“文化大革命”的终结，开启了中国社会转型期的阀门，同时也开启了中国政治议程与领导精英转换的序幕。“70年代末在邓小平的支持下，中国展开所有社会主义国家迄今为止所尝试过的影响最深远、最有系统的改革。”中国开始告别“以阶级斗争为纲”的政治运动式的革命策略走向渐进式的改革道路，发展与稳定成为转型期中国的两大主体性目标，并在不断的政治、经济、文化、社会等领域的改造进程中强调治理的重要性。
毫无疑问，在保持既有政治体制的前提下，为政体寻求崭新的合法性来源成为当务之急，而中国的政治议程与领导精英转换在寻求新的合法性过程中也渐次得以展开。转型时期的两大任务——以经济建设为中心与改革开放，要求对“文革”前的政治议程进行重新设置。十一届三中全会的召开重新阐释了现代国家建设的内涵，即中国的国家建设从追求纯粹的社会主义到追求符合人类本质内在发展的现代化；由此，中国国家建设的政治议程从以阶级斗争为纲的革命政治，转变为以经济建设为中心的治理政治。政治议程作为宏观的结构限制，对作为政治行为主体的领导精英提出了不同于以往的要求；同时，领导精英也凭借行为策略对政治议程的变迁施加影响。以阶级斗争为纲的革命政治议程要求政治官僚型领导精英，然而以经济建设为中心的治理政治议程则需要技术官僚型领导精英。所以，随着转型时期政治议程的变迁，治国精英也随之发生了转换。不同的政治议程，要求与之相适宜的不同类型的领导精英，即领导精英政治议程化；然而，不同类型的领导精英利用既有的资源与制度规则所作出的政治策略选择，对政治议程的变迁也具有一定的影响，即政治议程领导精英化。前者在“文革”前中国的政治议程与领导精英的互动机制与过程中体现得较为明显，后者在改革开放后至今中国的政治议程与领导精英的互动机制与过程中体现得较为显著。
一、政治议程理论：政治议程与领导精英
议程理论(Agenda-setting Theory)认为大众媒体传播对于议程设置具有重要作用，它们往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供给信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注哪些事实和意见及他们谈论的先后顺序。也就是说，议程设置涉及两个方面的内容：一个方面是议题从媒介议程向公众议程的传播过程；另一个方面是公众在头脑中形成这些议题和对象时，新闻媒介所起的作用。见图1。因此，《新闻学大辞典》将议程设置理论解释为：“对公众为什么认为某些公共问题比另一些更重要的一种解释。这种理论的基本观点是，新闻媒介对某些公共问题的报道多而突出，这就确定了公众对问题重要性的排列顺序。”由此可知，大众媒体在议程设置中扮演着重要角色，关于议程设置的研究主要集中在大众媒体所关涉的传播学研究领域。
图1 议程理论
从问题所在的场域来讲，议程设置理论所关注的问题(issue)，都落脚于社会问题(social problem)领域。在社会问题的范畴内，客观产生并存在的社会问题被大众媒体所形塑，从而影响了公众对原初存在的社会问题的感知。经过大众媒体形塑(甚至扭曲)的社会问题，影响(甚至形成)了公众认知领域的社会问题，从而使社会问题的公众感知维度有别于社会问题的原初维度。议程理论的本质在于强调大众媒体对于社会问题的形塑作用，但是，大众媒体并没有改变社会问题的“社会”属性；公众感知的，并被大众媒体形塑的社会问题，仍然处于社会领域，并没有上升到政治领域而引起精英的关注。
政治议程理论有别于议程理论，它发生在公共问题(public problem)领域，是政治性的。社会问题不同于公共问题，并不是所有的社会问题都会变成公共问题。“公共问题指的是延展了的社会问题，它产生于公民社会领域，却讨论于政治—行政领域。从这个意义来讲，公共问题的本质是政治性的。换句话说，当且仅当一个问题位于政治议程中的时候，它才是公共性的。在公共问题被政治性定位的阶段，公共行为者(例如行政部门、政府、议会)认识到有必要以一种可能的国家式解决方案(state solution)来处理公共问题。”政治议程理论来源于社会问题领域，但是不同于大众媒体主导的议程理论。当社会问题被政治化界定或者议题化的时候，才可以称之为公共议题，并进入到政治议程的过程。也就是说，政治议程设置关系到“社会问题被定义并主题化为公共问题的过程”。政治议程理论逃离了以媒体主导的议程理论的问题场域性，将政治性、公共性以及公共行为者与国家式解决方案引入，形成了全新的理论模型。见图2。
