摘要：中国政治体制改革已经进入了关键阶段，但在“改革的路径”上仍众说纷纭、莫衷一是。本文以“从怎么看到怎么办”为思路，通过对我国政治权力的结构进行研究，认为“法定党权”是适合中国政改的路径，并提出了构建具有现代政治文明特征的中国特色社会主义分权制衡体制的设想。
关键词：党政分开 法定党权 决策权 执行权 监督权 权力制衡
一、“党政分开”的理论不适合中国的政治现实基础
改革开放以来，对如何推进政治体制改革，我国学者进行了大量研究。研究的路径有两个主要方向。一是试图从宪政的角度，通过限制国家权力，同时保障和不断扩大人民的民主权利，逐步对权力进行规范，最终达到宪政和善治，这一研究倾向形成了宪政学派。另一路径是从微观的角度，即从制度、法规的角度进行研究，以期规范权力的行使，达到减少和遏止贪污腐败现象蔓延的目的，可以称为政策学派。
宪政学派主要以现代西方的民主宪政理论为基础，运用西方政治学的研究方法来分析中国的政治实践，其理论具有宏观的特点，但由于缺乏对中国的具体国情进行深入研究，因此，理论成果可操作性不强。我国基层民主选举实践多年，却难以向上推进的根本原因，就是西方的民主宪政理论与我国的政治现实基础、政党制度和政治文化不相匹配。国外的经验表明，不顾各国的具体国情，照搬西方民主政治的发展模式，结果大多是政治动荡和社会动乱。伊拉克、阿富汗、埃及等国的政治实践就是活生生的事实例证。政策学派虽能从我国的实际出发，但过于将目光聚焦在具体问题上，特别是主要针对各种贪污腐败现象的研究，因此，不能从顶层设计的角度，提出对权力进行改革、规范的正确思路，其研究成果也无法对政治体制改革具有普遍的指导意义。
中国是社会主义国家，任何改革的理论和政策必须建立在两个基本前提之上，即坚持社会主义道路，坚持中国共产党的领导。从逻辑的角度看，如果坚持社会主义必须坚持中国共产党的领导，那么，走中国特色社会主义道路，必然排除多党竞争的西方民主政治道路；同时，如果必须坚持中国共产党的领导，那么，“党政分开”既不可能也不现实。离开党对政府的领导，坚持党的领导显然就是一个假命题。
从政治现实基础来看，中国共产党的执政地位是宪法赋予的，并得到人民和各民主党派认可和支持。这个基本的政治现实基础与西方“党政分开、多党竞争”的政治现实基础有着根本的区别。“党政分开”既是西方政党政治现实的基础，又是其理论逻辑的出发点，因此，多党竞争、轮流执政必然是其现实要求和理论逻辑的结论。如果在中国实行真正的“党政分开”，这意味着改变中国现有的政治现实基础，必然滑向多党制，危及到党的领导地位，从而可能引发社会动荡，使经济改革的成果得而复失。这是执政的中国共产党和人民群众无法接受的。
从中国的政党制度来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度表明：在中国，没有在野党，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，各级政府中，均有民主党派参政。中国共产党与各民主党派合作的基本方针——长期共存、肝胆相照、互相监督、荣辱与共——体现了中国特色社会主义政党制度的本质特征。这一特色与西方政党政治中的执政党与在野党为争得执政权，互相扯皮，甚至互相抹黑截然不同。
从政治历史文化的角度看，国家与社会紧密结合是中国几千年大一统的政治文化主流。这种政治文化，一方面使得中华文明绵延数千年而不断；另一方面，决定了当代中国的政党制度不是执政党和在野党互为对立、互相竞争，而是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。埃通加·曼格尔认为，“文化是制度之母”[①]，因此，政治体制改革如果不从本国的历史文化出发，生搬硬套外国的经验，结果一定是南橘北枳，水土不服。
二、 “党政分开”的政改实践难以破解中国政改难题
1980年8月18日，邓小平做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，强调解决党政不分、以党代政的问题，加强制度化建设，不断地改革和完善中国的政治体制。党的十三大报告以这个讲话为指导，对我国的政治体制改革进行了规划，明确提出政治体制改革的关键是“党政分开”。中央之所以提出以“党政分开”为政改的突破口，主要是因为文革期间“以党代政”走向了极端，给党和人民的事业造成了巨大的灾难；改革开放后，各级党组织的权力仍然过分集中，不利于经济体制改革的顺利进行和各项事业的发展。
