〔摘要〕历史上的王朝随着实力强弱变化调整治理周边少数民族社会模式，主要有以处理族际关系为主的中国古代族际主义取向治理模式； 以处理边疆区域性问题为主的近代区域主义取向治理模式。当代中国处理民族问题需要治理思维取向的转换，结合上世纪80 年代在世界范围内兴起的地方治理理论，并借鉴我国传统民族问题治理模式和经验，挖掘本土性、族群性治理资源，研究当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化的基本概念系统，这是边疆民族地区治理的关键环节。
〔关键词〕民族问题； 治理体系； 治理能力； 现代化
新中国成立前夕通过的《共同纲领》，将民族区域自治制度确立为我国解决民族问题的基本宪政制度。这种制度设计也有着充分的历史前提和基本经验。历史上占据中原的王朝治理周边少数民族具有不同的模式和经验，研究当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化应该借鉴历史经验。
一、中国古代族际主义取向治理模式
历史上我国民族地区的治理模式在学界已有一些研究，总结我国历史上民族问题治理经验关键要注意两个问题： 不同的价值取向和基本的经验。我国研究民族问题治理的学者周平认为“以处理族际关系为主的治理是族际主义取向的治理，以处理边疆区域性问题为主的治理则是区域主义取向的治理。秦统一中国到18 世纪中叶的边疆治理，基本上是族际主义的治理。18 世纪中叶以后，区域主义的边疆治理逐步形成。”［1］按照他的这个划分方法，我们可以将古代历史到建立新中国前的王朝时期和民国时期对周边少数民族地区的治理分为两个阶段： 主要以处理族际关系为主的中国古代族际主义取向治理模式； 以处理边疆区域性问题为主的近代区域主义取向治理模式，对这两个阶段的历史时期进一步划分，我们可以看到这一治理理念的转变是从清中叶开始。
中央王朝无力通过郡县制的地方管理体制对周边少数民族地区进行直接管理时，主要采取羁縻策略进行民族地方治理。羁縻治理是指封建社会时期中原王朝综合运用和亲、册封等方法确立代表王朝的上层治理周边少数民族，以达到对“皇天一统”理念认同和社会整合。这是中国古代王朝时期在无法通过郡县制直接管理少数民族地方时所创造的治理模式。羁縻策略萌芽于奴隶社会，形成于两汉并在隋唐时期成熟。隋唐民族大融合国力强盛，羁縻州府制度成为中央王朝对周边民族地方实行的较为成熟的治理模式，它是中国古代封建王朝时期治理周边少数民族问题最为常用的方略。
中国古代王朝对周边少数民族地方羁縻治理变迁主要与两个因素相关，第一，王朝中央统治力的强弱； 第二，民族地方自身的传统政治结构特征。依据这两种因素，可以把中国古代王朝时期的民族地区传统治理因素分为纵向和横向两个方面来考察。
从纵向来看，在两千多年的封建王朝历史中出现中央对民族地方的治理逐渐由弱转强的趋势，以元朝为界分为“羁縻政策”和“内化自治”两个阶段。在秦朝以前占据中原的王朝既无力量也无必要统治周边少数民族，虽然有“荒服”与“要服”两种形式之说，但这一时期民族地区具有更多独立性。随着秦朝中央集权和王朝实力的增加，羁縻治理不仅向皇权一统倾斜，而且随着隋唐民族大融合国力的强盛，羁縻发展成为州府制度，形成占据中原的王朝与周边少数民族地方相对成熟的治理模式。到元朝由以往周边民族地方独立性相对较多开始向中央王朝统一性增加，即开始转向“内化自治”模式新阶段，出现中央王朝对民族地方越来越多的实际控制趋势，这所谓的“内化自治”模式又演变出如土司制度、王公制度和土流参合制度等多种形式。
从 横向上看，少数民族传统的地方治理模式与其地方的传统政治结构和传统政治文化有很大关系。元明清三朝，中央在实现对民族地区有效控制的基础上，逐步依据民族地方自身情况创立了不同的治理模式。
在西北的甘青藏区创立了“政教合一”的治理模式。西北的甘、宁、青等地区以及有回族、撒拉等少数民族的地区由于存在不同宗教信仰缘故，中央政府依据宗教在当地的影响力，创立了“政教合一”的治理模式。如在以佛教为信仰的藏区，建立了卓尼土司制和夏河拉卜楞寺院制等形式。在伊斯兰教势力范围则发展并形成了以教主兼地主为主要特征的伊斯兰教的门宦制度，后来随着门宦基层政权“教坊”与“出仕为官”州府行政权的汇流，又进一步形成了“门宦”和“出仕”相结合的基层政权及其权力运行机制。