图2 政治议程设置理论
在政治议程理论中，公共行为者作为一种前摄角色(proactive role)，被赋予议程设置过程的管理者的重任。由此可知，公共行为者是整个政治议程过程的问题守门人与策略选择者，他们在很大程度上决定公共问题的国家式解决方案，亦即决定政治议程的设置。这是公共行为者的政治议程设置能力与策略选择，也就是所谓的政治议程领导精英化。同时，以公共问题为主体结构的议程设置决定了“行为者的策略选择、资源，并设定框架的制度规则”。政治议程一经被政治精英设置，它便作为一种客观存在的实体，按照自身的规律运作，并形成公共行为者能力发挥与策略选择的宏观结构。公共行为者内在其中并受到其结构限制，也就是所谓的领导精英政治议程化。所以公共行为者与政治议程设置之间是相互影响的。
虽然在政治议程设置的过程中，行为者不仅仅包含以行政部门、议会为代表的公共行为者，它的主体范畴是多元的。政治议程必须将一些政治参与、新社会运动、媒体以及决策制定过程考虑在内。但是就中国而言，现今的政治议程制定与选择所涉及的行为者还比较狭窄，它涉及的行为者还大多数停留在公共行为者范围内。所以，将中国的利用国家式解决方案来达成公共问题解决的政治议程设置方式，称之为领导精英与政治议程的互动，还是比较恰当的。
二、当代中国的政治议程变迁
政治议程在中国更多表现为政府所采取的一系列议题或政策，其目的旨在制定或影响当前和未来的政治信息传递与一系列重大政策。它为当局确立一段时期之内的行为与责任中心，并围绕这一中心铨叙政治行为者，尤其是将公共问题匹配国家式解决方案的公共行为者。因此对于中国来讲，对政治议程的选择至关重要，“议程选择对了，路径走对了，国家就会有明确的发展方向。如果做得不对，留下不好的遗产，就会成为未来发展的障碍。”
中共建立的人民共和国虽然名之曰“新中国”，但是从一般意义上的政权来讲，它也必须寻求自身的合法性。“从1949年开始，中国共产党就担负着一个巨大的任务：像从前历届政权的合法性一样，它的政权合法性将取决于它对整个中国的良好控制。”尽管中共是通过武装暴力夺取政权的，但它对中国的良好控制却不能仅仅依赖于暴力机器，它要通过自身的努力创设支撑并维系其政治体系稳固、社会系统存续的合法性资源。
在内在的合法性诉求和外在的冷战国际背景下，政权的生存成为最为重要的任务。基于对于政权成立时内外形势的激进判断，中共在国内开始划分“人民”与“敌人”的阵营，并依此为界限开始开展一系列旨在维持政权生存的政治运动。随着镇压反革命运动、“三反五反”运动的展开，到反右运动的开展，中国开始了以阶级为主要划分标准的一系列运动，到“文革”时，这种情形达到了登峰造极的程度。
政权生存的紧迫性议题，造就了以“阶级斗争为纲”的毛泽东时代中国的政治议程。共和国政权结束了帝国崩溃造成的分裂局面，重新整合了国家与社会；同时共和国政权深深地烙刻了国内外形势与毛泽东本人的印记。由于国内外因素，尤其是在1956年的“波匈事件”，与1957年中国“反右运动”之后，中共对政权生存的内外环境的判断更加激进。在中共八届三中全会讨论中国社会主要矛盾问题时，毛泽东强调：“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。”基于一系列客观与主观因素的判断，以毛泽东为代表的中共在选择政治议程的时候，翻转了中共八大的政治议程。他提出以阶级斗争为中心的思路，使革命政治议程成为国家建设主题，并在中共九大上予以确认。沿着阶级斗争为纲的理路，革命政治议程正式确立。
政治议程是一个在公共问题成为政治议题的时候，公共行为者给予国家式解决方案的过程。公共问题是政治议程的核心，决定着政治议程的生成，同时也决定着公共行为者的行为能力，策略选择以及制度运行的原则。改革开放前的中国，革命性政治议程的确立是由当时的公共议题——政权初诞时刻的危急性——所决定，由此，以“阶级斗争为纲”的革命政治议程成为领导精英录用与铨叙的决定性因素，即“红”成为压倒性的标准。领导精英受限于革命政治议程所形成的刚性结构，他们的行为能力、策略选择等都必须以阶级斗争的革命标准为依归。革命政治议程完全决定了领导精英的革命化属性，成为领导精英政治议程化的典型体现。
