服务型政府是一个理论界早已提出、许多地方政府早就实践着的问题。在上世纪90年代，随着我国社会主义市场经济的建立和完善，人们越来越认识到：社会发展的真正动力，深深植根于广大人民群众之中。一个国家，一个地方要想尽快实现现代化，就必须真心实意地依靠社会力量，增强社会活力。而政府，主要应发挥服务功能，搞好环境，提供秩序，宏观调节，提升公民福利。因此，有的地方政府鲜明提出了"建设学习型城市、学习型组织、服务型政府"的口号。现在，服务型政府已成了许多地方政府的热门话题。但争议也有，主要是服务与管理是什么关系？服务与领导是什么关系？难道我们的政府要放弃对社会的管理与领导吗？因此，进一步研究和讨论有关问题，对我们深化政府管理体制改革，进一步转变政府职能，有非常现实的意义。
（一）讨论积极服务型政府问题的迫切性
积极服务型政府，主要涉及政府究竟是干什么的，以及怎样干的问题，而首先是政府职能问题。
我国涉及政府职能的研究，最早可追溯到上世纪70年代末。1978年10月11日，邓小平同志在中国工会第九次全国代表大会致辞时说："这是一场根本改变我国经济和技术落后面貌，进一步巩固无产阶级专政的伟大革命。这场革命既要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要。"[1]到1980年邓小平同志谈及党和国家领导体制改革时，就明确提出"中央高度集权的管理体制""是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根"，并批评各级政府"都管了很多不该管、管不好、管不了的事"。[2]在邓小平这一思想指引下，理论界和实际部门对政府职能转变都进行了不少研究，取得了相当成果，并对实际改革进程起了相当大的推动作用。
但是，由于改革的渐进性和改革深度的相对性，这种研究也是相对的。这说明理论的发展有赖于改革实践的发展，离开实践，理论的单兵突进是难以做到的。另外，则是我们研究本身的缺陷。由于视野的限制，我们过多强调了对政府职能数量的关注，认为转变政府职能就是把政府职能"小"下去。研究政府职能如何才能"小"下去，这方向是对的。但我们不足的一面是，我们在关注政府职能弱化的同时，缺乏对政府职能性质的研究。政府究竟是干什么的？它目前在社会上应扮演什么角色？政府对社会究竟应以"管"为主还是以服务为主？服务社会和"管"社会又是什么关系？这些问题，我们并没有深入地讨论。
这里当然还有政治理论需要进一步发展而又未取得突破的局限。长期以来，我们在政治理论发展和政治文明建设上有些滞后。受传统政治理念影响，我们比较重视党对人民、对社会实行全面领导的一面，而社会、人民对党的"营养"、哺育乃至制约的一面，却一直未给予足够关注。这就不能全面地理解党与人民、党与社会和政府与人民、政府与社会的关系。在这种情况下，如何坚持党的领导和人民民主的统一，就成了一个非常重要、亟待解决而又没有解决好的大问题。而这个问题又影响了政府与人民、政府与社会的关系。目前，政府管理体制创新带有一定艰难性，而政府职能转变又难以深入，就直接与此有关。
现在，党的十六大明确把"三个代表"重要思想确立为党的指导思想。这无疑是一个重大的历史性贡献。它不仅对我们解决建设一个怎样的党、怎样建设党的问题起着重大指导作用，而且对我们深入进行政府管理体制改革，进一步转变政府职能起着重大指导作用。特别是十六大报告强调指出的"贯彻'三个代表'重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民"，提出了一切从"为民"出发的价值取向，是对我们政府为民服务功能的进一步深化与拓展，无疑具有纲领性的作用。在这种情况下，我们坚持新一届中央提出的"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"的要求，研究如何把为人民服务的宗旨具体化，并把它归结为积极服务型政府的建设，就具有非常重要的现实意义。
