摘要:  进入新世纪以来，中国行政法学者对行政法和行政法学的发展趋势问题予以了关注，尤其是近年来，越来越多的学者或直接或间接地对“新行政法”展开了讨论，“新行政法”成为中国行政法学研究中的一个新热点。从行政法制度建构的新方向、行政法学研究的新视野这两个个方面，对相关研究成果进行综述和评论，并就中国行政法学的未来发展提出若干设想，具有现实意义。

关键词:  行政法学；发展趋势；新行政法

改革开放以来，我国法治政府建设持续推进，行政法学研究亦硕果累累。但与此同时，中国行政法（学）的发展也面临诸多挑战，如行政法发展的目标和方向不够清晰，制度设计的质量不高、实效性不足，行政法学概念体系的科学性仍有欠缺，行政法学的研究方法过于单一，回应现实需求的能力不强，等等。进入新世纪以来，这些问题引起了行政法学界的关注，诸多学者对我国行政法和行政法学的发展趋势问题进行了讨论，“新行政法”[1]成为行政法学研究中的一个新热点。本文从行政法制度建构的新方向和行政法学研究的新视野两个方面，对相关研究成果加以综述和评论。

一、行政法制度建构的新方向

行政法的目的是什么，是保障私人的权利自由，还是促进行政效能、维护公共利益，或是二者的兼顾？现代国家的行政职能发生了什么样的变化，行政法是否或如何顺应这种变化在功能上作出调适？行政活动的正当性何在，是单纯的符合形式法律的规定，还是要满足一些实质正当的标准，或是在行政过程中充分吸纳公众的意见？中国经济社会政治背景有什么样的特殊性，中国行政法的发展应当如何回应这种特殊性？等等，这些问题构成了行政法制度建构的基础性问题。新世纪以来延续上个世纪的“平衡论”，这些问题的讨论进一步走向深入。

（一）“平衡论”的发展

20世纪80年代中期以后，为制定《行政诉讼法》作理论准备，我国行政法学界曾展开一场关于行政法要“控权”、“保权”，还是“既要保权又要控权”的争论。[2]在回应这一争论的过程中，罗豪才等归纳、提炼出三种对立的行政法理论模式，即管理论、控权论和平衡论，并主张现代行政法应当体现平衡论的精神。行政法的平衡论自1993年提出后引起了行政法学界的广泛关注。[3]此后数年，尽管平衡论不似初提出时显得具有轰动效应，但扎实的理论研究一直在推进。进入新世纪后陆续出版的两本论文集和一本讲演录汇编了1997年以后有关平衡论的主要文献，向读者集中展示了平衡论研究所取得的新成果。[4]此外，罗豪才等论述了我国行政法制建设的八大发展趋势：[5]行政法制观念进一步更新、行政法价值取向更趋合理、行政法权利（力）结构趋向平衡、行政程序价值日益凸显与法典化、行政法机制更加完善、行政管理方式趋于多样化、权利救济趋于多元化与有效性、行政法制方法更加丰富等，平衡论的理念贯穿全书。此外，宋功德的专著《行政法的均衡之约》[6]和《论经济行政法的制度结构》，[7]也体现了平衡论的思想。这一时期平衡论发展的一个重要特点是更多地利用博弈论、交易费用理论等跨学科的知识，并将平衡论和公共治理理论、软法理论统和起来。[8]沈岿归纳了在平衡论的视野下现代行政法所应具备的品格，首要的一点是现代行政法在目的和价值取向上，既不是片面地维护和促进行政法的高效运作，也不是片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味地约束与控制行政权，相反，行政权收或放以及收放的程度，须视具体情境而定，而不可执其一端。[9]

（二）行政正当性的寻求

行政行为的合法性（义同正当性、正统性，legitimacy）何在？是在于形式上的符合现行法的规定，还是在于结果上促进实质正义，抑或在于从程序上保障当事人对决策过程的参与？这是近年来中国行政法学讨论的一个热点问题。