革命政治议程以及与它相适应的领导精英类型与行为、策略选择，对历经才30年的新政权造成了全面的合法性危机。为了重新寻求政权的合法性基础，领导精英开始了新一轮的政治议程选择过程。在领导精英内部展开了“关于真理标准问题的讨论”的关乎政治议程选择的政治博弈，以邓小平为首的领导精英占据了上风。
邓小平提出，社会主义不是搞阶级斗争，而是首先要发展生产力，因此，“以经济建设为中心”的论断开始撬动中国政治议程的变迁。他说：“根据我们自己的经验，讲社会主义，首先就要使生产力发展，这是主要的。只有这样，才能表明社会主义的优越性。社会主义经济政策对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加。这是压倒一切的标准。空讲社会主义不行，人民不相信。”这表明邓小平已经认识到，强调意识形态的纯洁性无法赢得人民对政权的认同，只有大力发展生产力，提高人民的生活水平，才能重建政权的合法性基础。由此，邓小平重启了政治议程选择的序幕，变革命政治议程为治理政治议程，其中心内涵便是“以经济建设为中心”，即经济绩效成为中国共产党政治议程的外在表现。邓小平为政治议程的选择设置了原则与理念，并开启了改革阀门，但真正使这些原则与理念成为现实政治过程的，则是以江泽民为核心的第三代领导集体。当然，直到今天，作为一个整体的党的高层领袖仍然印有邓的烙印。
随着以“经济建设为中心”的治理政治议程的展开与深化，中国在取得巨大政治与经济成就的同时，也产生了严重的社会问题。到1990年代末，随着经济的发展，“市场力量便从边缘包围并蚕食经济中的‘计划’和‘公有’部分；最后，市场力量越了经济的疆界，蔓延至整个社会的机体。”国家主导的“以经济建设为中心”的社会主义市场经济的发展，逐渐显现出弱点与危机。“以经济建设为中心”的治理政治议程，在经济领域以市场经济为现实载体，使利益的逻辑替代意识形态的逻辑；在政治领域以GDP主义为评价标准，使经济绩效替代政治忠诚；两相结合之下，权力与资本的结盟使市场经济“脱嵌”，社会成为受害者。由此，胡温时代中国政治议程的选择，虽然仍然延续了治理政治议程，但是其侧重点从经济建设转变为社会建设，即社会建设逐渐提上治理政治议程的中心位置。
治理政治议程的经济建设内涵，带来官僚运行的理性化、技术化优势，却损害了国家治理的法治化、政治生活的民主化要求、社会生活的公平性。因为中国的政治体制并不是自下而上的选举造就的，所以政治议程的设置无法容纳民众的参与意愿，其公共性反而被技术性所遮蔽，这不仅无法保证经济建设的可持续性，而且无法顺利地开展社会建设。因此，治理政治议程天然地要求社会建设与政治建设成为当然之意。
当代中国的政治议程的选择涉及整个系统的整体性变迁。中国共产党整合社会并建构国家，人民共和国的政体形式具有全能主义色彩。改革开放伊始，国家公权力有限度地退出社会，但是公权力的作用依然强大。所以政治高层领导对于政治议程的选择不仅影响政治体系，而且影响经济与社会体系，即政治议程的选择涉及政治体系、经济体系与社会体系组成的整体系统。同理，以政治体系、经济体系与社会体系为组成要素的系统整体性，要求政治议程的选择着眼于整体性战略规划。所以政治议程选择的整体系统影响性，内在地要求经济建设、社会建设、政治建设相互支撑，相互促进，只有如此才能实现经济的可持续，社会的公平与政治的民主。即使经济建设、社会建设、政治建设三者在不同时段政治议程选择中的重要性各异，但是系统整体性要求下的政治议程选择必须把三者作为具备有机性与整体性的统一体。治理政治议程的历时性变迁，使经济建设、社会建设、政治建设成为各有侧重的统一体；而它的共时性演化，使经济建设、社会建设、政治建设成为有机联系的整体。这就是以治理为特色的政治议程的三重变奏。
可见，在改革开放以后的中国的既有政治议程结构限制下，领导精英发挥主观能动性做出了限制性的策略选择，并促成了中国政治议程的变迁。革命政治议程在改革开放之初并未像其在改革开放以前一样是一个牢不可破的结构性限制，而是一个领导精英可以以治理政治议程替代的可变换的结构。同时，治理政治议程虽然是改革开放以来的重要议题，但是治理政治议程的核心点却发生了偏移。这意味着政治议程的结构性限制可以被公共行为者的行为能力与策略选择所改变，成为政治议程领导精英化的典型体现。