（二）建设积极服务型政府的指导思想
建设积极服务型政府必须以"三个代表"重要思想为指导。
积极服务型政府的内涵包括两个方面：一是政府的职责本质上是为人民、为社会提供服务。这意味着政府是一种对社会、对人民负责的身份，处在一种从属和"公仆"地位；二是这种服务又不是完全消极被动的，它本身又具有相当的积极性和主动性。这又表现为对人民、对社会的某种规范、引导职能，一种对社会的超越。把这两方面结合好是非常不容易的，因为一讲服务就容易理解为"跟从"和"服从"社会，而一讲积极、主动又得指导、引导社会，这在形式上很难结合好。现在看，只有在"三个代表"重要思想指导下，才有可能实现这种结合。
我党明确把"三个代表"重要思想规定为党的指导思想，并提出了贯彻"三个代表"重要思想的本质是坚持立党为公、执政为民。立党为公、执政为民，它把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一了起来，为我们寻求和建立一种新的党民关系、政民关系指明了方向。马克思主义的哲学基础是辩证唯物主义与历史唯物主义。这种历史唯物主义强调了人民是历史的创造者，是历史发展的根本动力。人民利益代表的方向，就是历史前进的方向。因此，共产党要从人民的根本利益出发，以为人民谋取根本利益为宗旨。这揭示了党对人民从属的一面，服务的一面。就是说，党不是本原，人民才是本原；历史的发展归根结底取决于人民。但马克思主义又同时指出，在人民分散的情况下，他们的利益怎样表达出来，集中起来？这必须有个过程，有种升华机制。尤其是在革命中，人民要想有力量，必须有严格的组织，这又需要另一种力量实现这种功能。对人民的组合功能与对人民意见的某种提高作用（接着就表现为一种对人民的指导乃至领导功能），又决定了党在人民面前必须表现积极主动性。西方的政治理论基本上是强调自下而上的一面，领袖、政治家、党对人民从属的一面。而我们的传统尤其是计划经济时代的政治理论，则又过多强调了党、政府对人民、社会领导和管理的一面。现在我们按照执政为民的要求，则可以较好地使二者结合起来，统一起来。
执政为民涉及了党--政权--政府--民几个方面的关系。而主要是党的"执政"和政府与党的"为民"。共产党执政是不可动摇的，在共产党执政的前提下，当然就体现了共产党和政府对人民、对社会的"积极主动"的一面。而"为民"的一面并不是很好解决。首先是认识问题，观念问题，其次还有体制与方法问题。
"为民"的内涵是什么？我认为，起码包括以下四点：
第一，"为民"的"为"字，体现了党、政府与人民的主从关系，主辅关系。是你"为"她，而不是她"为"你。这里揭示了谁是目的，谁是手段；谁是主体，谁是辅弼。
第二，"为民"，究竟是为了民的什么？应该说，是利益，是最广大人民群众的根本利益。利益并不是一个什么不好的字眼。利益原则是唯物主义的根本原则。而利益中，又以物质利益为根本。邓小平曾强烈批评不讲物质利益的做法，指出："不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大人民群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。"[3]邓小平同志的话，对我党执政为民的价值追求做了最好的说明。
第三，究竟怎样做才能保证"为民"。为民是有前提条件的，没有这些条件，为民就是空话。这些条件是，党必须生活在人民群众之中，与人民保持一种血肉关系，鱼水关系，做到水乳交融，同温凉，共寒暑。否则，为民就只是愿望。
第四，怎样去具体地"为"民。这首先涉及到观念的变革，然后，还要具体建立一系列"为"的制度，还要有对制度的认真执行。而为此，严格的监督和问责制度又是必要的。
"执政为民"既然包含了以上这些丰富内容，我们以它为指导思想，自然能很好地处理党、政府与公民和社会的关系，在政府建设上，形成积极服务型政府的格局。
（三）建设积极服务型政府的基本思路
