，使审级错位，二审终审原则很多时候形同虚设，依法纠错的审判监督程序启动困难；审判委员会作为最高的审判业务决策机构陷于频频讨论案件的繁重事务，完全可以不顾案件前期已经进行的实体认定和程序适用，成为判者不审和审判职与责分离的最高形式，进一步动摇了审判组织的审判主体地位。就检察机关而言，办案组织没有法定化，整个办案程序以行政式由下而上流转为主，业务部门名称五花八门，业务部门负责人以行政程序任免，没有同级国家权力机关的任命程序。司法权的行政化运作和司法体制、职务保障总体上以行政管理为主，在多年的司法体制改革中并没有得到根本性的改变。行政思维和行政方式主导下的司法活动，公开性、透明度差，环节多、效率低，外部监督缺乏同步性、有效性，当事人对诉讼的结果没有可预测性。对司法机关执法办案的行政化积弊必须在司法体制改革中着力加以解决。

为此，应从健全司法权组织、完善司法权运行、加强司法权监督来增强执法办案的司法性，真正做到让审理者裁判、让裁判者负责。

1.真正确立办案组织的司法主体地位。探索建立特定案件的跨行政区域的侦查、审判、执行管辖制度。对现行司法机关内部以行政化配置的业务部门进行系统疏理，该合并的合并，该分设的分设。如法院知识产权、未成年人刑事案件审判组织和案件集中管理的专门化，明确审判监督组织的职能范围，理顺行政、民商事案件的执行体制等；如建立统一的检察机关职务犯罪侦查和预防一体化工作机构，整合检察机关对刑事诉讼开展法律监督的部门，分设控告与刑事申诉检察部门等。重中之重是要健全以检察官、法官为主体的合议制为主要形式的检察、审判组织，办案组织对案件的意见应当得到充分的尊重。这是司法性的基础，是依法独立公正行使司法权的立身之基。检察机关应当探索合议制和独任制检察官为基础的办案组织形式，人民法院要完善合议庭和独任制审判员为基础的办案组织形式。人民法院的审判委员会和检察机关的检察委员会成员都应当担任合议制、合议庭办案组织的负责人，直接办理重大有影响的案件，既减少宝贵的办案资源的浪费、缓解案多人少的矛盾，又能从办案的具体感受中有针对性地改进司法工作。检察委员会和审判委员会作为最高的业务决策机构，应当从隐性的最高的办案组织上走出来，一方面主要负责对案件的法律适用问题和重大司法决策的集体讨论；另一方面对特别重大的案件可以探索由部分审判委员会委员组成的合议庭进行审判，严格按民主集中制原则决断案件。要修改《人民检察院组织法》关于检察长不同意多数委员的意见可以将讨论的事项延缓表决或报请同级人大常委会、上级检察机关决定的规定，从司法属性上真正落实民主集中制的法律原则。

2.强化司法权运行的程序性。程序性是司法的重要特征，司法不仅要以程序来规范和约束，还必须注重程序的正当性。所谓程序的正当性是指可以让当事人看得到的显性的诉讼程序，当事人的诉讼权利依法可以在任何诉讼中自由行使，并给予法律的保障。在我国长期重实体轻程序的历史传统下，程序观念不强、程序规则缺失，司法过于封闭和神秘，是司法改革形势下必须要花大力气加以解决的问题。要痛下决心切断司法办案的内部行政连接链条，纠正司法程序上以行政替代司法的错位现象，逐步并最终彻底取消办案的内部层层审批、把关环节，还司法权给真正承担案件审理的办案组织。司法机关内部办案的承上启下仅仅是程序上、手续的对接，非法定程序不存在后一环节对前端环节认定案件随意的否定。要严格依法界定不同审级的司法职责，严格案件自下而上的请示汇报程序，请示案件以普遍性的法律适用问题为基本要求，使建立在案件管辖基础上的审判责任清晰化，彰显二审终审制度、审判监督程序制度上的独立性。检察机关上下是领导关系，也应当根据案件谁主管谁负责的要求，划定上下级检察机关的办案责任，不能因为推进检察一体化出现办案中矛盾往上交、责任朝下推的权责分离的现象。司法作为法治的最后环节，必须坚持公开司法的原则，树立司法权在阳光下运行的理念，以公开促公正，坚决减少司法的神秘主义和司法特权。一切在法律上必须公开的司法规范、办案程序、法律文书必须向当事人、向社会公开，包括确有必要提请检察委员会、审判委员会讨论和向上级司法机关请示的案件的程序和期限也应当向当事人公开。公开审判的案件应当坚持当庭宣判为原则，确需要延期宣判的也应当在庭审结束后明确告知当事人择日宣判的原因和宣判的准确日期。检察机关在检察环节终结的案件，应当坚持公开审查制和听证制，保证当事人以及其他诉讼参与人有表达自己诉求和意见的充分、平等的机会。