上个世纪八十年代至九十年代初，“党政分开”的政改在我国进行了一些尝试。但实践的结果并不理想，原因是“党政分开”难以成为政治体制改革进一步深入的突破口。我国政治体制改革的目的是，在坚持党的领导下，不断地完善和发展社会主义政治制度，充分发挥社会主义制度的优越性，促进社会生产力快速发展和人民生活水平不断提高。而在中国，共产党既是领导党又是执政党。“执政党是国家的一部分。执政党是在国家机构之内掌握领导权，而不是在国家机构之上或之外或完全撇开国家机构实施领导。”[②]这决定了执政党不可能放弃对国家的领导和控制，因而也决定了“党政分开”是有限度的。因此，把“党政分开”作为政治体制改革的突破口无疑是选择了一个难以突破的关口。上海社会科学院《中国政治发展进程2004》的研究报告佐证了这个结论。
20多年的基层直选实践所面临的困境也证实了这个结论。1988年6月1日，我国颁布实施《村民委员会组织法》。但在基层的民主自治实践中，村委会主任和支部书记的关系一直难以协调，导致部分基层党组织软弱涣散。问题的关键还在于，一人一票的村民直选存在被选之人的非党员身份，所以，基层民主自治的经验如向上推进，可能影响到党对整个社会的领导，进而危及我国的政治制度。因此，中国政治体制改革难于迈开步伐的真正原因，并不像一些人认为的那样——执政的中国共产党没有改革的诚意——而是我们无法在理论和实践上突破西方“党政分开”的政治理论框架，找到适合中国实际的改革之路。
三、“法定党权”是适合中国实际的政改路径
实践是检验真理的唯一标准。既然我们不走“党政分开、多党竞争、轮流执政”的西方民主政治道路，而历史和宪法又赋予党执政权力的合法性，这决定了通过“依法治党”来“法定党权”，是对我国政治权力进行制约、监督、改革与规范的必要路径。
（一）“法定党权”的政改路径符合中国的政治权力结构特点
任何国家的政改必须从其现有的政治现实出发，才能做到有的放矢。而政治体制改革的实质是政治权力的重新分配，因此，只有对我国的政改对象——政治权力（内容、结构、特征、运行机制和优缺点）——进行深入的调查研究，才能找到正确的改革路径。
1、我国政治权力的内容、结构和特征
在政治学的视域中，从权力的功能角度可将国家的政治权力横向分为立法、行政、司法三种。而在我国，党领导着这三种权力，故研究我国政治体制改革问题，应以党的权力为主要研究对象和重点。仅从功能角度看，我国的国家权力结构与西方的国家权力结构没有本质的区别。但由于政治制度不同，三者的地位关系存在较大差异。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、司法机关由人大产生，对它负责、受其监督。也就是说在立法、行政、司法中，人大地位最高，权力最大。这与美国等西方国家的三权分立、互相制衡明显不同。人大的地位凸显了社会主义国家人民当家作主的本质特征。
同时，我国的宪法规定，中国共产党是社会主义事业的领导核心，而党的领导具体体现为党对各级人大、政府和“两院”的领导，所以，离开党对人大、政府和“两院”的领导，坚持党的领导就是一句空话。这样，在上面原有的权力结构的基础上，还有一个党的权力系统来统摄人大、政府和“两院”的工作。党的权力系统和以人大为中心的权力系统（立法行政司法）同时存在并运行，这是我国权力结构最重要的本质内容。正由于在以人大为中心的国家权力运行中，还存在一个总揽全局的重要权力——党的权力——因此，有的学者认为我国的权力结构为“双轨权力结构”[③]或“二元权力结构”[④]。
这种现实存在的双轨权力结构表明，我国的国家权力由四个要素构成：党、人大、政府和司法。 而西方发达国家的国家权力或者由三要素（立法、行政、司法）构成，如总统制的美国，或者由两要素构成（行政内阁由议会多数党组阁，可以认为内阁与议会融合为一个要素，司法算一个，国王或形式元首无权不算），如议会内阁制的英国。从西方发达国家的总统制和议会内阁制的历史上看，国家政局的稳定并不在于国家权力构成要素的多寡，而在于权力主体之间合理分权、权责明确、互相制约。