何海波在形式法治与实质法治对立的框架下，论证一种行政行为合法性的主张，即实质合法。他认为，形式法治有三个信条：即职权法定；惟法是从；依法解决。其最大的问题在于对法律的理解偏狭、司法地位低微，导致法制统一不能很好维持、形式合法与实质合法相背离。他从实质法治的立场出发，认为合法不仅是符合法律的字面要求，它本身包含着合理、合宪；它也不仅是机械地使用法律，而是本身就要求考虑社会效果。在此基础上，他主张建立以多元法律渊源为评价标准、以司法为重心的统一的合法性评价制度。[10]

沈岿认为，政府行为合法性，不仅在于要符合既定的法律规则，甚至也不仅在于要符合法律原则，其本质在于可接受性。认为“开放反思型的形式法治”，可以作为政府行为可接受性的基础。其主要内容是：形式法治是重要的，应当通过各种形式的实在法建制及执行予以促进；实在法具有假定的可适用性，但这种假定应当建立在开放的实在法建制过程的基础之上；实在法的执行应当与一个开放的过程紧密勾连；针对实在法本身以及实在法执行结果的异议，应当由一个富有意义的反思过程予以处理，并通过该过程，使有关的政府行为获得“一时的可接受性”（这意味着不排除继续反思的可能性）。[11]

王锡锌认为，传统行政法通过形式合法性（“合法律性”）向行政活动“传送”正当性，判断行政是否具有正当性的标准就在于行政是否与法律相一致。这一模式在当代社会面临功能障碍，应当建立“新行政法”的制度框架，这是一个“面向行政过程的合法化框架”，其特点为“以形式合法化、理性合法化、民主合法化为路径的复合式行政合法化框架”，[12]其核心是一种能够保证公平代表、有效参与的“制度过程”。[13]

（三）当代行政法的发展趋势与“新行政法”

姜明安长期关注行政法的发展趋势。[14]在2002年他以经济全球化、信息化、市场化与民主化四大世界潮流为背景，探讨了行政法的变迁和变革。[15]相关论述后来被置于“新行政法”的名称之下。他认为，“新行政法”之“新”体现在三个方面：新的调整范围——从仅调整公域到既调整公域、也调整私域，从仅规范国家公权力到既规范国家公权力、也规范社会公权力；新的调整方式——从管制到自治，从命令-服从到协商-参与，从刚性管理到柔性指导；新的法源形式——从静态到动态，从硬法到软法，从单一法源到多元法源。[16]

石佑启归纳了现代公共行政发展的主要表现，即从管制行政到服务行政观念的转变，公共管理的社会化与权力结构上的均衡，放松管制与权力运作方式的多样化，公民的有效参与和行政服务质量的提高。他认为，为回应这一发展，行政法需要进行范式转换：行政法从规范国家行政的法转换到规范公共行政的法，行政主体多元化，行政相对人法律地位提升，行政行为多样化，行政救济有效化。[17]

戚建刚认为，中国行政法发展趋势是：以公共行政（而不限于国家行政）作为行政法调整对象；以双向（而非单向）作为行政权力作用方式；以关系（而非权力）作为行政法学研究视角；以积极（而非消极）作为行政相对人对行政主体的作用，以及以制约与激励机制的有机整合作为行政法机制。[18]

（四）“制度建构型”的行政法发展模式

薛刚凌在批判传统行政法“控权模式”的基础上，倡导一种以利益调控为核心的“制度建构”型行政法发展模式。她认为，控权模式的主要问题为：第一，调整范围狭小。控权模式主要关心行政权的下游问题，即行政权的运行是否合法公正，至于行政权的上游问题，如政府与个人、政府与市场以及政府与社会的界分，行政权的设定和配置等都难以成为其关注点。第二，忽略实体制度建设。大量的行政实体法律制度，如政府与经济、社会的三元结构，政府间的关系调整以及公共行政的社会化和多元化改革等所需要的实体制度等都被忽视。第三，漠视利益调整。经济改革、社会转型的背后是各种利益的重新洗牌和调整。由于控权模式并不重视实体制度建设，利益配置不合理，其结果导致了大量的利益冲突。第四，过分依赖司法。控权模式需要强大的司法支持，而我国的现实是司法不够强大，而且在短时间里难以快速强大，这就造成了期待与现实的紧张关系。[19]

