原 告：陕西省靖边县被政府收回油井民营企业

诉讼代表人：冯孝元

委托代理人：北京杰通律师事务所 唐国玺、张晔、赵建平、朱久虎祁永红、张月贤 律师

委托代理人：内蒙古慧聪律师事务所 张献华 律师

被 告：陕西省人民政府

法定代表人：陈德铭

被 告：陕西省榆林市人民政府

法定代表人：王登记

被 告：陕西省榆林市靖边县人民政府

法定代表人：尤鹤洲

诉讼请求：

一、判决撤销陕西省人民政府、榆林市人民政府、靖边县人民政府利用行政权力干预合同关系、收回原告油井资产的超越职权的违法行政行为

二、判决由被告承担本案诉讼费用

事实和理由：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益，有权向人民法院提起诉讼”，据此，原告认为被告的行为侵害原告的合法权益，现根据该条赋予原告的诉权向人民法院提起诉讼。

事 实 部 分

1、关于原告投资开发石油所依据的合同事实

(1) 1994年4月13日，中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了一份《关于开发陕北地区石油资源的协议》（简称“ 4、13 ”协议）。协议约定，“从当地各县钻采的实际出发，拟长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500平方公里，由安塞等6县组织开发；从延长油矿依法登记的区域内划出约580平方公里，由陕北延安市等七市、县组织开发”。

(2)继之，靖边县政府对外招商引资，其在 1994 年 4 月17日所发的靖政发（1994）15号文即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规定》中规定：“1、油井合作期限：油井合作开采期限由原回收投资后开采五年改为长期合作开采，┈”,“2、利润分成问题：提倡已投产油井实行投资方承包经营，县上经过测产核定产量，核定销售收入，根据协议分成比例确定承包基数，不愿承包的仍可按原协议执行”。

（3）原告在被告关于开发陕北石油资源之招商引资政策的吸引下，纷纷到靖边投资。为此，被告为原告办理了相应的工商营业执照、税务登记证等相关手续，与原告签订了合作开发石油协议。

2、关于被告对上述合同关系采取具体行政行为方式强行解除合同的事实

（1）陕西省政府石油整顿办公室给榆林市政府所发（ 2003 ） 003 号文即《关于采取果断措施彻底收回联营单位油井收益权的紧急通知》指出，“为了实现省政府确定和省内地方企业重组的目标，彻底收回联营单位所打油井的收益权，经请示省政府领导同意，现紧急通知如下：一、你市立即对联营单位所打油井收益权的收回情况进行一次全面检查，查清没有收回的原因和责任，总结经验教训，采取果断措施，下决心于 2003 年 5 月底以前全部彻底收回”。

（2） 2003 年 6 月 14 日，榆林市政府所发榆政发[2003]55 号文，即《榆林市人民政府关于印发全市收回油井三权调度会议纪要和王斌副市长在全市油井三权调度会议上讲话的紧急通知》，要求各产油县人民政府、市政府及有关工作部门认真贯彻执行指出，“采取有力措施对油井实施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出，”“公、检、法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回‘三权’工作保驾护航”。

（3） 2003 年 5月 ，靖边县政府5名副县级领导向县委立下“回收不彻底，摘去乌纱帽”的军令状后，带领从人大、政协、检察院、法院等其他部门抽调的1600名工作人员进驻民营投资人油井，6月7号强行将民营油井投资人及井场工人赶出井场，接管了民营油井。

3、关于政府动用行政权力撕毁合同，强行接管民营油井后，又强迫作为合同当事人一方的民营油井投资人接受政府单方确定的不足民营油井资产20% 的补偿方案的违法加违法的事实。

（1）政府动用行政权力撕毁合同，强行接管民营油井后，原告为了维护自己的合法权益，开始先去靖边县政府要求返还油井，县政府置之不理。

（2）后来，原告到省政府上访，省政府答复说让原告先回去，等待解决。被告自知其实施了严重违法行为，自知理亏，为了掩人耳目，就象征性单方定价，给予微不足道的所谓“补偿”，想以此来平息事态。

（3）原告为讨说法，又去北京上访，被告派了警力拦截上访，原告历尽艰难险阻到了北京，这时，陕西省榆林市政府王斌副市长带领着榆林市公安局的干警，靖边县政府领导带县公局干警追赶到北京阻止原告上访。