在西南和西北地区，中央王朝对少数民族进行政治、经济和行政管理采用土司、土官制度。土司制度是中央政府承认民族地方政治特殊性的一种治理模式，通过赋予当地头人管理权限实现民族地方的自治。随着清政府中央集权的加强，土司制度逐步被土流参合的治理模式所替代。从施行了600 多年的土司、土官制度的实行过程看，总体上是在少数民族臣服于中央王朝的前提下对其所采取的重要的民族治理制度，它始于元，兴盛于明，在清朝逐步发生变异。
在北方蒙古地区，清王朝创建盟旗制度。清朝在实现对北方蒙古民族的有效统治后，依据蒙古民族传统的政治、经济、宗教信仰等因素创建盟旗制度这一治理模式。盟旗制度在政治上通过分封蒙古王公代表清王朝管理蒙古民族，这种政治结构给蒙古王公贵族留存一定权力空间，有利于蒙古民族对清王朝的归附。并通过运用宗教治理因素，主要是册封、建立喇嘛旗等形式给予宗教人士广泛的政治统治权，利用宗教因素强化对民族地方治理。以游牧经济为基础的、地域广阔的传统经济适合这种基层控制模式，因此给该地区带来了前所未有的长期和平。
封建社会中央王朝对民族地方治理体现的是“族际主义”治理方略，其核心就是中国传统的“华夷之辨”和“华夏中心”观念，重在以文化的异同判别各民族并强调夷不乱华、华夷一家治理理念，在对周边少数民族实行“化内”与“化外”过程中体现华夏文化的扩张性和包容性，即所谓的“有教无类”。这种治理策略下中华民族在不断推进内在一致性、整体性，同时又使各民族地方在融入中华民族同时保留自身民族特色，使文明具有多元性和多样性特色。
二、中国近代区域主义取向治理模式
18 世纪后，开启了以区域主义为根基的“内地化”治理模式。从清末开始直到民国时期，中央对边疆民族地区的治理方式发生了巨大的变革。其原因有三： 第一，边疆危机的加剧。清中后期到新中国建国前的100 年是中华民族灾难深重的100 年，也是中国边疆危机不断加剧的100 年，随着近代西方势力不断的入侵，在外部影响直接促动下边疆地方军阀割据和拥兵自重局面逐渐形成，中央政府对边疆民族地区的传统治理逐步失效，这一时期的边疆危机是近代中国社会各界普遍关注的问题。第二，民族主义的影响。19 世纪末民族主义开始进入中国，源自西方的近代民族主义传入中国后向地方民族主义与国家民族主义两个方向演变。中央政府取向的国家民族主义最终在民族地方治理上，体现的是以区域治理方式代替传统的族际治理方式。第三，人口流动加速使资源分配出现倾斜。清政府在全国范围内建立的相对长期有效的治理体系，包括通过实行人口限制流动政策保障了中国边疆地区的缓慢稳定发展。但随着经济发展人口在增加，随着内地与边疆地区民族交往扩大，原来清王朝通过代理人治理的民族间壁垒不断被击破。以当时的蒙古为例，虽然清朝自开国起即通过多项封禁政策希望切断蒙古与内地的联系，但到清中后期内地移民进入蒙古地区放垦经商已不可遏制。
以上三个原因导致了清末特别是民国时期边疆民族地区区域治理模式的出现。尤其是在民国时期，在共和制度的国家建立初期，政府对各民族承诺的“五族共和”体制出现了变异。首先在北洋军阀统治时期，北洋政府打着贯彻“五族共和”旗帜，一方面在维护国家统一，坚决打击当时出现的外蒙古独立风潮，也通过一系列的声明强调国家对边疆蒙藏新疆等地毋庸置疑的主权，并积极承诺保障民族地方原有的政治体系，继续给予少数民族上层优厚待遇维护对于中央的向心力。另一方面北洋政府是名副其实在国家主义旗帜下施行“五族共和”，表面上拉拢民族地方势力，背后却在通过各种开发名义、设置特别行政区等手段，强化推行边疆民族地区政治制度内地化的进程。