（五）“新管理论”对中国行政法发展的意义

朱维究、徐文星在引介英国公法传统中的“功能主义学派”相关学说的基础上，强调了“新管理论”对中国行政法发展的意义。新管理论认为，基于生态福利法治行政国家的理念，政府的角色由消极行政、干预行政、管制行政转向了给付行政和服务行政，由一中心、一元化的行政管理转向了多元化、多中心的社会治理，因此行政法的发展趋势就是全方位的社会管理法，是一种新的管理法。新管理论者在政治价值取向上明确采取自由左派（新左派）而非自由派的立场，主张抛弃前工业社会对政府角色的定位——“消极政府”。当今我国社会的根本问题不在于国家职能过于庞大，必须收缩；而在于国家职能在许多领域的缺位，诸如教育、社会保障、劳动就业、生态环境、资源保护等。[20]

（六）多样化的当代行政法原则

周汉华考察了当代行政法的原则和理论。他认为，以控权为核心而构筑的传统行政法仅以对行政权力的消极防范为目的，以控制行政权力滥用为核心，保证行政机关发挥传送带作用，忠实负责地履行议会的决定，不以超越职权或滥用职权的方式侵犯个人权利。然而，就公共利益与社会发展的观点而言，行政机关不仅必须做到不非法地侵犯个人权利，而且还必须有效地履行其法律义务。传统行政法的致命缺陷，就在于它无法保证行政机关积极有效地履行法律义务。法律与社会之间协调发展要求对行政权进行合理的定位，既要发挥其推动社会进步的工具作用，又要对可能的滥用施以有效的监督。随着福利国家的发展，议会以越来越模糊的规定对行政机关授权，传统行政法开始崩溃。针对当代行政法的基本问题——行政机关行使广泛的立法权所带来的问题，利益平衡论成为取代传统行政法的一种最普遍、最系统的当代行政法原则。除利益平衡论以外，较有影响的行政法原则还有：司法能动论；私法优位论；议会监督论；效益优先论等。当代行政法的各种原则或理论，都有合理的作用范围，也有其固有的缺陷，这是当代行政法原则的多样性特征。[21]

（七）协调发展导向型行政法

于安从给付行政和社会行政法发展的角度讨论了行政法体系的变革。他认为，近年来我国政府的给付职能有了重大的发展，行政法必须对此作出系统性和方向性调整。应通过建立协调发展导向型行政法，协调社会权与民事自由权之间的关系，并为政府履行发展职能提供合法性准则。协调发展导向型行政法制度建设的重心，是建构以政策协调为目标的行政组织体制和行政决策制度，并保障全体社会成员平等参与和平等发展的权利。行政的合法性保障机制主要是对政策性决策的政治控制和行政监督；保障方法也将更多地依靠政策分析、绩效评估和信息公开制度，法院诉讼和对抗性审理等用于保护个人权利的传统方法不再是主要角色。[22]

（八）现代行政法的挑战及其回应

章剑生认为，因经济、政治的重大变迁引发了中国现代行政法面临着许多新问题，其中包括因民意难于通畅地到达政府而导致行政的合法性危机、因多元利益主体的组织化对行政决策回应性与公共性的挑战，以及在中国进入风险社会以后个人福利的保障。他提出，需要以适当扩权推进治理、以规制缓和实现善治以及发展多元行政模式等作出回应。实现中国现代行政法新任务的手段，包括以正当法律程序调控行政过程、通过私法方式实现行政目的和扩展法院的司法审查范围实现充分救济。[23]

（九）“合法性”与“最佳性”二维结构中的“新行政法”