建设积极服务型政府要在积极和服务两个方面展开。但是，由于我们历来有政府事事"积极主动"的传统，而缺的是服务与"侍侯"社会的习惯，因此，后者的建设是主要的。尤其是现实已经证明，我们面临的主要危险是民权不彰，如果说有什么能把我们政权搞垮的话，那就是因缺乏人民的监督而导致的权力行使者的腐败问题。从这个意义上说，加强政府的服务功能，是决定我们前途和命运的大事。
要建设一个时时处处都能很好为人民、为社会服务的政府，需要我们做出全方位的努力。
首先，要在公务员队伍中进一步加强服务精神的教育。树立为民意识，这可不是容易的。尽管我们不相信人完全是自私的，但在目前市场经济条件下，要把"群爱意识"发掘出来，并且变成人们行为的指导力量，将是十分艰难的工程。这也是我们多年来一直没有放松为人民服务的教育、但又收效甚微的原因。要改变这种现状，新的思路应是：要把"群爱意识"（包括爱国与为公、为民意识）教育与正当的"爱个人"意识结合起来，变二者的对立关系为统一关系，从而给"群爱意识"奠定一个坚实的基础。要允许人们追求正当的个人利益，并在"爱群"的行为中得以实现。要变那种"假、大、空"的说教为真实的、生动的、具体的"事例"，使人们在实践中通过"爱群"而获得个人的某种利益和满足，并把它升华为某种恒久的意识，最终形成习惯。
其次，围绕着"深化与拓展我国政府服务功能"的主线，进行政府体制创新，进一步转变政府职能，完善服务制度。本质是把执政为民理念制度化。要在加大政府服务力度上取得突破性进展。为此，我们需要依次搞清的问题包括：（1）在执政为民理念下，政府管理体制改革的整体框架；（2）在政府体制改革过程中，我们要采取的措施是什么；（3）现代社会条件下，政府职能内容究竟有哪些，又如何实现进一步的转变；（4）深化与拓展政府服务功能的障碍是什么，如何克服它，等等。其中，尤其要对服务型政府问题进行深入分析。在目前这一问题还没有完全统一认识的前提下，我们要重点研究：（1）服务型政府建设究竟有无可行性，其概念如何界定才更加完善；（2）其成立要件是什么；（3）政府管理与政府服务究竟是什么关系；领导社会与"听命"于社会又是什么关系；（4）我们如何推进服务型政府的建设；（5）服务型政府运行中又应注意什么；等等。
但我们又不能完全搞清楚了再行动。在目前条件下，采取以下一些具体措施是必要的：
第一，深化与拓展我国政府的服务功能。所谓深化，是指在"政府是公民与社会的工具"理念上，来规范我国政府的服务功能。举例说，唐太宗认识到"水能载舟，也能覆舟"后，为老百姓办了许多好事，但这只是消除"覆舟"因素的举措，本质上是一种更好的"治民之术"，而不是现代意义上的服务。而我们却是在"政府从属社会"理念上，为实现人民意志来界定服务的。所谓拓展，就是要发展原有的服务功能，开辟新的服务功能。我们以前也设定了许多为人民服务的措施，这些要发扬光大；而随着社会的发展，人民的要求不断提高，又有许多新的服务领域需要我们去开辟。
第二，调整和设定相关机构，建立和完善服务工作程序。过去我们对社会的工作可分为两部分，一是服务社会的，一是管制社会的。管制社会的又有两类，一是必要的管制，一是为管制而管制。必要的管制，用现在的观点看，也是服务的一种形式，是服务的应有内容。比如，我们管那些"假冒伪劣"，就是对广大消费者和正当经营者的服务；打击各种犯罪分子，就是对广大人民的服务。另外的为管制而管制的工作，则与此有原则区别，如对公民过多的不必要的限制，对社会经济生活过度的统制等，对这样的管制机构，我们自然要区分不同情况，分别做出调整。使得我们的政府系统，所有机构都是围绕一个大的服务格局设定的。
设定机构之后，对其服务程序还要做出安排。原有的程序，合适的保留，不合适的做出调整；没有的，尽快建立起来，还要在实践中不断完善。同样一件事情，在服务社会的框架下来做，与在管制社会的框架下来做，方式和方法就会大不相同；结果也会各异。