此后的国民政府继承推行区域治理模式。国民政府成立后，对于边疆民族地区，特别是北部的内蒙古地区采取了一系列的内地化治理措施，包括1928 年—1929 年的设省，30 年代上半期大举移民开发蒙地，以及对内蒙古少数民族上层的地方自治的打击等，种种政策和措施限制和消除蒙古民族的特殊性，强制推行有利于国家政令统一的内地化的治理模式。民国时期中央政府对边疆民族地区的区域性治理产生了一系列严重后果，最主要的是造成蒙古民族生存境遇空前恶化。仍以内蒙古为例，到20 世纪30 年代，随着设省和开发，蒙古民族的人口急剧下降。自清初至国民政府统治的20 世纪30 年代初，内蒙古地区各盟旗蒙古族人口除哲里木盟、乌兰察布盟和四特别旗出现少量增长外，都呈现锐减的趋势，到20 世纪30 年代蒙古族人口在盟旗中已锐减了19 万余人。［2］这种情况在设省的热河、察哈尔、绥远地区则更为明显。到国民政府设省后，三省的蒙古族人口已锐减至人口比例的7% 左右。［2］另一方面，以区域主义为理念的治理政策导致了边疆民族地区的剧烈反抗，整个20 世纪上半期，蒙古民族和其他少数民族反抗内地化治理的运动从未停止过，从内蒙古地区不断兴起的自治运动可以看出当时民族冲突的剧烈性。
事实证明，在中国，忽视族际关系、强化国家主义的治理取向，有意识地消除或限制在边疆民族地区治理体系中保留民族因素是绝不可能成功的，单纯的区域治理达不到目的，民国时期边疆民族地区治理乱象都是由此产生。
三、当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化
随着经济市场化改革的深入推进，我国边疆民族地区社会结构和社会心理都发生了巨大变化，边疆民族地区政府的执行力经受着严重挑战。治理体系和治理能力现代化基本概念，来自上世纪80 年代在世界范围内兴起的地方治理理论，它广泛应用于包括地方区域内卫生、教育、治安、基础设施等方面。民族问题治理，实质是对当代中国边疆民族地区的民族问题治理体系和治理能力的系统思考，这首先需要建构民族问题治理思维的基本概念系统，这是边疆民族地区民族问题治理的最关键环节。
( 一) 民族问题治理体系
民族地区治理体系，是在中国共产党领导各族人民实行民族区域自治过程中根据治理民族地区实际需要安排的制度体系，包括建构一整套与民族区域自治制度相衔接的治理机制、治理方式和治理法律法规。党的十八大报告指出： 加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
1. 以民主法治的方式推进民族地区治理体系建设。边疆民族地区民族问题治理体系建设必须严格遵循民主法治原则，任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内活动，在民族区域自治法和相关条例的规范下，坚持依法治理、民主治理和科学治理的法治治理精髓。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐述了一系列完善人民代表大会制度、发展协商民主制度、推进司法体制改革、改善党的领导体制的重要改革举措，这是完善和健全边疆民族地区民主法治的体制机制的重要思想资源。如《决定》指出，要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。这个要求非常符合民族地区管理实际，推进民族地区选举出来的代表、委员更加紧密地联系少数民族群众，现在可以建立人大代表联络站或工作站，由当地的少数民族政协委员、人大代表轮流值班，当地人民群众有什么问题可以通过他们有组织地向政府部门反映。民族地区人民代表和政协委员本身就是地方治理体系的重要依靠力量，在塑造民族地区现代治理体系中要给他们创造必要条件。
2. 在社会管理和公共事务管理方面可以通过多种组织和多种机制治理。2009 年历史上第一位获得诺贝尔经济学奖的女性、美国印第安纳大学的埃莉诺·奥斯特罗姆，提出多中心秩序与效率及社群利益相关联的集体治理理论，在新制度的选择与变迁理论研究方面有巨大影响力。她在《公共事务的治理之道： 集体行动制度的演进》一书中，阐述了在市场秩序与政府秩序之外发现的社会运转的多中心秩序，［3］她强调必须保护公共事务并可持续利用公共事务，但是比如像公益物品领域如何实现资源的优化配置等问题，这种被亚里士多德认为的“最多数人分享的事物往往是最少数人关照的事物”，管理这样的公共事务可以采取创新多种组织和多种机制( 多中心主义) 的做法。