朱新力、唐明良等透过“合法性”与“最佳性”这一二维结构，开展了到目前为止关于“新行政法”最为集中的探讨。他们认为，传统行政法局限于“合法性”的考量，而“新行政法”应当包括“合法性”和“最佳性”两个考量基点，实现“合法性”与“最佳性”的二维互动。传统行政法与新行政法的区别主要表现为：在价值导向上，前者强调权力控制和权利保障，后者强调行政理性、行政民主化和行政效能；在功能定位上，前者重防御性机能，后者重形成性机能；在考量重点上，前者是消极地谋其不违法，后者则是积极地谋其行政正当性和理性；在保护法益上，前者以个人权利保障为主，后者以整体公益和制度福祉推进为主；在考量节点上，前者以司法审查的下游为主，后者以增加法政策学的分量为主；在研究方法上，前者以法教义学、法解释学为主，后者则增加了法政策学分量；在基本构成上，前者包括职权法定、行政行为形式论、程序控权、司法审查和权利救济；后者包括行政任务与行政组织形态的匹配、行政守法与政策工具的选择、程序设计与决策理性、司法政策功能与国家政策多元化。作者从这一视角，对行政法的基本原则、行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政救济法以及行政法总论改革和部门行政法的体系构成等，进行了全面深入的分析。[24]

（十）简评

上个世纪末叶提出的平衡论，促发了中国行政法学界对行政法制度目标和价值取向的思考。自进入新世纪以来，对这一问题的讨论走向深入。行政法学者或着眼于经济全球化、信息化、市场化与民主化的世界潮流，或关注中国经济社会变迁对行政与行政法制改革的特别需求，对中国行政法制建设的价值导向、功能定位、正当性基础、保障机制等进行了探析。与上世纪末主要着力于对传统“管理论”的批判不同，新世纪的中国行政法学者愈加强调“控权论”的缺失。

我们认为，控权论以控制行政权、保障公民权利自由作为行政法的核心任务，这既是其所长：它契合了中国行政法制度建设需要补上近代法治主义未完成的课题、大力加强对私人权利自由保护的现实需要；但也是其所短：它忽视了现代行政法通过建立新的法制框架、保障行政权有效行使、增进社会福祉的功能。本章所介绍的关于中国行政法制度改革的若干构想，都从不同的视角涉及到了对控权论这种两面性的认识。中国的行政法制度，需要在对其目标和功能进行反思的基础上，进行结构性的重塑。

中国行政法的目标和功能不应局限于对私人权利自由的保障，也应为提高行政效率效能、保障公共利益、进行利益协调提供制度保障；行政法制度建设不仅要致力于对秩序行政的规范与制约，也要探究对服务行政的保障之道；行政法的正当性不仅来自于法的形式权威，也应来自于法本身的价值合理性以及公民对于行政过程的参与；行政法的合法性保障机制不仅局限于司法审查制度，也应扩展到成本效益分析和信息公开等行政过程中的制度设计；行政法的制度建设不仅需要借鉴吸收西方法治发达国家的先进经验，亦应扎根于中国的经济社会政治现实。

二、行政法学研究的新视野

传统行政法的制度设计以私人权利保护为旨归、以司法审查为中心、以秩序行政的合法性控制为主要关切、以西方法治发达国家的行政法制度为模板，相应地，行政法学的研究主要采用概念和规范分析以及逻辑演绎方法。

进入新世纪以来，在对行政法的制度功能进行反思的同时，许多行政法学者对传统行政法的研究方法进行了批判，并结合行政法制度的转型提出了未来行政法学研究的若干构想。

（一）政府规制理论对传统行政法学的挑战

一些学者分析了政府规制尤其是风险规制对传统行政法学的挑战。朱新力、宋华琳提出，以司法审查为中心架构起来的行政法学体系，其关注的节点坐落于整个行政过程的“下游”，力图通过司法审查来规范规制者，从而维护相对人的权益。

发韧于20世纪60-70年代的政府规制理论为现代行政法学研究提供了一个强有力的分析工具，有助于革新传统行政法的概念架构和学理体系，建立起对真实世界行政过程具有解释力的现代行政法学体系。[25]

章志远从民营化和规制改革的侧面提出新行政法的基本倾向：更关注公私合作而非局限于公私对立；更关注积极给付而非局限于消极防范；更关注规制手段而非局限于行政行为；更关注过程正当而非局限于结果合法；更关注法政策学而非局限于法解释学；更关注部门细节而非局限于部门整体。[26]

于立深在政府管制（规制）的大背景下提出了一种功能主义的新行政法。[27]他认为，在政府管制背景之下，新行政法应更强调横向地研究“问题”，强调关注“事务”而不是理论，强调行政法对问题的解决能力。其方法首先是描述性的、分析性的，即注重资料和问题的描述，然后借用体系化和逻辑化的方法来说明行政权的范围、手段、功能及其变化。