我国双轨权力结构主要有以下几个方面的特征：一是权力的高度集中性。就国家层级来看，国家的权力主要集中于党中央；就地方层级来看，国家的权力主要集中于各级党委。二是权力界限模糊性。宪法规定，全国人民代表大会是最高的国家权力机关，但现实中，它要接受中共中央的领导；同时，宪法在总纲中确立了党的领导地位，但党的领导权限却没有明确规定。三是权力机关设置的双重性。如在中央层级中，党有中组部，政府部门有人力资源和社会保障部；党有纪律检查委员会，政府部门有监察部；党有中央政法委，政府部门有公安部；党有中宣部，政府部门有文化部。地方层级的党政机关设置也类似。四是权力的广泛渗透性。党的领导不仅体现为对政府、人大和司法的领导，而且各民主党派、政治组织、人民团体也要接受党的统一领导。改革开放和市场经济体制建立后，各种各样的非公有制企业也要求建立党组织和工会。同时，党的宣传部门对社会的各种传播媒体也进行管控。
值得强调的是，我国大多数的政治学者囿于西方社会“党政分开”的社会现实及其政治学观点，认为党的权力不属于或不应当属于国家权力。这种先入为主的看法不符合我国的政治现实。“党对国家权力的控制不是一个法理上的问题而是一种事实存在，不能因为法理上不存在而否认党是国家权力核心这一事实，否则连理解中国政治的入口都找不到”。[⑤]以西方“党政分开”的理论来裁剪中国的政治现实，是“党政分开”的改革实践在中国行不通的总根源。中国党、政权力系统的运转经费均由国家财政预算提供支持，享有同等政治地位、行政级别和公务员待遇，因此，党的权力事实上构成国家的权力。这是不容否认的事实，也是中国国家权力不同于西方的重要特色。正由于党的权力具有国家权力的地位，我们才说解决中国的问题关键在于党；正由于目前党的权力过于集中且权限不清，“法定党权”才成为适合中国实际的政改路径。
2、我国政治权力的运行机制
我国双轨结构的政治权力是在党的一元化领导下运行的。具体表现为两个方面：一是党内系统的权力运行机制；二是党通过对立法、行政、司法的领导，实现对国家和社会的领导。
（1）党内系统的权力运行机制
党内系统的权力运行机制是党的权力通过其领导制度和组织原则在党的组织系统内部贯彻的机制。党的权力贯彻，依据党章中的民主集中制原则，即党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。具体决策时，通过召开党代会、常委会、党委会，党支部会议，按民主集中制的组织原则进行民主决策。
（2）党对立法、行政和司法的领导
党对立法、行政和司法的领导主要通过两条路径。
首先，通过党管干部人事制度，实现对立法、行政、司法的领导。所谓党管理干部人事制度是指各级党委按照党员干部选拔任用条例对各级各类干部具有培养、考察、推荐、选拔、任用、监督、罢免等权力及其程序和组织原则。党管干部人事制度的原则是党实现对各级各类权力机关、企事业单位和人民团体进行领导的最重要途径，是坚持党的领导的必然要求和可靠的组织保证。
其次，立法、行政、司法三个权力部门内部成立党组，接受同级党委的领导，使同级党委的决策能够在这三个权力部门贯彻落实，从而实现党的领导。
可见，立法、行政、司法接受党的领导和贯彻党的决定，是党实现其领导作用的基础，但也为以党代政提供了可能。因此，要避免以党代政的出现，关键是法定党的权责。
3．我国政治权力运行的优势
（1）有利于维护国家的统一、安全和稳定
中国革命的历史表明，党的一元化领导能够迅速有效地发动群众，组织群众，不断壮大革命力量，战胜强大的敌人取得革命胜利，实现国家统一。同时，从中国的政治历史来看，一个强有力的中央政府是维护国家安全、领土完整和统一的重要保证。从西周时期的分封制到明清两朝政府对地方管控的弱化，导致国家灭亡，在这分久必合、合久必分的历史周期律中，中央政权的弱化是国家动荡、社会分裂的重要原因。
（2）能够确保党的理论、路线、方针和政策得到贯彻和落实
我国是社会主义国家，社会主义的最终目标是实现人的自由全面发展。要实现最终目标就要把远大的目标与现阶段的目标结合起来，脚踏实地做好当前的工作，为远大目标的实现奠定坚实的现实基础。党的理论、路线、方针和政策是各个时期党所要实现的任务的概括和体现，因此，只有认真贯彻党的理论、路线、方针和政策，才能实现党在各个阶段的历史任务。党的历史表明，党的一元化领导是确保党的理论、路线、方针和政策得到贯彻和落实的制度保证。
（3）有利于提高国家的组织能力，集中力量办大事，实现国家的现代化转型
建国初期，在党的领导下，制定了第一个五年计划，集中力量搞建设，国民经济的发展很快得到恢复，并奠定了比较全面的工业基础。六七十年代克服种种困难、攻克重重难关，成功地制造了“两弹一星”，使我国步入了核大国行列，从而更加有力地维护了国家的尊严和安全。改革开放后，实现了从计划经济向市场经济转型和传统的农业社会稳步向现代的工业社会转型，成功地应对了几次重大的自然灾害和国际金融危机的考验，经济总量在短短的三十多年里跃居全球第二位。这些重大成就都是在党的一元化领导下取得的。