第三，建立严格的监督检查机制。建立机构、完善服务程序之后，不能光靠自觉来工作。光靠自觉工作，是建立在"人性善"理念基础上的。我们不同意单纯的人性恶，但也不能同意单纯的人性善。我们过去的实践早已证明了这种理念的荒谬。当然，我们过去的监督机制不健全，还有其它原因，主要是对领导与监督的关系没有处理好。不管如何，必须吸取监督不足的教训。从这个意义上说，严格的监督检查制度，不是对人性的讽刺，而是一种不得不为之的必然。
而监督又必须建立在人民群众广泛参加的基础上。专业的监督机构是必要的，但监督机构不作为怎么办？只要是一部分人的组织机构，就有"同流""同污"的可能。任何时候，解决问题的底牌，都是在人民群众之中。这倒不是人民群众觉悟一定比公务员和领导干部高，而是广大人民群众始终生活在社会下层，有一种因未得到而产生的不平情绪，提高了其监督的力度。而人民群众的方向，本质上和历史发展方向又是一致的，这就又保证了其监督的正确性。
（四）对政府职能与服务功能理论的回顾与借鉴
这方面研究的目的，是在回顾人类历史上有关政府职能与服务功能理论的基础上，进一步探讨其可资借鉴之处，为现在深化与拓展政府服务功能寻找理论营养。我们除了要研究一般的政治理论特别是西方的政治理论，把握其中民主的精华，以为我们构建基本的政民关系框架服务外，还要用较大的力量研究直接关乎政府职能的"守夜人"与"有限政府"理论、政府干预与福利国家理论、新自由主义政府理论、新凯恩斯主义政府理论。尤其要重点展开对新公共行政、新公共管理、新公共服务等理论的研究。因为这里除了涉及政府职能究竟应大一点还是小一点外，还涉及了政府应该管的究竟是什么；以及在人民面前，政府应奉行管理主义还是宪政主义。后面两个问题，显然是更大、更深刻、更基本的问题。
新公共服务理论是在上世纪八九十年代批评新公共管理理论基础上产生的。自从美国建国之初，就产生了以汉密尔顿为代表的倚重行政权力的倾向和以杰斐逊为代表的倚重宪政民主的倾向。怀特在描述汉密尔顿这种倾向时，把他和联邦党人相提并论，说他们"偏爱行政机构，是他们对人民缺乏信心的忠实写照。在他们看来，对公共政策明智而合理地理解……只能来自于上层阶级。"[4]而这种思想发展到威尔逊创立公共行政学时，就被他用政治行政两分法固定下来。威尔逊强调："行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定了目标，但是不应该去操纵行政活动。"[5]他一贯强调的两个主题是：政治与行政的分离；在政治中追求的是民主，而行政中寻求的主要是组织效率。这样，行政中的回应性就被忽视了，服务的观念被淡化了。而新公共管理理论，正是传承了威尔逊以上理念，在效率价值的指导下，实现对企业管理方式与方法的引进，来改造或"重塑"政府的。新公共服务理论，实际上就是对这种偏向的纠正，是在批评新公共管理基础上，向社会民主价值和为公众服务理念的回归。正如丹哈特说的："管理公共组织不仅仅是以最有效率或尽可能'理性'的方式实现特定目标的问题，公共行政人员倒是必须注意考虑其他更广泛的多种因素。他们必须关注对公共利益--尽管它难以确定--的理解，必须保证充分回应人民的意志。"[6]
我们研究以上这些理论，目的是在我们过去一贯强调的为人民服务理念基础上，重新找到新的政民关系的模式，找出政府与公民、政府与社会、公权力与私权力的结合点，从而为确定新的政府职能体系打下基础，为深化与拓展政府服务功能找到理论支持。可喜的是，我国政府管理体制改革正在深入发展，各地创造了大量拓展政府服务功能的经验，为我们这种研究提供了丰富素材，创造了理论与实践结合的极好条件。相信我们的研究会取得有历史价值的突破。
【参考文献】
[1][2][3]邓小平文选，第2卷[C].北京：人民出版社，1994.135-136；328；146.
[4][5][6]（美）罗伯特·B·丹哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.46；49；5-6.