（4）之后，县政府动用各乡镇干部通过“包干”到人，软硬兼施、对于子女或其他直系亲属是油井投资人的政府官员，要求停职回家做工作，在油井兑付之前不许上班，甚至对一些投资人采取野蛮强暴等手段迫使民营投资人签订了所谓的补偿公证书。靖边县小河乡的任光明曾被监禁31天，后被带着脚镣手铐押到县钻采公司签字画押后才获得自由。靖边县民营油企上访总代表冯秉先被被告派公安人员押到榆林市、靖边县被关押30多天，直到他保证不再上访、承诺接受政府的单方补偿后才脱身。

理　由　部　分

原告认为，被告的行为是动用行政权力越权干预合同关系的超越职权的行政违法行为，而且性质非常严重，应当依法被撤销，具体阐明如下：

一、被告的行为是动用行政权力越权干预合同关系的超越职权的行政违法行为，应当依法被撤销。

对此，原告从以下几个层次加以说明：

1、原告与作为中国石油天然气总公司的受托人即被告存在合同关系。

（1）中国石油天然气总公司与被告之间系委托合同关系。

Ａ、1994 年 4 月 13 日，中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了一份《关于开发陕北地区石油资源的协议》（简称 \"4、13\" 协议）。协议约定，“从当地各县钻采的实际出发，拟长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约 500 平方公里，由安塞等 6 县组织开发；从延长油矿在依法登记的区域内划出约 580 平方公里，由陕北延安市等七市、县组织开发”。

B、国家经贸委国经贸石化[1999]1239 号文件中提到，\"从长庆局和延长油矿管理局已经登记的探矿采矿权区块范围内分别划出一定区域委托安塞等 6 县开发\"。

C、陕西省经贸委陕经贸字[2003]23 号文件中也提到， \"1994 年，中石油和陕西政府签订‘ 4、13\' 协议，将部分资源区委托所在县区开发\"。

上述证据事实表明，被告仅仅是一个组织者的角色，根据我国法律不允许国家机关直接从事经商的规定，被告也只能是个组织者，不能成为直接开发经营者，而且，被告只是中国石油天然气总公司委托的组织者。

（2）被告与原告签订的合作开发石油协议的合同主体应该是中国石油天然气总公司与原告。

我国《合同法》第九条第二款规定：“当事人依法可以委托代理人订立合同”，第三百九十六条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托事务的合同”。

根据该规定，既然如上面已经说明的，中国石油天然气总公司将所属的石油开发区域委托给被告组织开发，而被告作为受托人和原告签订了合作开发石油协议，那么，被告与原告的签约行为应当视为委托人即中国石油天然气总公司的行为，中国石油天然气总公司与原告才是合作开发石油的合同主体。

2、原告投资开发石油的行为是作为合同当事人一方的中国石油天然气总公司对外经营行为的表现形式，并不违法。

《中华人民共和国宪法》第十五条规定，“国家实行社会主义市场经济”，那么，何谓市场经济？

市场经济是自然人、法人等经营实体之间通过合同形式依法进行无数交易经营行为的综合体。

就本案而言，中国石油天然气总公司对外与被告签订委托协议，被告进而与民营投资人签订合作开发石油协议，应当是中国石油天然气总公司对外经营行为的表现，原告的投资开发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中国石油天然气总公司对外经营行为的延伸和表现形式。

经济实体对外经营的方式很多，有承包经营，有租赁经营，有合作联营，有对外抵押等方式，而且，对外经营采取某种经营方式一般都表现为合同的形式。

就本案而言，中国石油天然气总公司对本案涉及的石油开发区域拥有采矿权，那么，其依法可以对外采用哪些经营方式呢？

根据〈中华人民共和国矿产资源法〉，除了第五条规定的“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，并没有禁止对外承包、合作经营等经营形式。

本案涉及的原告与作为中国石油天然气总公司受托人的被告所签的开发石油协议中所体现的中国石油天然气总公司的对外经营行为，并没有矿产资源法所禁止的买卖、出租、抵押行为。据了解，中国石油天然气总公司在其采矿权所及的区域范围内仍然以类似的合同方式与民营企业合作经营。

所以，既然如上所述，原告的投资开发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中国石油天然气总公司对外经营行为的延伸和表现形式，既然中国石油天然气总公司对外经营行为没有矿产资源法所禁止的买卖、出租、抵押行为，那么，原告的投资开发行为并不违法。