4．我国政治权力运行存在的问题
我国双轨权力运行体制是在特定的历史条件下形成的，具有其合理性和进步性，但也存在一些问题。在党所处的历史方位发生变化的条件下，这些问题更加地凸显出来。如果不加于重视和改革，势必影响党的领导地位和社会主义现代化建设事业的健康发展。这些问题主要体现以下几个方面：
（1）对党的监督弱化
前述对我国双轨权力结构的内容和特征分析可以知道，党的权力高于其他国家机关的权力。虽然各级党委都设有纪律检查委员会，但其要在同级党委的领导下开展工作。因此，没有一个权力机关具有可以形成对党特别是党内一把手进行有效监督的权力。黄百炼等人著的《“一把手”的权力与权力制约监督》一书认为，对“一把手”的监督制约依然是民主监督和党内监督的薄弱环节[⑥]。彭吉龙主编的《腐败现象滋生蔓延问题的调查与治理对策》则认为，当前腐败现象滋生蔓延的政治原因是权力结构不完善和权力过分集中[⑦]。中国纪检监察学院副院长、制度反腐专家李永忠在接受南方日报记者采访时也表达了类似的看法：反腐败突破口在权力结构的改革[⑧]。温家宝总理在十一届全国人大五次会议的记者招待会上，针对重庆薄王事件不无担忧地说：“如果不改革党和国家的领导体制，文革有可能重演”。
（2）民主集中制决策机制落实缺乏制度保障
实行民主集中制能够保正党的团结和统一，是党做出正确决策、少犯错误、战胜各种艰难险阻的重要保证。但在共产国际和党的历史上，不时会出现个别领导人打着民主集中制的旗号破坏民主集中制，给党和人民的事业造成重大的损失。这说明如何切实保证民主集中制的真正落实，仍然是党的权力运行中一个亟待解决的问题。
（3）影响政府履行职责
我国政治权力双轨运行在同级党政权力机关中的体现是，党和政府很多部门对口设置，造成机构重叠、政出多门、人浮于事和效率低下。同时，由于党的领导权限模糊不清，行政部门的领导体制又是党委领导下的行政首长负责制，这样，实际工作中不仅会造成以党代政的问题，而且权责失衡，从而影响政府履行职责。
（4）影响社会主义民主的推进
我国政治权力双轨运行主要是实现党对国家和社会的领导。改变双轨的权力运行体制，可能使党失去领导地位，从而危及社会主义方向。权力双轨运行机制的一个重要基础是，党对干部人事制度行使任免权，而民主的重要体现是人民群众拥有选举权和被选举权。如果保持党对干部人事的任免权，人民群众的选举权和被选举权就难以实现，社会主义的民主进程就难于推进。
(二)“法定党权”是建立社会主义法治国家的前提
在中国，党的执政地位是宪法赋予的，因此，要依法治国首先要依法治党；而要依法治党首先必须法定党权。我国著名的经济学家吴敬琏也认为，法治是政治体制改革的突破口。而中国的政治权力特点又决定了“法定党权”是中国迈向法治的关键一步。前苏联等东欧社会主义国家，由于一直没有很好地解决这个问题，以致党的权力无限延伸，政治体制演变成人们普遍诟病的、以党代政的党国体制。
1、从横向明确党、政府和人大的权责
（1）法定党的权限
从横向看，要以法律的形式明确同级党、政府和人大的关系。目前，我国的宪法对全国人大、国务院的权力规定是明确的。但宪法没有对党的领导权力给予明确规定，而党的权力又是确实存在的，因此，要规范权力的行使，最重要的是明确各级党组织的权责。党的十六大“关于改革和完善党的领导方式和执政方式”指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。根据这一重要论述，我们要对各级党组织如何进行“政治、思想和组织领导、制定政策方针、立法建议、推荐干部、思想宣传、发挥党组织作用”等进行研究，通过制定《中国共产党依法执政条例》、《中国共产党民主集中制决策条例》等法规来明确各级党组织行使权力的界限和程序。
《中国共产党依法执政条例》的主要内容至少包括两个方面：一是确定共产党的执政地位与各民主党派之间的关系；二是对“政治、思想和组织领导、制定政策方针、立法建议、推荐干部、思想宣传、发挥党组织作用、坚持依法执政”等进行细化，以法的形式，从国家治理层面，规范党的领导。《中国共产党依法执政条例》的作用体现在三个方面：一是这部法律起着《政党法》的作用，通过规范党与各民主党派、社会团体的关系，将宪法确认的党的执政地位具体化，并对民主协商的程序和过程进行规范，使协商民主有制度性保障，从而能够进一步巩固党的领导和执政地位。二是是通过对各级党委权力的细化和规范，使党的权力清单化、制度化，真正实现把权力关进制度的笼子，从制度上避免权力滥用和腐败。三是通过规范各级党委的权力，可以避免权力干预市场，从而为市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件。