还有一些学者讨论了风险社会和风险规制对行政法学的影响。[28]

（二）社会科学的行政法学

包万超倡导“社会科学的行政法学”，也即将社会科学的方法和知识资源应用于行政法研究，尤其是要发展一种以人类行为理论为中心的行政法学，并同时注重规范与实证研究。他认为，应鼓励跨学科的研究，尤其是准确切入邻近的学科领域，并在这一过程中完全忽略行政法学作为一门独立学科曾保留的疆界和种种合法依据。[29]

何海波用政法法学、立法法学和社科法学来概括当代中国行政法学研究的主要范式。社科法学所运用的典型方法是实证研究和价值衡量。社科法学或许不会成为行政法的主流研究范式，因为法学是一门规范的学科，它永远无法回避具体问题上的价值判断和整体性的价值反思。但社科法学将成为行政法学的一个重要方向，因为未来的行政法学在整体上将更多元化，不会沉浸在一个自给自足的规则体系中，而是营建一个开放、反思的“法律帝国”。[30]

（三）行政法政策学

与行政法学方法论革新相关，一些学者提出了发展“行政法政策学”的主张。杨建顺在分析现代行政特点的基础之上，强调要“从行政法政策学的角度对政策形成过程中行政的作用、行政法的特殊性质、现代国家的利益反映机制、舆论监督的作用以及如何把握人民的意思表示等问题进行探讨。”[31]

鲁鹏宇认为，法政策学应当定位于法学的分支学科，并始终要以法律思维为基础，在不断批判和反思政策思维的基础上实现法学与公共政策学的有机整合。就基础概念而言，法政策学的支柱性概念包括政策目标（立法目标）、政策工具（行政手法）、规制模式（组合手法）和评价基准等。就具体的事项分析而言，法政策学需要采用过程分析模型，对立法所涉及的价值、事实和规范三要素进行循环往复的观察和论证。[32]江利红则介绍了日本行政法政策学的发展脉络和基本主张。[33]

（四）功能视角中的行政法

朱芒提出“功能视角中的行政法”，认为行政法学研究“不能仅仅以演绎的方式或从制度内在的角度去关注法律制度，从功能的方面进行考察则不失为一个很有益的研究方法”。他通过对行政处罚听证功能进行的实证分析发现，听证在实践中不仅发挥着因为“要件-效果”关联框架所赋予的合法性证明和当事人权益维护功能外，在事实上还存在纠纷解决功能。[34]

（五）行政过程论

江利红以日本的行政过程论为基础，提出要以行政过程为中心重新构建行政法学体系。他认为，传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，现代行政法学必须将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，而且应注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。基于此，可从公私法区分的相对化、实质法治主义的转换、行政法学方法论的变革、行政法体系的重构、行政行为理论的发展、行政过程中相对人地位及作用的提高等六个方面构建行政过程论的理论体系。[35]

（六）中国的过渡或转型行政法学

20世纪70年代末肇端的中国体制改革，导致了中国社会结构全面而深刻的转型。这种社会转型对行政法学的冲击和挑战，受到一些行政法学者的关注。张树义认为，中国法学的落后最主要的表现就在于法学的思维方式还没有跳出“西方中心主义”的窠臼。“我们放弃了人治而选择了法治，但在人治向法治的过渡中，西方法治理论中却缺少相应的指导，应该说这是中国法学所能做的贡献。故此我们可有中国过渡法学之说。”他从中国体制改革和社会结构变迁角度对政府职能、行政主体、司法与行政关系等进行了深入分析。[36]

包万超提出中国的“转型行政法学”概念，也即“关于描述、解释、预测中国转型时期的特殊行政法现象的知识体系”。他认为：“转型行政法学”在下列五方面要做出创新研究：第一，揭示和描述中国独特的转型行政法现象。第二，发展一种关于中国转型行政法“是什么”和“如何存在”的实证理论。第三，为转型行政法的制度创新提供规范性基础和学术支持。第四，推动行政法学本土化进程，提出中国转型行政法的概念、命题、范畴和术语，形成中国的学术流派。第五，在社会科学的开放性研究中引入新方法和新资源，促进“交叉学科”的研究，建立中国行政法学的学术规范。[37]

