如何按照《高等教育法》和有关政策既在学理深度上又在操作层面上处理好党委领导下的校长负责制，深入推进中国特色现代大学制度建设，完善高校治理结构，是大学章程制定或修订工作中需要解决的难题之一。
之所以说这是一个难题，并不是因为高校对此体制有任何质疑，也不是仅仅将法律和政策对党委职责和校长职权的具体规定写进章程就可以了，而是因为高校在治理实践中由于各自的各种原因还在不断探索协调党委领导和校长负责之间关系使之有效契合的运行制度，努力使这一特色成为我国高校发展的优势。
准确把握高校“党委领导下的校长负责制”的关键特征
在章程中对保障党委领导和校长负责制之间关系有效契合的运行制度进行规定，需要把握该体制的以下关键特征：
其一，党委领导是该体制的核心。从语言逻辑的角度，该体制的主词是校长负责制，因此体制的重心应当放在校长负责制；限制词是党委领导，这是决定该体制本质特征的关键词，因此体制的核心应当放在党委领导。从学校体系的角度，中等及中等以下学校实行的是校长负责制，而国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，这说明党委领导是二者本质特征的区别之处，因此对高校而言，该体制的核心也应当放在党委领导。无论在大学章程及其实践中，这与国外或境外大学实行的董事会或理事会领导下的校长负责制，在核心和重心上是类似的。
其二，党委领导是校长负责制的根本前提。从法理角度看，在该体制中党委领导是上位，校长负责是下位，尽管目前高校党委书记与校长的行政级别是平行的，但党委领导与校长负责之间不是平行关系。学校党委处于重大事务的决策地位，校长参与决策并是与之相关重大决策的首要执行者。从大学治理结构的角度看，不可能也不应当出现两个决策主体。这与“党委领导，校长负责（或行政负责）”的制度设计有着十分重要的区别。因此，在党委领导下的校长负责制这一体制中，对党委领导与校长负责之间关系的制度设计，应当建立在上述法理基础上。在国外或境外大学章程及其实践中，董事会或理事会是校长负责的根本前提，即前者处于决策地位，聘任或解聘校长，而校长参与董事会或理事会的重大决策并是决策的首要执行者。中外之间也存在相似性。
其三，学校党委对高校事务行使统一的领导职权。从政党与国家学说角度看，中国共产党是执政党（其他政党是参政党），它在各级国家机关中处于领导地位，它的领导职权覆盖国家各类事务、涉及社会各个领域，不应当仅仅归类为政治权力。当然，中国共产党的领导需要通过法律、国家机关和社会组织等来实现而不是替代或超越；需要尊重和维护法律的权威，需要尊重和遵循各个领域特有的各自规律。不能以党代政、以政策代替法律，同样也不能将政治权力与国家权力、行政权力等搞所谓的平行，更不能将之割裂甚至对立起来。从治理或管理角度看，学校党委在大学治理结构中处于领导地位，它对高校内部事务行使的领导职权，覆盖高校各类事务、涉及高校各个方面，不能归类为政治权力。当然，学校党委的领导需要通过大学章程、高校内部机构和组织等来实现而不是替代或超越；需要尊重和维护大学章程的权威，需要尊重和遵循人才培养、学术发展、教师成长等各个方面特有的各自规律。不能以党委领导取代校长负责，不能以政策代替学校具有法律效力的章程和制度，同样也不能将党委领导与行政权力、学术权力和民主权利等搞所谓的平行，更不能将之割裂甚至对立起来。
党委领导是为了更好地实施校长负责制
学校党委应支持校长独立负责地行使职权。就此命题，关键是要回答以下两个问题：一是校长职权的范围和性质。从组织行为学说角度看，并且从高校实践的角度看，校长不仅参与学校党委领导的工作而且在其中具有重要地位。但是，这并不意味着校长负责就是对高校事务行使全面的领导职权。《高等教育法》明确规定了校长负责的范围即“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，并明确规定了相应的职权。显然，《高等教育法》将学校党委的领导职权与校长的具体职权作了性质区分。二是“独立负责地行使职权”。这里的“独立”，不是主张党委领导与校长负责制之间的分离，也不是将党委领导游离于学校教学、科研和其他行政管理工作之外，而是强调党委领导和校长负责之间的分工。
校长负责制是该体制的重心。所谓重心，至少有以下两方面的含义：一是在该体制中，党委领导是为了更好地实施校长负责制。教学、科研是高校最基本也是最主要的活动，行政管理和其他活动都是由此延伸或派生而来。校长全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，实际上就是负责高校最基本和最主要的活动。如果说党委领导下的校长负责制是高校的“上层建筑”的话，那么教学、科研就是高校的“经济基础”。因此，党委领导应当有利于校长更好地对教学、科研负责，使高校的“经济基础”更加发展壮大。二是在该体制的制度构成中，校长负责制应当成为制度设计和实践的主要内容。即使是原则框架型的大学章程，也应当以《高等教育法》的有关条款为依据，结合各自学校特点，就本校校长负责制的构成要件、运行机制以及如何对教学、科研和其他行政工作全面负责等作出逐一规定。
促进高校“党委领导下的校长负责制”的权责统一
在章程明确上述关键特征的基础上，还需要研究如何促进高校“党委领导下的校长负责制”的权责统一，以使该体制更能够体现依法治校的精神。这主要涉及校长负责制中的责权统一和高校党委领导与其责任的统一。限于篇幅，本文对后一命题略展开分析，认为在大学章程及其实践中，应当促进高校党委的领导职权与其责任的统一。
高校党委在被依法赋予领导职权的同时，还需要明确它应承担的领导责任。高校党委的领导责任可以分为两类：
一是对领导职权行使是否适当的责任。学校党委的领导职权主要是决策职权，因此它的领导责任不仅是应确保决策程序的法定化和体现民主集中制原则，而且是应确保决策本身的合法性、科学性和可实施。这些都应在大学章程中予以明确。
二是与领导职权相对应的责任类型。与党委对高校实行统一领导相应的主要领导责任有：第一是政治层面的责任，即要执行党中央和上级党委的决议与工作要求；第二是法律层面的责任，即要执行国家制定的法律和地方制定的法规；第三是行政层面的责任，即要执行高校的上级领导机关及其中共党组的有关决定与工作要求；第四是社会层面的责任，即要承担高校对社会经济发展、文化建设和生态文明等方面的责任；第五是民事层面的责任，即高校作为事业法人，在依法独立享有民事权利的同时，还必须承担民事义务。高校党委作为执政党的基层组织在承担政治层面、法律层面、行政层面和社会层面的责任方面，没有什么疑问。然而，在承担民事层面的责任方面，却可能存在疑问。高校的教学、科研、国际交流与合作和其他行政管理工作，在很大程度上具有事业法人的民事行为属性。学校党委虽然不直接对此类工作实行领导，但它关于人才培养、学术发展、教师成长和国际交流与合作等的重大决策对此类工作产生直接影响。然而根据法律规定，校长是高校的法定代表人，是履行高校民事义务、行使高校民事权利的主要负责人。那就意味着在法理上高校党委可以不承担或不能承担民事层面的责任，也不能行使高校的民事权利。这种矛盾状况在高校管理实践中普遍存在。因此，需要在大学章程研制中以创新和改革的精神探讨解决此矛盾的组织机构及其制度的设计。
（作者系华东师范大学教育管理学系教授）