《中国共产党民主集中制决策条例》的主要内容至少包括两个方面：一是民主集中制决策机制执行的基本要求；二是对违反《中国共产党民主集中制决策条例》的惩处。《中国共产党民主集中制决策条例》的作用，主要从微观层面，对各级党组织的决策权力行使的程序和过程进行规范及对违反之责任进行追究，解决民主与集中的矛盾问题，在决策中贯彻党的群众路线，从制度上保证党的民主集中制得到确实、有效地实施，避免独断专权和一言堂，促进党内民主健康有序地发展。同时，贯彻民主集中制执行的基本要求，还可以有效防止决策失误和防止权力腐败。
规范党的权力必须坚持一条原则：党必须接受人民的监督，其制度化是党要接受人大监督。一方面，这是宪法的要求；另一方面，是党的性质所决定。党代表人民的利益，人民高兴不高兴、人民满意不满意，不是党说了算，而是人民说了算。我们党的历代领导人也一再强调，党的领导权力是人民赋予的，必须接受人民的监督。因此，创造条件让人民监督党既是宪法的要求，更是党性的需要。
显然，通过制定和实施《中国共产党依法执政条例》、《中国共产党民主集中制决策条例》来“法定党权”，是落实习近平总书记“把权力关进制度的笼子”的最重要举措，也是落实宪法赋予党的执政权的具体要求和制度保障。
（2）从权力运行的系统划分国家权力
党的十七届四中全会提出“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调的权力结构和运行机制”[⑨]，党的十八大进一步强调，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。根据这些重要论述，从权力运行的角度，可将国家权力分为决策权、执行权、监督权三种，形成党享有决策权（含重要人事提名权）、政府享有执行权、人大享有监督权的三权分立结构。党的决策权是指党具有为了推动经济社会发展而制定路线、方针和政策的权力，本质是使党的主张成为国家的意志，特点是需经过人大的批准，才有法律效力，政府才能执行。人大的监督权是指人大对党提出的决策或建议，享有审核、批准或否决的权力，并对政府的执行权进行监督。政府的执行权是指党的决策或建议获得人大批准后，对之进行贯彻落实的权力。
习近平总书记在我国现行宪法实施30周年纪念会上强调指出：“要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念精神”，“要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业”。这三权的划分中，人大的监督权在权力的运行系统中起到核心和关键作用，集中体现了社会主义国家一切权力属于人民的重要特征。同时，这三权的划分使权力拥有的主体分属不同的部门，与孟德斯鸠的三权分立原理有异曲同工之妙，是孟德斯鸠的权力分立制衡原理在中国的运用。
(3)建立和完善符合中国权力结构特点的制衡体制
离开合理分权，谈权力制衡没有实际意义。对此，法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠早就给予了肯定：“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”[⑩]因此，要构建中国特色社会主义权力制衡体制，首先要解决的是合理分权。
从权力运行的系统论看，上述三分权力可以形成彼此制衡的机制。与西方基于党政分开的社会现实基础，只要按权力的功能将国家权力分为立法、行政、司法三权，并划定各自权责就可形成制衡机制不同，在中国，立法、行政、司法要接受党的统一领导，因此，只有从权力运行系统的角度将国家权力划分为决策权、监督权、执行权才能构建制衡机制。党具有决策权，但要接受人大的监督和批准，人大具有监督权，却没有党的决策权，体现了两者之间必须互相配合，又相互制衡关系。同时，政府有执行权但无决策权、监督权，在执行过程中又受到党和人大的监督，体现了政府必须与党委和人大互相配合又相互制衡的关系。
可见，有中国特色的权力运行体制可以表示为：党委决策——人大监督、批准——政府执行（执行过程受党和人大监督）。这个体制体现了十六大政治报告中关于加强对权力的制约与监督的总要求：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”[11]。