（七）简评

目前中国行政法学界对行政法发展趋势或“新行政法”的讨论，大体可以分为两个方向，一个方向是从经社背景的变迁出发，探讨中国行政法制度建设的方向；另一个方向是从学科体系、研究旨趣、议题设定、研究方法等方面，讨论行政法学研究的变革问题。当然，这只是一个大致的区分，这两个方向之间实际上具有密切的联系，因为一方面，行政法制度建设中面临的新挑战，往往也成为行政法学研究的对象并刺激了行政法学科体系、研究对象和研究方法的更新。中国新行政法学的提出其实正体现了行政法制度变革对行政法研究方法更新的需求。另一方面，对行政法制度建设方向的讨论往往受研究旨趣和研究方法等的影响。此外，对于一些问题的讨论，例如关于行政法上的效能效率原则的定位，很难简单地归入行政法制度建设还是行政法学的学科发展。

进入新世纪以来，中国行政法学界对行政法研究的新视野、新进路、新方法的讨论，对于拓展中国行政法学的研究角度和领域、提升中国行政法学的研究水准和质量、提高中国行政法学回应现实世界中真实问题的能力等等方面，都具有极其重要的启发和促进作用。中国行政法学的未来发展，应将规制国（政府规制）和福利国（社会行政、服务行政或福利性质）的相关理论和制度作为行政法学研究的重要领域，与此相关的是在一般行政法（行政法总论）之外，深入到部门行政法（行政法各论）领域之中，在其中，不再以司法为中心，视野仅及于行政的边缘；而是要深入政府活动的核心，与经济学家、公共行政学家一起，探究提高行政效率、效能、保障公共利益、进行利益协调的途径。中国行政法学研究应在规制行政、社会行政等领域的制度设计的研究方面取得更大进展，从而与传统行政法对行政权的控制体系形成双峰对峙局面。当然，在新行政法的视角下中国行政法学研究的变革具体应体现在哪些方面，新行政法与传统行政法的关系到底如何厘清，行政法学如何在包容不同学科视角的同时能够维持其作为规范学科的品性，等等，这些问题都还值得行政法学界进一步思考。

此外，中国行政法学的发展，也必须更加紧密结合中国社会转型的现状与实践。在深刻、急剧的转型、变革的过程中，强调稳定性、天然具有保守性的法，其功能是否有其重要的限度？中国改革渐进性、实验性与法治的统一性和普适性要求之间是否存在尖锐的冲突？在立法机关的民主代表性存在很大疑虑的情形下，其所制定的法律具有优位性的政治正当性何在？在这样特定的历史时期，法治的内涵和要求是否有与经典或者说西方法治的要求存在重要的差异？再有，从人治向法治的过渡，要采取什么样的方式和途径？这些问题都等待中国行政法学者去回应。

三、结语

进入新世纪以来，经过相对集中的讨论，行政法学界对于我国传统行政法与行政法学的各种弊端认识得更加清晰，对于行政法与行政法学的未来发展趋势也有了更为准确的把握。在此基础上，笔者提出未来中国行政法学研究的若干着力点，供行政法学同仁参考。