3、被告对其作为中国石油天然气总公司的受委托方与民营企业所形成的合同关系的解除采取了具体行政行为的解除方式。

根据最高人民法院司法解释，具体行政行为是指具有行政职权的机关和组织及其工作人员在实施行政管理活动中就特定的事项对特定的公民、法人或组织作出的影响相对人权利义务的单方行为。

（1）2003年，被告之一即陕西省政府所属机构陕西省政府石油整顿办公室发布的（2003）003号文件，下达行政命令要求榆林市政府立即对联营单位所打油井收益权的收回情况进行一次全面检查，查清没有收回的原因和责任，总结经验教训，采取果断措施，下决心于 2003 年 5 月以前全部彻底收回。

可以看出，该行政命令性质的文件是针对收回民营油井收益权这一特定的事、针对民营油井投资人这些特定的人、收回油井收益权显然影响相对人的权利义务，而且是并非双方协商的单方行为，所以，该行为属于具体行政行为。

进而言之，根据《行政诉讼法》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、或者规章授权的情况下，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，所以，陕西省石油整顿办公室做出收回民营油井的具体行政行为应当视为陕西省政府的行为，并由其承担责任。

（2）被告人之一即榆林市人民政府于 2003年6月所发的榆政发55号文件，要求靖边县政府“采取有力措施对油井实施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出”，“公、检、法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回‘三权’工作保驾护航”。

可以看出，该文件所体现的行为同样是针对接管民营油井资产这一特定的事、针对民营油井投资人这些特定的人，接管油井资产显然影响相对人的权利义务，而且是并非双方协商的单方行为，所以，该行为也属于具体行政行为。

（ 3 ）被告人即靖边县政府于2003 年5月 ，派向县委立下“回收不彻底，摘去乌纱帽”的军令状的5名副县级领导，带领从人大、政协、检察院、法院等其他部门抽调的1600名工作人员进驻民营投资人油井，6月7号强行将民营油井投资人及井场工人赶出井场，接管了民营油井。

可以看出，被告人之一即靖边县政府的上述行为更是毋庸置疑的具体行政行为。

4、被告无权采用上述具体行政行为，动用行政强制手段干预上述合同关系，其行为是超越职权的行为。

上述三个层次已经说明，原告与作为中国石油天然气总公司的受托人即被告存在合同关系，原告的投资开发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中国石油天然气总公司对外经营行为的延伸和表现形式，被告对上述合同行为、合同关系采取了单方、暴力的具体行政行为的解除方式。那么，被告有没有职权采取单方、暴力的具体行政行为来强行解除合同，接管合同当事人的油井资产呢？

我国《合同法》第一百二十八条规定：“当事人可以通过和解或调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉”。

从该条规定看，解除合同有三种方式，一种是协商解除，一种是约定仲裁解除，一种是在协商不成，且没有约定仲裁时由法院判决解除。可见，在协商不成，且没有约定仲裁的情形下，对合同解除的管辖权归属人民法院。

对此，为了防止干预合同纠纷，早在 1992 年公安部发布的《公安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》就要求，“一、各地公安机关承办经济犯罪案件，必须严格执行最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于案件管辖的规定。要正确区分诈骗、投机倒把、走私等经济犯罪与经济合同纠纷的界限，准确定性。凡属债务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入”。1995年，公安部又发布了《公安部关于严禁越权干预经济纠纷的通知》，其中规定，“对因越权干预经济纠纷造成行政或刑事赔偿的，按《国家赔偿法》的规定，应当责令有故意或重大过失的民警承担部分或全部赔偿责任”。

根据上述法律、规范性文件，法律没有赋予行政机关可以通过具体行政行为解除合同的职权，而是明确规定由人民法院，在协商不成，并没有约定仲裁的情形下，行使合同解除的管辖权，所以，根据公权力机关应当按照法律明确授权行使职权的依法行政的原则，行政机关如果单方强行以具体行政行为解除合同，将构成越权干预合同纠纷的行政违法行为。

据此可见，本案中，被告动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解除合同，接管合同关系对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为。

5、被告的上述超越职权的行为应当依法被撤销。

上述已说明，本案中，被告的行为是超越职权干预合同纠纷的行政违法行为，那么，这种违法行为的法律后果是什么？

可以说，凡是坚持依法行政的法治国家，都在法律上确立了越权无效的基本原则。在代表英美法系国家的英国，“关于任一公共当局不得在其权力范围外行事的简单命题，可以当之无愧地称之行政法中心原则”，“越权无效原则视为司法审查的法理学的基础”。