同时，这个体制也为“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的实现，提供了制度架构。首先，从制度的角度贯彻了党的领导。党拥有国家的经济社会发展的决策权，是党实现其政治领导作用的根本体现。其次，从制度的角度保证了人民当家作主，人大对党的决策拥有监督、审查、批准等权，是落实宪法规定的“一切权力属于人民”的制度保障。第三，从顶层设计的角度贯彻了依法治国的基本方略。不经过党的决策和人大的批准，政府不能随意滥用执行权，这为转变政府职能，建立服务型政府，促进政府依法行政，减少政府各种干预，进一步完善社会主义市场经济体制奠定了制度前提，从而为依法治国基本方略的贯彻和落实提供了制度架构。
另外，把国家权力划分决策权、执行权和监督权，可以对党、政权力机构重叠的部门进行整合，精简机构，解决政出多门弊端，理顺党政关系；还能解决权力过于集中的弊端，防止权力腐败，提高行政效率。
从当前的政治实践看，中央级别的党和国家领导机关已经按照这一体制稳步进行了初步的实践，例如，每年底的中央经济工作会议、每次制定国民经济发展的五年规划，以及党的中央全会召开，都在“两会”召开前，征求各界意见、组织专家进行研究，以确保决策和计划的科学性，然后向人大提出决策建议，最后人大审议通过并交给政府实施。这些经验值得在省、市、县推广和进一步完善。
2、从纵向确立各级权力主体产生的合法性
（1）实行差额选举制度
从纵向来看，根据宪法、组织法和党章，通过选举产生党和人大的各级权力机构，其制度的基础是党代表和人大代表常任制的建立。从党的权力系统看，应不断发展党内民主，实行差额选举，让每位党员投票选出党代表，党代表投票选出各级党委的领导班子。这样，各级党委的权力具有全体党员认可的合法性。与党的系统一样，人大的权力系统也要通过差额选举，使各级人大的权力机关获得政治合法性。
这样，在社会系统内，广大党员和人民群众不仅获得了民主权利，也打通了人才的上下通道，社会将变得更有活力。
（2）建立双向负责的“党委提名制”
在党和人大的权力合法性来源解决的同时，如何解决党任命行政部门领导和人民选举之间的矛盾呢？首先，我们要对民主的本质有一个深刻的认识。熊彼特认为：“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力。”[12]与古典的民主理论不同，熊彼特的精英民主理论完全符合现代政党政治的实际。现代政党政治的实质是各个政党通过推选候选人参加选举以争取获得执掌国家权力。德国著名的社会政治学家米歇尔斯认为“大众直接民主无论在机制上还是在技术上都是不可能的”[13]；卢梭说得更直白：“就民主这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人去统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。”[14]人类的政治管理必须依靠精英的现实，是人类对自身管理理性认识的结果。米歇尔斯的专著《寡头统治铁律》——组织处处意味着寡头统治——充分论证了人类的这一宿命。台湾国民党和民进党进行激烈竞选，选来选去都是这两个党的寡头，有那个平民百姓能与之对决呢？所以，当代的民主政治本质就是“选主”，真正的“民主”只有到共产主义社会才出现。
人类民主政治发展的理论和实践表明，在坚持党的领导下，可以通过改革行政部门首长任命制，建立“党委提名制”，把党管干部人事制度与选举对接起来。这样，候选人需要双向负责：第一必须跟党委保持一致，否则，无法被提名；第二必须实实在在为人民服务，在工作中做出成绩，否则难以获得大多数人大代表的支持。在坚持和完善“党委提名制”的前提下，党的领导地位不会因为多了民主选举而被削弱，相反，由于坚持和完善了“党委提名制”的组织路线，加强了党的领导地位。邓小平同志曾郑重地指出，“自流主义的选举，无计划的选拔，都不能得到应有的效果。在村选及区级干部配备中，尤须注意及此，且应切实保证村区长的人选，掌握在党员和进步分子手中”。[15]我国目前试点进行的公推公选和公推直选一些地方党政领导干部，坚持了这种双向负责制，结果显示：不仅扩大了民主，也加强了党的领导地位。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一、第十五条的规定，从法律的角度排除了党组织对村委会候选人提名的领导，导致部分农村基层党组织软弱无力的困境从反面证实了这种双向负责制度的重要性。可见，只有建立这种双向负责的候选人提名制度，才能把党的领导和人民当家作主有机结合起来。