第一，行政法解释论与行政法立法论齐头并进。近二十年来我国行政法学研究的重心在于法律的建构，法学家扮演着“影子立法者”的角色，这种研究取向和角色定位与社会经济政治发展的需要是相一致的，适应了我国全方位的改革对制度转型和制度建设的需要。但正如有学者所正确指出的是，我们的这种立法论还是低层次的，在研究方法上基本限于法条层面的逻辑推演和不甚牢靠的比较法研究，“很少有从实证的角度——例如历史的、社会的、经济的——进行立法研究，更不用说对有关制度设计本身的方法论的关注了”，与行政法政策学的要求还有很大的差距。[38]因此，在这一方向上还有很大的发展空间，尤其是在部门行政法领域更是如此。行政法学者必须拓展自己的知识面，深化对现实行政过程的理解，对国家行政法制的建构做出更大贡献。但另一方面，即使是在法制发达、立法质量相对较高的国家，由于法律文字本身的缺陷而导致的模糊性、因制定主体或时间的差异而导致的法律规范之间的冲突、因人类理性认识能力的固有局限或者社会经济形势快速变迁而导致的立法漏洞等等，均要求法律适用者具有娴熟的法律解释技巧，建构科学合理的法律解释体制。与其他学科相比，法学这门学科的独特性正是在于发展出一套解决法律解释和适用问题的独特技术和理论，从这一角度来看，法学研究者忽视对法律规范的解释和适用的研究又是令人遗憾的。行政法的解释问题，涉及狭义的法律解释、法律漏洞的补充、法律解释权及其配置、法院对行政解释的司法审查等，均需要结合行政法规范的特殊性，作深入研究。行政法释义学作为行政法学的核心内容，是行政法学者的安身立命之所在，也是行政法学与公共行政学、经济学、社会学等等其他学科对话交流之“资本”所系。中国行政法释义学体系的建构，仍应是中国行政法学研究的重点甚至重心所在，这一点不应因“新行政法”的崛起而受到太大的冲击。如何在对大陆法系和英美法系的行政法学概念体系进行比较研究的基础上，结合中国的法制实践，建构一套相对成熟的行政法释义学体系，是行政法学界面临的一个重要课题。

第二，既关注一般行政法（行政法总论），亦关注部门行政法（行政法分论）。在我国行政法学初创时期，学者对于具体行政部门尚保持关注。但自《行政诉讼法》制定颁布后，中国行政法学者的注意力几乎完全集中于一般行政法领域，并且在这一领域取得了很大成绩，为行政法制建设作出了重大贡献，《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等立法充分体现了这一点。但行政法学与行政法学者所能发挥作用的领域决不仅限于一般行政法，部门行政法是更为广阔的空间：政府监管，教育行政，社会保障，国有企业改革与公用事业的民营化等等。当行政法学真正将目光转移到部门行政领域以后，行政法学的面貌必将发生重大变化：

其一，行政法学不再仅处于行政的边缘而是深入其核心，不是仅着眼于行政的形式而是深入行政过程；

其二，行政法学所关注的不仅是控制行政权，而且要通过制度设计保障行政的效率效能，不仅是保障公民权利，而且要推进（真正的）公共利益与福祉，通过机制设计提高行政的效能、效率，并协调相互冲突的利益；

其三，部门行政领域问题的研究涉及经济学、政治学、公共行政、社会学，行政法学者必须能够整合其他学科的学术资源。

第三，既重视借鉴外国行政法的经验，又注意有更加明确的中国问题意识。

一方面，在全球化的今天，外国行政法的经验对中国行政法制度的完善和行政法学理论水准的提升，仍具有极重要的借鉴意义。但我国目前的外国行政法研究中还存在着诸多的缺陷，对国外制度和学理的了解往往不成系统，只见树木不见森林；只知现状，不知历史，未能动态把握制度变迁的过程；只知英美法德日，不知北欧、东欧、印度、南美等。

另一方面，我国既处在城市化和工业化的快速推进期，又面临着全球化、信息化和后工业化等新的挑战，同时还要处理从传统的全能政府向有限政府的转型问题，前现代、现代与后现代的问题叠加，所处阶段的特殊性和所面临问题的复杂性，都要求不能对任一域外制度或理论马首是瞻。[39]我们在设计行政法制的改革方案时，必须审慎面对中国的本土国情和问题。中国也亟待建立能够有效解释中国行政法制现象、回应中国行政法制需求的行政法学理论。

注释:

[1]有的学者在论著中直接运用“新行政法”的概念，例如姜明安、王锡锌、唐明良等，还有更多的学者虽然没有采用“新行政法”的概念，而是着眼于对“现代行政法”或“当代行政法”的特质或者发展趋势，其理论关怀与“新行政法”相近。

[2]罗豪才：“行政法的核心与理论模式”，载《法学》2002年第8期。

[3]罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。

[4]罗豪才等：《现代行政法的平衡理论》（第2辑），北京大学出版社2003年版；罗豪才等：《现代行政法的平衡理论》（第3辑），北京大学出版社2008年版；罗豪才等：《行政法平衡理论讲演录》，北京大学出版社2011年版。