以历史大脉络观之，当代中国政治议程的变迁发生了巨大的转折，即从革命到治理；大转折的具体内涵也发生了相应的变化，即从阶级斗争到经济建设再到社会建设。不论是政治议程的变迁还是其内涵的转变，政治、经济与社会现状是它的现实土壤，并且随着政治议程的变迁而变迁，这都是政治议程与领导精英之间互动的结果，当然在这个互动过程中，领导精英的类型也发生与之相适应的转换。
三、当代中国的领导精英转换及其特点
政治议程作为结构限制，直接作用于政治录用的标准、过程与方式；同时，领导精英作为政治行为者，具有自身的行动策略与行动选择，他们在宏观结构程式中做出自身的行为选择并影响着宏观结构。前者，决定了政治体系拔擢与铨叙的领导精英类型与运作程式，即领导精英政治议程化；后者，反映了领导精英的微观政治行为与宏观政治议程结构之间的互动方式，即政治议程领导精英化。这两者相辅相成，互相促进，互相影响。
当代中国革命政治议程主导下的领导精英的行为能力与策略选择空间比较小，这个时期的中国，典型地体现为领导精英政治议程化。符合于革命政治议程，这时的领导精英具备浓厚的革命化色彩。第一，领导精英的类型主要属于政治官僚型。革命斗争中的政治化干部与建设时期的阶级斗争积极分子成为他们的主要组成成分。第二，领导精英的录用方式是运动式拔擢。革命政治议程需要政治运动来清除“阶级敌人”，在阶级敌人的清除过程中，积极分子成为领导精英的重要来源。第三，革命式政治官僚的录用标准是政治忠诚。革命政治议程要求干部录用标准是意识形态的“红”，而不是业务能力的“专”。第四，领导精英的行为方式与策略选择是运动式与革命化的。革命政治议程的结构限制，令领导精英的行为方式主要集中于运动式治理与革命化执政方面。
改革开放见证了当代中国的领导精英主导下的政治议程从革命政治议程到治理政治议程的变迁，这个时期的中国，典型地体现为政治议程领导精英化。在具备思想解放的领导精英的行为选择下，革命政治议程向治理政治议程转变，同时，领导精英转换也是这一变迁的题中之意。第一，领导精英的类型从政治官僚向技术官僚(具备三个条件：技术科学的学术训练、专业性职业、领导岗位)转变。专业岗位上的业务精英，成为技术官僚的重要组成部分。第二，领导精英的录用标准从政治忠诚到治理能力。社会多元化的发展，要求治理能力成为录用领导精英的重要标准。第三，领导精英的录用方式从运动式拔擢到制度化录用。随着政治运动的减少，靠在运动中发挥积极性的运动式拔擢方式进入领导精英序列的积极分子趋于消逝，公务员的录用与晋升制度进一步制度化。第四，领导精英的行为方式从革命化到理性化。狂热的意识形态信仰者开始随着革命政治议程的消退而消退，技术官僚所具备的理性化行为方式成为这一时期的主流。这一时期的领导精英“主要具备工程与生产领域的学术训练，并且他们的职业背景大都集中于职能部门的专业岗位”。总之，领导精英转换在政治中体现为技术型官僚替代政治型官僚，在经济中体现为理性化官僚替代意识形态性官僚。
随着革命政治议程向以经济建设为中心的治理政治议程的转变，领导精英转换也出现了新的特点，即技术型官僚领导精英成为主流。以经济建设为中心的治理政治议程提出对领导精英的“四化”要求，虽然继续强调革命化的政治忠诚标准，但是，职业化的理性技术标准已经成为主导的录用标准。以经济绩效为中心的铨叙标准，决定了革命化成为边缘，职业化成为中心。与经济建设相契合的技术官僚“讲究实事求是的精神，在处理问题时没有强烈的意识形态倾向性，在很多时候，能够把一些政治问题转化为技术问题来处理”。即“技术官僚具有务实的精神，强调管理纪律，侧重任务目标，重视知识和技术，讲求效率，有时间观念，习惯于用科学的可以计量的标准来衡量事物，以实现科学化的国家管理”。所以，技术官僚是这一时期精英政治的主要组成部分。