（3）实行任期制和组阁制
权力的运行不仅包括具体事务决策中如何规范行使权力，而且包括权力行使届满后的交接。因此，做好权力的交接是权力运行体制的重要环节。解决的思路可以按照十三大政改的规划，将公务员分为政务类和业务类。政务类公务员（政务官），依照宪法和组织法由党提名候选人，经人大选举产生，实行任期制和组阁制，并接受社会监督。业务类公务员依照国家公务员法进行考试录用和管理，实行常任制，以保持政府的稳定运行。
政务官选举上任后，具有组阁权，届满卸任时，全体阁员一起卸任。组阁权的重要性在于：（1）阁员由其选择，有利于施政目标的实现，还有利于打通人才选拔任用的新渠道，让整个社会更加充满创造活力。（2）有利于解决当前我国官场的弊端。目前，由于不实行组阁制，有些地方副职人满为患。每当换届时，如何妥善安排好人事成为各级党委的棘手难题。在官场生态中，有的人因得不到提拔心怀不满，在工作中不是敷衍了事就是互相扯皮，搞内耗；有的人为争官位，明争暗斗，甚至发生因争官位雇凶杀人事件。任期制和组阁制的建立和实施，将改善官场生态，提升官场文化，有效解决这些棘手问题，还能有力地消解中国社会存在几千年的官本位思想。当然，政务官的组阁必须履行法定的程序，接受党、人大和社会监督，即其提出的组阁名单要经过同级党、人大或其常委会批准，人大及其常委会可以批准或否决。这个程序让政务官进行组阁时，必然以慎之又慎的态度行使手中的权力。
结语
一切从实际出发，解放思想、实事求是，理论联系实际是马克思主义哲学及其方法论的根本要求。从我国政治权力的实际出发，总结改革开放以来政改的理论和实践，以“法定党权”为契入口，通过横向和纵向两条路径，对我国的政治权力进行规范，是实现党内民主与人民民主有机结合的有效途径，符合我国的具体国情，也是完全可以付诸实践的。
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[①] 塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森主编《文化的重要作用》，北京：新华出版社 2010年，第120页
[②] 李步云：《依法治国历史进程的回顾与展望》，《法学论坛》，2008年第4期
[③] 李景鹏：《中国政治发展的理论研究纲要》哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000年版，第175页
[④] 参见：朱兆军《二元政治权力结构的历史成因与运行基础分析》，《上饶师范学院学报》，第27卷，第4期,2007年8月
[⑤] 杨光斌：《中国政府与政治导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第32页
[⑥] 黄百炼等：《“一把手”的权力与权力的制约监督》，北京：中共中央党校出版社 2006年，第135页
[⑦] 彭吉龙：《腐败现象滋生蔓延问题的调查与治理对策》，北京：中国方正出版社 2007年 ，第141-148页
[⑧]《南方日报》2012年2月23日，A05版
[⑨] 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2009年，第36页
[⑩] 孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆2004年版，第184页
[11] 《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中共中央党校出版社，2008年，第463页
[12] 熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，北京：商务印书馆，2006年，第395-396页
[13] 罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律》，天津：天津人民出版社，2003年，第19页
[14] 卢梭：《社会契约论》，北京：商务印书馆，2009年，第84页
[15] 《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第14页，