多中心制度安排就是希望组建许多治理机构，形成在多中心框架下人们在政府不同权力的单位间多样化的选择与流动，她认为多中心才能够实现有效的集体自主性治理，这是减少行政公共垄断控制和遏制不作为等机会主义倾向的较优选择。值得提示的是埃莉诺·奥斯特罗姆明确指出，存在于发展中国家的许多本土制度都具有无中心特点，但这些无中心性的本土制度与多中心的制度安排原则具有基本的契合性，而且是多中心制度发育与完善的适宜场域。奥斯特罗姆的多中心自主治理理论对边疆民族地区治理体系建设提供了独特的理论视野。我们如果能够把少数民族的公民权利、民族文化权利与政府权力交叉重叠推动产生民族问题治理的多中心组织和机制，形成来自多中心组织的维护民族地区公共利益的公共治理体系，就可以极大地推进我国边疆民族地区实现由“政府管理”向“社会治理”转型。在呈现日益复杂的社会结构与多元的利益的今天，在坚持党的领导、国家统一的前提下，改变过去以管理与控制为核心的民族地区管理模式，代之以建立多元协商、差异化与专门化相结合的地方治理机制，这是民族问题治理的重要创新实践领域。
3. 推进形成政府、社会、民间和谐共生的合作治理体系，以及建立边疆民族地区治理能力现代化评价指标体系及其实证评估体系。从提高政府满足民族地方社会不同群体利益诉求与期望能力，以及公民及公民社团参与社会治理的制度化水平两个层面建立一级指标，下设治理角色的专业性、治理机构的自主性、治理规则的有效性、治理行为的规范性、多治理主体间的协调性等多个二级指标维度，每个维度再细化出3 － 5个三级指标，以此来建构边疆民族地区治理能力的综合评价指标体系。进而用该指标体系去对边疆民族地区治理能力现代化水平进行逐一评估，给出定性与定量相结合的结论。
( 二) 民族问题治理主体间性
在近代民族国家建构过程中，资产阶级反对封建主的斗争取得了胜利，产生了由资产阶级主导的近代民族主义治理模式。20 世纪上半叶，哈贝马斯等人的主体间性理论一经产生便很快进入公共治理视阈，在多民族国家公共治理领域，这方面的代表是加拿大学者查尔斯·泰勒，他指出“多民族社会之所以可能分裂，其中一个主要原因是某个群体不能得到其他群体对其平等价值的( 可以感觉到的) 承认”，因此，我们“必须承认不同的文化具有平等的价值； 我们不仅应当允许它们继续存在，而且要承认它们的价值”。［4］我国作为统一多民族国家，应坚持民族不分大小一律平等的“主体间性”治理模式，肯定族际间是你中有我我中有你的主体间依存性，确立以族际间平等合作的关系作为边疆民族地区民族问题治理的核心。民族区域自治制度原本预置着民族地方的自治权利和蕴含着维护多元民族文化的价值选择，贯彻落实民族文化权利需要体现主体间性，既要有民族地区的区、县和乡级自治机关，也要有治理的民间社会组织等，作为担负不同社会责任和文化角色的重要参与者和行动者。实现政府的权力主体与基层社会、民间文化主体互动，强调发挥政府与民间多重的、双向的力量平衡社会秩序，而这无疑是边疆民族地区治理中的关键一环。
( 三) 本土性、族群性治理资源
由治理视阈出发，必然会凸显出本土化的、族群性的资源在基层社会治理的作用与地位。边疆少数民族地区除自然资源丰富，还有独特的民族文化、宗教信仰等，这些资源其实是当地少数民族的一种社会资本。边疆地区少数民族众多且历史悠久，有些民族几乎全民信教，许多宗教活动已经世俗化，成为一种特殊的社会资源。在边疆民族地区，由于血缘关系、信仰关系和地缘关系形成社会认同，结合传统的、本土性和族群性资源可以形成特殊的社会治理结构，发挥特殊的社会资本的优势，有以下三个方面可以成为治理因素发挥治理作用。