在代表大陆法系国家的法国，“越权之诉是法国行政法上最重要的制度”，“行政法治原则不仅需要制定各种行政法律，更重要的是建立各种制度保障法律得到遵守。最有效的保障是撤销违法行政决定，使它不发生效力”。

我国在经历了漫长的专制统治后同样选择了依法行政的法治原则，同样以撤销违法行政决定作为法律得到遵守的重要保障。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议对宪法进行了又一次修正，其中增加一款，即“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

我国《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决”，其中规定，“（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的； 3、违犯法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的”。

可见，“超越职权”的具体行政行为的法律后果在司法上应当判决撤销。所以，上述所阐明的本案被告实施的越权干预合同纠纷，强行接管民营油井的具体行政行为应当被撤销。

6、本案所涉及的合同关系不是行政合同关系。

上面已经阐明了被告行为的违法性及法律后果，但为了进一步澄清本案中的法律问题，有必要说明这一点。

被告曾对外宣传说其与原告签订的合同是行政合同，对此，原告认为：

（1） 我国没有像法国、德国等大陆法系国家在法律上确立了“行政合同”的法律范畴，“行政合同”在我国只是在吸收欧洲大陆法系国家行政合同的有关规定的基础上形成的学理上概念。

我国最著名的行政法学家、全国人大内务司法委员会委员应松年博士生导师在其主编的《行政法学新论》中说，“我国目前尚无任何法律出现过行政合同字样，所以，行政合同还是学理上对某些合同进行分析、概括的结果”。

所以，既然在我国，“行政合同”的概念还没有上升为法律范畴，被告作为执法机关无权创设法律概念，那么，按照依法行政的原则，其说法没有法律依据。

（2）被告用外国法中的“行政合同”法律概念来套用本案涉及的合同关系，其目的旨在为其利用行政权力、暴力强行解除合同关系寻找根据。那么，姑且以具有典型代表的德国行政法为依据，看能否得到被告想要的东西。

中国政法大学教授高家伟博士所翻译的由德国人所著的《行政法学总论》中说，按照德国行政程序法，“行政机关无权以行政行为方式确认或强制实现其合同请求权。如果合同当事人拒不履行合同约定的义务，行政机关只能—像公民那样—向行政法院起诉”。

可见，被告以行政行为方式强制解除合同的行为依照德国行政法中的有关行政合同的法律规范也构成越权，构成行政违法。

（3）原告认为，即使我国立法机关将来制定了行政合同法律规范，也会像德国立法一样，不会允许行政机关以行政行为方式确认或强制实现其合同请求权，因为：Ａ、合同的本性是约束双方的，而不是约束单方的，如果任由一方随意解除合同，则另一方的合同权利难以得到保障。

B、作为合同当事人，不管是政府，还是公民，不能既当运动员，又当裁判员，否则，难以实现法律的公平原则。

C、在我国，官本位意识很浓，确立禁止以行行为政方式强制解除合同的法律规则，并注入司法裁决的机制，能够遏制行政官员的专横、霸道。本案中，像陕西省榆林市市长王登记的官本位意识膨胀到几乎疯狂的地步，他在2005年4月12日与原告代表对话时说，那些在人民大会堂研讨会上认定地方政府动用行政权力强行收走民营油井的行为系违法行政行为的几十名专家是“挂羊头卖狗肉”，公然侮辱这些高级知识分子，他竟赤裸裸地说他们已经给陕西省高院、最高人民法院打过招呼，法院不会受理这个案子，好像中华人民共和国法院是他们的仆人，可以任由他们指挥，公开干预司法独立，与法律挑战，他又说律师是来骗钱的，不要上当，公开侮辱律师的名誉。2005年5月12日，在陕西省省委与投资人代表对话中，王登记说让投资人不要起诉，告市政府、省政府就是告国务院，告温家宝，这明显在拿共和国总理开涮，损害温总理的名誉。当投资人向人大、政协递交材料返回后，他马上指挥公安人员到处抓人，已将两人刑事拘留，而且继续抓人。在两次对话中，他高傲地、轻描淡写的把政府的违法行政行为说成是过激行为，政府犯了个“美丽的错误”。可以看出，王登记已成了目空一切的土皇帝。与王登记形成鲜明对比的是，靖边县委书记马乐斌对政府的违法行政行为说了些实事求是的话，他在接受《新闻周刊》记者采访时，认为前面所说的几十名专家对收油井的看法是有一定道理的，而不是王登记所认为的是“挂羊头卖狗肉”，还说收油井后大多数投资人亏了，并说此事要错也是上面的错，王登记为此对马乐斌给予严厉的训斥。