[5]罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版。

[6]宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2002年版。

[7]宋功德：《行政法的均衡之约》，北京大学出版2004年版。

[8]罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版；罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版。

[9]沈岿：“行政法理论基础回眸——一个整体观的变迁”，载《中国政法大学学报》2008年第6期。

[10]何海波《：实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第18页。何海波从行政判决切入合法性问题，但其论证逻辑基本上也适用于行政行为的合法性，“在原理上，行政判决合法性的讨论也适用于行政决定的合法性”。

[11]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版。

[12]王锡锌：“行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架”，载《清华法学》2009年第2期；王锡锌：《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社2007年版。

[13]王锡锌：《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社2007年版。

[14]姜明安：“澳大利亚‘新行政法’的产生及其主要内容”，载《中外法学》1995年第2期。

[15]姜明安：“新世纪行政法发展的走向”，载《中国法学》2002年第1期。

[16]姜明安：“全球化时代的‘新行政法’”，载《法学杂志》2009年10期。作者的一部论文集后以《法治思维与新行政法》为名出版，北京大学出版社2012年版。

[17]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版。

[18]戚建刚：“论我国行政法发展的分析模式”，载《现代法学》2005年第2期。

[19]薛刚凌：“行政法发展模式之检讨与重构”，载《公民与法》2006年第3期；后收入薛刚凌：《行政法治道路探索》，中国法制出版社2006年版。

[20]朱维究、徐文星：“英国公法传统中的‘功能主义学派’及其启示——兼论中国二十一世纪‘统一公法学’的走向”，载《浙江学刊》2005年第6期。

[21]周汉华：《现实主义法律运动与中国法制改革》，山东人民出版社2002年版。

[22]于安：“论我国社会行政法的构建”，载《法学杂志》2007年第3期；于安：“论协调发展导向型行政法”，载《国家行政学院学报》2010年第1期。

[23]章剑生：“现代行政法面临的挑战及其回应”，载《法商研究》2006年第6期。

[24]朱新力、唐明良等：《行政法基础理论改革的基本图谱：“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径》，法律出版社2013年版。

[25]朱新力、宋华琳：“现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起”，载《法律科学》2005年第5期。

[26]章志远：“民营化、规制改革与新行政法的兴起—从公交民营化的受挫切入”，载《中国法学》2009年第2期。

[27]于立深：“概念法学和政府管制背景下的新行政法”，载《法学家》2009年第3期。

[28]宋华琳：“风险规制与行政法学原理的转型”，载《国家行政学院学报》2007年第4期；沈岿《：风险规制丛书》“总序”，见伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2007年版；戚建刚：“我国食品安全风险规制模式之转型”，载《法学研究》2011年第1期；赵鹏：《风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战》，载《交大法学》第2卷（2011），上海交通大学出版社2011年版。

[29]包万超：“面向社会科学的行政法学”，载《中国法学》2010年第6期。

[30]何海波：《中国行政法学研究范式的变迁》，载《行政法论丛》第11卷，法律出版社2008年版。

[31]杨建顺：“公共利益辨析与行政法政策学”，载《浙江学刊》2005年第1期。

[32]鲁鹏宇：“法政策学初探——以行政法为参照系”，载《法商研究》2012年第4期。

[33]江利红：“日本行政法政策论考察”，载《法治论丛》2010年第4期。

[34]朱芒：《功能视角中的行政法》，北京大学出版社2004年版。

[35]江利红：“以行政过程为中心重构行政法学理论体系”，载《法学》2012年第3期。

[36]张树义：《中国社会结构变迁的行政法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版；张树义：《变革与重构——改革背景下的中国行政法理念》，中国政法大学出版社2002年版。

[37]包万超：《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版。

[38]解亘：“法政策学——有关制度设计的学问”，载《环球法律评论》2005年第2期。

[39]李洪雷：“中国比较行政法研究的前瞻”，载《法学研究》2012年第4期。

李洪雷，中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士。

来源：《行政法学研究》2014年第1期