1. 传统社会组织和传统习俗及其社会治理作用。任何一种社会制度都是特定历史阶段发展的产物，部落组织作为藏民族传统社会最基本的组成单元，对当地文明演进和社会稳定产生了深远的影响。新中国成立，藏民族的传统部落组织在与政权分离下丧失了政治功能，但传统部落组织对一些民族地区社会的影响并未消除，例如在甘青川等一些藏区农牧民日常生活中仍然发挥着重要的作用。据相关研究指出，现今举行宗教祈愿大法会活动的供施方仍旧按照旧例由“十二部落”每年轮流充任，类似的每年一届的春节民间文艺演出会也是由各“部落”轮流主办。而部落的习惯法在集体草场资源管理、民间司法纠纷调解、举办和参与地方性宗教活动纠纷的处理过程中至今沿用着相关规定。如有学者指出“即使到了今天，不管是从藏区的生态和文化环境、藏区的经济状况、藏族伦理道德、藏区法律资源的供给等来看，藏族习惯法仍然有存在之依托”。［5］藏民族地区的部落制度也是其当地血缘关系和风俗习惯的综合反映，它在现代仍然保留在藏民族的群体意识当中并对现代社会发生作用，“部落体制虽被取代，但部落时期公用资源的配置和共享权力，随着传统的复兴，也重新显现。为了共享这些资源，以传统社区为单位，组成社会自发组织，来领导和管理。”［6］利用这种乡土资源符合藏民族地区的实际。卢埃林在《政治人类学导论》一书的开篇就明确指出，“在人类学家一直研究的那些社会中，对政治的分析不能脱离亲属关系、宗教、年龄群体、秘密社会等等，因为这些组织恰恰是权力和权威赖以体现的机体； 在许多社会中，‘政府’根本就不存在。”［7］当今世界范围内的治理现代化模式多种多样，选择适合本地区历史传统和独特文化习俗的治理方式是必由之路。加拿大著名学者威尔·金里卡认为，传统文化不仅能创造一个更加丰富多彩的更有趣的世界，而且少数群体的文化包含了不同的社会组织模式，他们的传统生活方式可能为西方后工业社会提供一种适应环境的可持续关系模式。
2. 发挥宗教组织在社会治理中的积极作用。宗教与社会、宗教与国家的关系是整个社会结构的一部分。我国社会中涉及宗教的问题，主要是由宗教事务管理部门通过行政手段解决，宗教信仰者在政府认可的宗教团体指导下进行活动。但宗教在边疆民族地区是许多少数民族的信仰和精神支撑，这是事关他们切身利益的存在，在现实中形成复杂的相互依赖关系，已经成为一种社会力量和组织体系。不可否认，从20 世纪末叶开始世界范围内宗教保守主义复兴，我国个别民族地区也出现宗教极端主义对教义进行错误解释，否认世俗政权和法律，煽动信徒对社会的不满，利用宗教干预人民生活等问题。这是必须坚决遏制的。但改革开放以来边疆民族地区的民族、宗教事务管理体制改革不够深入，当边疆民族地区突发危机事件时，地方政府往往应对能力不足，国家尽管对边疆民族地区社会稳定的投入和支出在不断加大，但突发危机事件仍时有发生。党的十八大报告指出“全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。在历史上，不论哪个朝代都很重视宗教，重视发挥宗教的积极作用。今天，从治理的视角看，宗教组织在民族问题治理中可以成为维护社会稳定因素，也可以成为理顺和规范信教群众言行的积极因素。
( 四) 边疆民族地区治理能力现代化
治理能力现代化包括所需要的观念基础、组织架构、法律制度、运行机制等基本要素的移入和配置： 1． 现代观念的植根与深入。现代理念是引导民族地区变革以往管理方式的观念支撑。从政府层面说，变革是改变长期以来形成的全能主义观念和偏离地方文化特色的行政化、政治化的思维倾向； 从个人与社会层面而言，治理能力现代化最亟需的是现代公民文化的植根与深入，这是边疆民族地区治理能力现代化所遇到的文化与观念瓶颈。2． 治理主体的多元与互动。民族地区按照现代治理理论要求，地方政府把原先由它独立承担的责任分化转移给各种组织，包括私人部门和传统社会组织或宗教组织、公民自愿团体，形成边疆民族地区新的社会治理体系和区域性社会政治生态。3． 法制体系的创新与完善。首先，基于治理理论对地方主体性的强调所导致的地方与中央在权力与权限划分上的需要，将制定中央与地方关系法纳入国家立法进程，对边疆民族地区地方权力进行授权与分权相结合的理论探讨； 其次，在各个民族自治地方的法规建设中，制定和出台《社会组织法》，以法律的形式充分保障社会组织在社会治理中发挥日益重要的作用； 再次，充实与细化我国的民族区域自治法规，对各级行政权力的管辖范围与职能作出明确规定； 最后，修订既有的《国家安全法》与《反分裂国家法》，在其内容中增加对边疆民族地方各级政府的反分裂职能的相关规定，以法律建构强化民族自治地方维护国家主权与领土完整的能力。4． 治理机制的改革与转型。在治理能力现代化的要求之下，民族地区政府的民族问题治理机制从过去一元单向的行政管理模式向多元互动的指导服务模式转型。基层治理机制则更多是国家与社会公民的合作、政府与非政府团体的合作、公共机构与私人机构的合作，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家和市民社会的一种新型关系。