二、被告的上述动用行政权力，越权干预合同纠纷的违法行政行为性质非常严重。

1、被告的违法行政行为具有掠夺的性质。

根据我国法律，如甲借钱给乙，形成借款合同关系，乙到期不还，产生合同争议，对此，甲不去法院起诉解决争议，而是直接强制到甲家搬东西，则这种行为构成抢劫。

然而，虽然甲的行为构成抢劫，但情理上还说得过去，因为毕竟乙欠甲的钱，而就本案原告与被告的合同关系而言，原告冒着巨大风险投资，被告反而暴力强行解除合同，单方强行接管原告投资形成的油井资产，不仅法律上构成违法，情理上也说不过去，可见，其比前面所说甲的抢劫行为还严重。

2、被告的违法行政行为严重破坏市场经济秩序和社会稳定。

市场经济是自然人、法人等经营实体之间通过合同形式依法进行无数交易经营行为的综合体。

要保证无数交易经营行为的安全、稳定，就需要法律规范及法律保障，而实际上，像合同法等法律的立法意图、目的首要就是保障交易的安全和稳定。

根据我国《合同法》第一百二十八条规定，合同当事人对合同争议，诸如解除合同，在协商不成，且没有约定仲裁的情形下，就须通过人民法院司法判决。可以想象，如果在交易双方在协商不成时，不通过法院，任由交易方私力解决争议，则势必演变成无数个暴力冲突，经济秩序、社会稳定无从谈起。

本案中，被告越权暴力对待合同争议，严重破坏了保障交易安全、稳定的游戏规则，其违法行为涉及到陕北延安、榆林两市 15个县，70 亿民营石油资产，1000 家联营公司，近万名自然人股东。

陕北地方民营油井投资者中，许多都是当地的老百姓，他们倾尽毕生微薄的积蓄变卖家产甚至借高利贷参与油井投资。油井被收回后导致许多投资人血本无归，生活陷入困境，大量的围绕石油开采的其他相关产业的经营者和就业人员，失去就业岗位，生活难以保障。投资人到政府门口静坐请愿，到国务院信访部门上访。政府与民营油井投资人的矛盾不断恶化升级，给陕北地方社会秩序造成了许多不安定的因素，其违法行政是造成社会不稳定的真正根源。

3、被告的违法行政行为严重破坏我国的共和政体和根本制度。

共和政体与封建专制的区别在于，专制的本质特征是缺乏有效监督的绝对权力的存在，而共和政体的特征是政府受到人大、法院等强有力的制约，可以说，人大的立法监督和法院的司法监督是构成我国共和政体的支柱。

然而，本案被告即地方政府的行为不只是其自身的单独行为，严重的是，其让人大、政协、法院、检察院这些保障民主、法治、共和政体，监督其依法行政的机关协同其行为。

18世纪最著名的法学家孟德斯鸠在其所著的《论法的精神》中指出，如果司法权和立法权合而为一，则法官就是立法者，将对公民实施专断的权力，如果司法权同行政权合二为一，则法官将掌握压迫的力量，如果同一人或同一机关同时行使着三种权力，则任何自由不复存在。

被告为了达到目的，不惜破坏我国已建立起来的共和体制，采取手段让人大、政协、法院、检察院等部门和其结合在一起，实际上是把其他权力机关的权力归于它，其行为严重损害了人大、政协、法院、检察院的法律权威。

4、被告的违法行政行为制造了巨大的腐败温床。

在民营油井被收回并入国有性质的县钻采公司后，却出现了民营油井所没有的大量“寻租”现象：有的盗卖原油、材料，有的利用所谓的修井捞钱，有的多开吨位少装材料谋利，有的通过成倍加价获取暴利，等等。

地方政府将抢夺的民营油井资产装入多年严重亏损、缺乏自律、没有活力的县钻采公司并没有带来新的活力，带来的是在坐享民营油井投资人创造成果时，还高唱“我为祖国献石油”的令民营投资人痛心欲绝的赞歌，带来的是在民营投资人做成的大蛋糕上进行层层吞噬，社会舆论认为政府收回油井的违法行政行为是个别官员私欲驱动下造成的。