治理政治议程侧重点从经济建设转向社会建设，领导精英转换随之呈现新的特点。随着市场经济的“脱嵌”，中国发生了如波兰尼所谓的“双向运动”，社会建设成为第四代领导集体的核心政治议程。因为社会建设是一个更加强调改革成果的公平惠及过程，从这个意义上来讲，“社会主义是一种通过人民参与政治过程来达到社会公正，实现‘以人为本’价值的制度”。由此，与前期不同的是，经济发展依然是中心任务，但是追求和谐稳定的社会建设也成为这个时期的着重点，前者要求具有丰富治理经验(中央与地方)的领导精英，后者要求具备以人为本理念的人文社科型领导精英。理性化的技术官僚虽然继续主导现实政治过程，但是具备治理经验与人文社科理念的政治家成为治理政治议程的主导者。
随着社会建设的日益凸显，具备治理经验与人文社科理念的高层精英也日显重要。这一时期的政治议程领导精英化凸显技术官僚的诸多优势，同时也暴露了它的局限，这就要求具有治理经验与人文社科关怀的领导精英的出现。第一，政治议程设置的公共性特征，要求更多的民众参与，而技术官僚的专业性所带来的隐秘化特点与此相悖。第二，政治议程的政治特征，要求政治化的处理方式，而许多政治问题无法转化为技术问题，如政治改革的战略规划、民族问题、台海问题、国际战略规划等。这就需要具备更加广博知识水平的人文社科型领导精英的出现。第三，政治议程的总体性特征，要求宏观政治战略眼界，而技术官僚的“工具理性”特征与此相悖。也就是说，即使一些“领导精英仍然具备自然科学或工程学的学术训练背景，或者们早年的职业生涯中具有工程领域的工作经验，但是，21世纪初的中国新领导精英将选择增加提升他们关于社会科学与经济管理的学术知识。同时，他们也要获得作为省级领导精英的实质性治理经验”。所以，治理政治议程的社会建设重心与技术官僚的自身局限，要求高层政治领导精英与其他各层级的重要领导精英，从理性化的技术官僚向具备治理经验的人文社科型政治家转换。这是治理政治议程的结构限制对领导精英转换的影响，同时，彰显治理经验与人文社科型领导精英产生的重要推动力量。
四、结语
政治议程理论涉及公共行为者在面对政治性公共问题时所作出的国家式解决方案。在这个过程中，政治议程与领导精英之间相互推动，相互影响。政治议程作为一种宏观或中观结构，使领导精英的行为选择具有了结构限制性；领导精英作为公共行为者，具有自身的行为选择能力与行为策略，在一定程度上能够打破既有政治议程的结构限制，从而实现行为者主导的政治议程变迁。在这个过程当中，政治议程产生了与之相适应的领导精英类型，同时领导精英也在选择政治议程，实现政治议程的变迁，这就是所谓的领导精英政治议程化与政治议程领导精英化。改革开放前中国革命政治议程的设置典型地体现为领导精英政治议程化；改革开放后中国治理政治议程的变迁及其侧重点的转换，典型地体现为政治议程领导精英化。政治议程变迁与领导精英转换之间的互动，在当代中国得到了完全的展现。见图3。
图3 当代中国政治议程变迁与领导精英转换
当代中国的政治议程经历了由革命到治理的转变，治理政治议程的重心现在正经历着经济建设与社会建设的齐抓共管阶段。政治议程的历史变迁与重心的转移对领导精英转换提出了不同的要求与标准，同时，领导精英的行为能力与策略选择影响着政治议程的变迁。领导精英从革命型到技术型，以及到十七大以来的人文社科型的转换，是政治议程与领导精英互动过程的结果。
政治议程的选择不仅影响领导精英的转换，而且关乎国家建设。毛泽东时代的政治议程以革命为中心任务，意识形态与政治忠诚成为政治录用的标准，与此相契合的领导精英深具革命化特色，政治型官僚成为政治运作过程的主体。同时，领导精英的行为能力与策略选择也导致了政治议程的变迁。后毛泽东时代的政治议程以治理为中心任务，专业技术与政治绩效成为政治录用的标准，与此相契合的领导精英深具理性化特色，技术型官僚成为政治运作过程的主体。然而，前者的登峰造极，使国家在“文革”中几至于毁灭，国家建设遭遇重大挫折；后者的日渐强化，使市场经济逐渐“脱嵌”于社会，社会遭到巨大损害，国家建设误入歧途。由此，十七大以后基于社会建设的需要，具备治理经验的人文社科型领导精英应运而生。政治议程的系统整体性影响与治理政治议程的三重变奏内涵——经济的可持续、社会的公平与政治的民主——否定了任何领导精英转换的极端化倾向。它要求政治型领导精英、技术型官僚精英，以及具备治理经验的人文社科政治家，在政治议程结构限制下达到平衡。在平衡的均势下，政治议程领导精英化与领导精英政治议程化才能相得益彰；政治议程结构限制下的领导精英行动，才能进一步推进当代中国转型的平稳与深入发展。