3.加强对司法活动的监督。司法改革越深入越要加强人大及其常委会对司法活动的监督，要探索接受人大及其常委会对司法活动实时监督的有效形式，建立重大司法改革方案、重大司法政策和重大司法案件向人大及其常委会定期报告、备案制度，健全人大代表视察、巡视司法工作制度，完善人大及其常委会对重大司法过错的问责制和对重大司法案件的质询制，探索人大及其常委会对已经发生法律效力但不断信访、上访案件的监督评查制度。检察机关作为国家的法律监督机关应当加强对诉讼各环节的依法监督，特别是要探索对合议庭评议案件、延期宣判案件、超期羁押案件和再审案件的法律监督；检察长列席审判委员会要从现在的对个案讨论决策活动的监督，逐步向以讨论案件的法律适用和重大审判决策的转变，在更高的层面上加强对审判活动的法律监督。应当建立案件专门的集中统一管理制度，构建案件信息统一管理平台，加强内部办案流程的动态的、同步的监督和制约。以案件质量为核心、以预防和纠正错案为底线，上级司法机关要完善对司法工作的科学的绩效考评制、严格落实错案责任追究制，加强对以办案优质高效为主要内容的下级司法活动的监督指导，保证执法办案的公平公正、标准的同质统一。加强人民陪审员和人民监督员选任的规范化，扩大他们监督、参与司法活动的领域，多途径开辟群众有序参与、监督司法活动的路径。律师担任诉讼代理人、辩护人是诉讼民主化的重要体现，也是对司法权的一种法定制约、监督机制，司法机关必须严格依法保证律师履行职务，在共同促进司法公正和推进司法改革中形成合力。广泛接受社会监督是司法改革的重要内容，是现代司法文明和司法社会化的重要体现，全面推进司法改革中的我国司法机关以更宽的胸怀和更广的视野通过制度规范加强和改进接受社会对司法活动的监督。要适应网络社会的要求，虚心接受自媒体时代对司法工作的监督和评价，让司法公开性与监督性走向更大的社会舞台。这同样有利于对司法体制改革成果的检验。

三、关于司法改革的协同性问题

司法体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是改革大系统中的子系统，必须在改革的全局中协同推进；司法体制改革涉及司法领域的方方面面，各项司法改革相互关联、互为依托，司法机关是命运共同体，必须从整体上来谋划推进。十余年司法体制和工作机制的改革已经为协同推进司法改革积累了正反两方面的经验和教训。这里特别要强调司法体制改革中法院与检察院的协同性问题。

我国是法院、检察院共同构成的平权复合型的司法制度，这是我国司法制度重要的国情特色。两大司法机关在司法体制改革中地位重要、责任重大。所有的司法改革都会涉及法院、检察院各自管理体制、司法权的优化配置和运行、司法程序的适用和衔接等共性的问题，虽然在职能上、程序上、运作上法院、检察院会有一些差异，但总的目标应当是一致的，应当在司法改革全局的立场上避免各自为政、各行其是的做法。早在2006年中央中央作出的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中已经鲜明地指出了法院、检察院在加强和改进司法工作中共性的价值和共同的目标。在全面深化司法体制改革的形势下，法院、检察院应当构建符合宪法地位和法定职能、符合诉讼规律和司法属性的新型的和谐的司法关系，这种新型和谐的司法关系在坚持分工负责、互相配合、互相制约的基础上，更加注重整体性、协同型和制衡型。可以说两大司法机关在司法改革中有共识、趋同步，高度注重司法改革的协同推进比以前任何时候更加重要。