( 五) 边疆民族地区治理目标
边疆地区民族问题治理目标就是中国共产党和人民政府运用公共权力，调动全社会资源来治理边疆地区民族问题的过程，核心是建设和巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，实现边疆民族地区政府民族问题治理体系和治理能力现代化。这也是当代中国民族问题治理体系的总目标，再从政治、经济、社会建设上划分具体目标和衡量指标：
1. 在政治上，持续推进少数民族的民族认同与国家认同和谐发展。一个社会的共同认同的价值体系和行为准则是维护社会结构和政治稳定的重要条件。在现代社会，社会认同的重要基础之一是以社会保障为核心的现代社会福利制度。国外学者研究认为，公民对民主制度的认同，不是出于对它本身的热爱与信仰，而是来源于市场经济的成功加上社会保障政策带来的社会公平，是民生问题的解决为民主制度“收买”了民心。改革开放以来，我国一直致力于构筑与社会主义体制相适应的社会认同的基础———社会保障体系。随着国家综合实力的增强和财政收入的增加，有必要将民族地区的社会保障体系建设作为民族问题治理体系的基础及其重要的实现制度和机制。衡量边疆民族地区政府是否满足该地区治理体系和治理能力的现代化要求，具体主要从合法性、法治化、透明性、责任性几方面来衡量。⑴合法性。合法性是指边疆民族地区公民对该地区政府权威的政治认同、接受和服从程度，表现为政府受到公民的爱戴和信任的状态。⑵法治化。法治化的基本内涵是将法律作为公共行政管理的最高准则，边疆民族地区政府官员和公民必须按照法律的规定办事，维持社会正常的秩序。⑶透明性。透明性是指政府对有关政治信息的公开性程度，表现为公民获取、知晓政治信息，并以此为基础参与公共政策、监督政府行为和绩效的程度。⑷责任性。边疆民族地区政府不断改革的目的是要塑造更加向公民负责、履行公共责任的政府体系。
2. 在经济上，加快民族地区经济社会发展，实现共同进步共同繁荣。衡量经济发展的指标主要考察是否促进了边疆民族地区资源的合理配置及净收益的增加，实现收大于支。主要从经济效率和投入的成本来衡量。⑴经济效率，经济效率涉及治理管理效率的问题，从最基本的意义上讲，它是指在边疆民族地区总体治理或特定治理项目上投入与产出之比的有效性，表现为治理行为获得最终效果的效用状况和水平。⑵投入的成本。投入成本指标体系关注边疆民族地区总体治理或者特定治理项目运作中投入的各种形态的成本量，用于进一步考量治理行动的经济效益及合理性。
3. 在社会建设上，社会治理的目标是让社会获得一种理想的、良好的、善的秩序状态。这就需要从社会公平、公民社会发展与社会参与、社会稳定与协调可持续发展这几个方面来衡量。⑴社会公平。社会治理作为当代政府实现公共利益的一种途径和手段，其根本目的是为了实现社会的公平正义，提高社会普遍福利的任务。因此，公平的标准对于边疆民族地区社会治理是不可或缺的。⑵公民社会发展与社会参与。边疆民族地区的社会治理就是当地政府和当地民族关系调整、重塑的结果，标志着该地区各民族作为社会公民更多地参与管理地方事务，也是治理主体，是该地区社会治理不可缺少的重要力量。⑶社会稳定和协调持续发展。社会稳定和协调发展是一切社会治理的根本目标，是社会治理的核心价值和存在的意义，是社会治理的核心标准。社会治理的最终目标就是为了实现社会的稳定和协调可持续发展。围绕这一指标，可以衡量该地区社会的资源和生态环境可持续能力、农业经济可持续发展能力、科技水平的发展水平等。
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