最近，民营油井投资人在与榆林市政府旨当在撤销政府违法行政行为的一次公开对话中，当投资人要求政府官员拍着良心回答，从油井收回一年多的时间看，是民营投资人对油井管理地好，还是国有公司管理得好，市石化局局长感慨的说，现在看来，还是民营投资人管理得好。

我们知道，对国有企业进行注入民营资本的混合制形式的股份制改造是党、政府及全体国民经过多年的教训而做出的痛苦选择，然而，陕西省地方政府通过抢夺把民营油井资产“国有化”后注入国有性质的县钻采公司，然后又把县钻采公司以挂靠的形式重组到延长集团，显然是国有 ＋国有＝国有的作秀，与党和国家的改革政策严重背道而驰。其作秀的行为不是出于对国有公司本身的信仰和热爱，不是想着国有企业，爱着国有企业，而是像老鼠爱大米一样为一些人侵吞创造条件。

中国目前在石油行业上游领域介入民营巨大投资的领域在陕北油田，陕北民营油井投资人经过多年的创业已成熟起来，其中一部分已开始到国外考察国际石油市场，准备进入国际市场，地方政府消灭民营油井资产的违法行为葬送了陕北民营油井投资人尽早进入国际市场的机遇，在中航油几十亿资产在海外流失等悲剧让党、政府及国民清醒认识到在石油领域开拓国际市场必须发展民营企业的情形下，对国家的损失是无法估量的。

恳请法院提出司法建议部分

鉴于本案被告违法行政行为的严重程度，涉及到其他重要部门，及立法的完善问题，为了完善我国的法律制度，防止政府这种违法行为的发生，根据《行政诉讼法》第五十九条规定：“根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉讼具体行政行为，将会给国家利益、公共利益、他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（三）向被告和有关机关提出司法建议；”，原告现提出如下建议和理由，恳请人民法院采纳，并在判决撤销被告违法行政行为的同时，向以下机关提出司法建议：

一、向国务院提出司法建议，建议由国务院向全国人民代表大会提出立法议案。

建议主要内容如下：

１、下级政府在执行上级政府的行政命令时，应当首先审查其合法性，经审查后，认为上级政府的行政命令违反法律规定，有权向上级政府提出意见，有权拒绝执行。

２、下级政府拒绝上级政府的行政命令，上级政府不得利用行政职权强制下级政府执行违法的行政命令

３、上级政府认为下级政府不予执行行政命令是违法的，应当向人民法院起诉，由法院进行司法裁决。

理由如下：

1、据了解 ，本案发生后，原告在上访对话中，榆林市市长王登记说市政府的行为是迫于省长贾治邦官大不得已而为之，定边县尚书记说他的官是上面给的，迫于乌纱帽被上面摘掉的压力不得已而为之。

这种现象暴露出，在我国，上级政府和下级政府之间关系仍然是权大于法的行政命令性地机制，缺乏各级政府首先向法律负责的保障机制，缺乏抑制、纠正违法行政命令的免疫机制。

2、与此有关的外国立法模式值得借鉴。在英国，中央和地方政府之间，地方政府相互之间的关系主要是一种法律关系，而不是我们通常所理解的行政隶属关系和行政领导关系。各级政府，如中央政府、中央政府部门与地方政府之间存在的纠纷可以借助与普通私人相同的司法途径予以解决。

3、公民之间的争议在协商不成时，尚且由司法裁决，那么，作为公仆的各级政府之间的争议，更应当引入司法机制，这样，既防止公仆上下形成官官相护的绝对权力的腐败体系，又能避免下级公仆成为权力斗争的牺牲品。

二、向最高人民法院提出司法建议，建议由最高人民法院向全国人民代表大会提出立法议案。

建议主要内容如下：

1、建立独立的司法基金会，保障司法机关在经济上独立于行政机关。

2、建立全国法官的统一任免机制。

理由如下：

1、根据我国法律，法院作为司法机关应当独立于行政，保持中立，奉行不告不理的原则，而在本案中，被告让法院也参与其中，协同行使不是其审判职能的行政职能，法院成了县政府的“行政工具”。

这暴露出，支撑、保障我国民主、法治的司法机关还没有足够的法律地位制衡政府，遏制政府的违法行为。

2、如果要使政府遵循法律行事，那么就必须保障要由一个尽可能独立的司法界来执掌法律，否则就会出现法律服务于政府的目的而非公正的利益。在我国现行的司法体制下，法官由地方人大任命，法院的办案经费、法官的工资都是由地方政府财政拨款等等因素，决定了法院无法独立于地方行政机关。