1.协同推进司法改革的顶层设计。司法体制改革不仅是政策上需要顶层设计，而且很多方面必须在立法上加以确认和完善。这是依法治国条件下司法体制改革的必然结果和最终依托。正在进行的全面深化司法体制改革如此，今后进一步推进具有中国特色的社会主义司法制度的全面完善同样如此。无论是省以下法院、检察院人财物的统一管理，司法权的配置以及司法权的运行，还是司法公开，严格实行非法证据排除规则，健全错案的预防、纠正、责任追究等，司法体制改革的顶层设计最终要走向法治化；而且改革越是深入越要从法律的层面规范改革的成果。两大司法机关应当更多地从司法共性和诉讼规律的整体、战略的立场上提出完善立法的意见和建议，而不能仅仅从对自身有利的角度、从自身可行的角度去争取，更不能从转移责任的角度去争取。如涉法涉诉信访工作改革，法院、检察院都普遍面临案件实体终结、程序终局后的出口畅通问题，就应当按照法治思维和法治方式推动建立与有关部门的法定化的工作衔接机制，防止这些案件相互推诿继续在诉讼领域内无序流转。如司法体制改革中必须加强权力机关对司法权运行的法律监督，应当共同研究国家和地方权力机关对司法活动法律监督的基本原则、主要方式、监督效力等，完善司法机关由人大产生、对人大负责、接受人大监督的法律制度。总之，两大司法机关都应当在司法共同体的立场上以一种声音推动司法体制改革的法制化。

2.协同推进司法解释的统一规范。司法体制改革中除了中央事权外，很多方面是司法机关可以根据改革决策和现行法律自主地推动实施的，最高人民法院和最高人民检察院作为全国最高的司法机关承担着具体组织实施的重大职责。鉴于我国的司法机关是法院、检察院共同构成的国情特色，同时两大司法机关行使司法权的空间主要在诉讼领域，彼此是紧密型的司法伙伴，因此在司法体制改革落地过程中既要从审判权、检察权各自的特殊性出发对本系统自上而下精心谋划；也应当从司法权的共性出发从整体上统筹兼顾，避免两大司法机关在推进司法体制改革中一头热一头冷、一脚高一脚低，不能形成一盘棋。而“两高”的司法解释在司法体制改革中起着十分重要的作用，它不仅是司法机关可以自主决断的改革方案重要的法制化途径，也是很多司法体制改革中属于中央事权决策后最终走向立法完善的一个前奏，这种上接司法体制改革顶层设计、下接司法体制改革实践探索的司法解释其作用是其他任何形式所无法替代的。虽然“两高”对各自范围内的法律适用问题都有作出司法解释的权力，但是我国的司法构造决定了大多数司法案件都涉及两大司法机关司法权的行使，因此加强“两高”共同的司法解释对于国家法律的统一正确实施，对于司法体制改革的整体有序推进至关重要。长期以来，我国的司法解释存在以法院的审判解释为压倒一切的审判至尊、审判垄断现象，虽然近年来“两高”共同的司法解释有所增加，特别是一些刑事法律的适用上出台了不少联合的司法解释，但是仍然没有从根本上改变审判解释为主的司法解释格局。不仅如此，“两高”各自的一些司法解释就法律适用问题有时会出现不一致、不协调的问题；而且也出现了以审判的终端优势的审判解释反制检察解释的问题。如关于预防和纠正错案的意见中，最高人民法院规定侦查中存在饿、冻、烤、晒、疲等情况，侦查获取的证据适用于非法证据排除的规则，而最高人民检察院的相关意见中并没有类似明确的表述，这必然造成实践中适用法律的困难。又如民事诉讼法规定检察机关对人民法院民事调解、民事执行活动依照法律规定进行监督，但是法院系统仍然按照该法修改前的“两家”联合的司法解释来执行，范围十分有限，检察机关对此的法律监督苍白无力。我们认为，司法体制改革中有很多涉及两机关案件办理的职能确定和程序对接问题，要使法院、检察院司法活动的紧密度更高，应当以公平正义的目标、以司法的大平台为基础加大共同司法解释的力度，保证司法体制改革在法院、检察院执行上的同质性和同步性；就是各自的司法解释也要顾及他方的司法体制改革进程，事先多作沟通协调。这应当是共同推进司法体制改革接地气、见成效、形成合力的应有的认识基础。

3.协同推进司法政策的同步一致。由于我国区域差异性大、经济发展不平衡、案件分布不均匀，司法体制改革的推进很多方面要与各省的情况相结合，加之司法体制改革的成果上升到法制化会有一个过程，因而司法政策在指导司法实践中仍然有着十分重要的作用。现在的主要问题是司法政策过多过滥，几乎从中央政法委到地方党委政法委，从中央政法各家到地方政法各家，都出台了林林种种的司法政策，名曰为改革发展稳定大局服务，其实不少司法政策重复甚至矛盾，特别是地方的一些司法政策带有很多地区的元素，有为地方利益搞选择、作变通的倾向。在法制统一的国家中，这样零乱的司法政策对司法公信力和权威性的确立是不利的，应当认真加以清理，使司法政策与国家法律和司法体制改革保持内在的一致性。我们认为，在司法体制改革的形势下，制定司法政策是极为严肃的工作，要按照法治思维和法治方式来规范地进行，司法政策的主体应当是省以上的党委政法委和检察、法院等政法各家，地市以下的党委政法委和政法各家是国家法律的基本的执行主体，他们不应承担制定司法政策的职责，至多是制定执行上级司法政策的具体办法和完善具体的机制。当前，关于建立省级以下法院、检察院人财物统一管理的体制，应当按照中央的顶层设计，在省级党委政法委的统一牵头下，协调党政有关部门和法院、检察院出台本省统一的司法管理体制改革政策，协同均衡地推动司法管理体制改革在法院、检察系统的有效落实。以后再由法院、检察院根据各自的职能和体制进一步具体化。法院、检察院为全面深化改革服务虽然有职能上的差异，但主要方面是一致的，涉及对重大经济、政治、社会、文化、生态文明建设和改革的政策尽可能统一两家的司法政策，避免各行其是带来理解、执行上的困难，产生消极的影响。诉讼是一个渐进的严密的链条，法院、检察院各自行使审判权、检察权不是断然割裂的，相反是互为牵肘、相互对应的，无论是司法权的优化配置、司法权运行的程式，彼此都统一在一个完整的诉讼程序中，特别是检察机关的法律监督职能涵盖诉讼的全过程，因此，法院、检察院关于内部司法权的配置、运行、管理、监督方面的改革政策应当相互通气、相互尊重，共同强化司法权的功能，增强司法权的运行质效。法院、检察院的司法改革涉及其他政法机关的改革内容也应从司法共同体的角度统筹谋划，保证司法改革成为共同的使命和共同的追求，让改革动力和活力充分显现在司法的各个层面和各个领域。

最后，鉴于我省是经济发达地区，法治的文化和基础良好，特别是省委多年来倾力推动法治浙江、平安浙江建设，已经根据中央全面深化改革的决定制定了我省全面深化改革的意见；省人大及其常委会不断加强对司法机关依法独立公正行使司法权的支持和法律监督；在政府的关心、支持下，全省司法机关人财物保障相对有力；政法各家分工负责、相互配合、相互制约下的整体司法合力较好，一些微观司法内部体制改革已经初见成效；法治意识越来越增强的社会各方面对加快司法体制改革有着更多的期盼。因此，在严格执行中央司法体制改革的总目标、大方向的同时，应当紧密结合我省实际，把有利于司法体制改革的一切体制、机制、环境、条件优势转化为全面加快推进我省司法体制改革的发展优势，本着稳中求进、先试先行的方针，盘活改革动力源，找准改革发力点，制定我省更加明确具体、分类清晰的司法体制改革路线图和时间表。包括省级以下法院、检察院人财物上的统一管理，司法人员的职业化、分类管理等属于中央事权的改革内容可以早些试点，积累经验；对于完善主审法官、合议庭办案责任制，完善严格的防治和纠正错案机制、严格非法证据排除规则，完善律师执业权利保障机制，完善法律监督、法律援助、社区矫正制度等完全可以先行一步，走在全国前列。

【注】作者为浙江省人民检察院副检察长，国家检察官学院浙江分院院长。