3、我国现行的司法体制下，法院等司法机关的一切开销都由政府财政拨款。行政机关控制着法院经济上的“命脉”，如果法院为了公正的目的作出政府不欢迎的判决或者不按照规定执行政府的政策，法院将面临政府经济上的制裁。在这种体制下很难保证法院能够独立于行政机关，法院为了免受政府经济上的制裁会尽量迎合政府的目的，而非独立执掌法律，势必将成为行政机关行政的“工具”。司法机关要独立于行政机关，首先应当从经济上独立于行政机关以免受到行政机关经济上威胁。

4、法官职责就是宣示法律并适用法律，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，而在我国现行地方法官的任免体制下，地方法院院长、法官由地方人民代表大会任免。地方人民代表大会作为地方自治权力机关，代表地方的政治利益。这样，院长、法官任免由代表地方利益的地方人大行使，法官就不仅仅是宣示和适用法律了，还必须符合地方政治利益需要。法官为了地方政治利益的需要，服务于地方政府，由法官构成的法院自然就成为地方政府的附属机构，法院院长、法官为了自己的任职不被受到威胁，而听命于执行地方利益的地方政府。

原告认为，地方政府作为民选政府应当保持相对的自治，但为了防止地方政府偏离国家的整体利益，为了法律在国家的统一实施，应当保持司法的高度统一，建立由最高人民法院院长统一任命全国法官的司法体制是法律统一实施的重要保障。

三、向榆林市、靖边县政府提出以下司法建议：

建议内容如下：

1、建议榆林市政府撤销不允许司法机关受理与收回油井有关的案件这一严重干预司法独立、破坏共和政体的行政违法行为；

2、建议靖边县政府对其要求人大、政协、检察院、法院协同其实施接管油井的严重干预司法独立、破坏共和政体的行政违法行为进行检讨，向人大、政协、检察院、法院道歉。

理由如下：

1、地方政府在所谓的清理整顿过程中，为防止民营企业投资人寻求司法救济，陕西省榆林市政府所发的《榆林市市长办公会议（第17次）纪要 》竟规定：“特别是公检法司，要保驾护航，提供坚强有力的法律援助和保护，在清理整顿期间不得受理和支持影响、阻碍油井资产归并重组的一切诉讼和上访，对干扰、破坏或无理取闹，拒不接受重组工作和不予配合的，要坚决予以制裁和打击，形成强大的震撼力”。

2、很明显，被告竟公然干预司法独立。政治学、法学以及历史的经验表明，干预司法，破坏共和政体的危害远远大于小偷等公民的犯罪、违法行为的危害，因为前者的危害将会对整个社会构成威胁，会对一个民族造成整体危害，是危害国家稳定的根本原因，也是一个民族落后的根本原因。

最后，鉴于：（1）本案涉及到陕北延安、榆林两市 15个县， 70 亿民营石油资产，1000 家联营公司，近万名自然人股东，人数众多、范围广、标的额巨大。

（2）多达80多家媒体直言报道此案，几十名国内著名的经济学家、法学家进行了专题研讨，严肃指出被告的行为系“官抢民财”，6位专家、教授先后三次就本案向全国人大常委会委员长吴邦国致信呼吁监督地方政府依法行政，保护民营企业合法权益，今年两会期间，全国政协委员保育钧又向本届全国政协会议就本案提交了议案，这已引起社会各界强烈反响和国家有关部门的高度重视。

（3）被告涉及陕西省政府、榆林市政府、靖边县政府三级政府。且如前所述，被告的违法行政行为性质非常严重，严重破坏了市场经济秩序和社会稳定，严重破坏了我国的根本制度。

据此，原告认为本案应该说是我国改革开放以来全国最大的行政违法案件，为此，根据《行政诉讼法》第十五条规定：“高级人民法院管辖本辖区内重大复杂的第一审行政案件”，特向贵院起诉，恳请人民法院判决撤销陕西省人民政府、榆林市人民政府、靖边县人民政府利用行政权力干预合同关系、收回原告油井资产的超越职权的违法行政行为，以维护共和国法律的尊严。

此致

陕西省高级人民法院

具状人：靖边县被收回油井民营企业

诉讼代表人：冯孝元

2005年5 月20 日