从历史上看，在二战前及战时，大多数国家国有企业的存在主要是为了弥补私人资本不足，应对战争和经济危机。二战后至上世纪80年代前，国企主要扮演为私人经济服务的角色，具有提供公共品、准公共品和产业引领两个主要作用。前者包括基础设施建设、承担社会福利、保障国家经济安全等，后者主要体现在产业升级、金融调控、稳定经济等方面。上世纪80年代之后，随着私有化的进一步发展，国企的主要职能向提供公共品和准公共品方面转移。

在西方发达国家，国有企业是为解决因市场失灵而导致的诸多公共问题而存在的，公共性是国有企业的本质属性。国企有两大职能：实现宏观调控（如稳定经济、平抑物价）；提供公共品和准公共品（包括为私企提供服务）。这两大职能都不是为了盈利。在特定时期国企也会谋求盈利（如引领经济，促进经济发展），但经济基本稳定后则会大部分退出，只保留少部分。国企创造的GDP比重绝大部分介于1%~10%之间，英美很低，法德较高。总体规模不大，主要分布在公共事业、基础设施和国家安全等领域。

就美国而言，美国人对国企怀有矛盾心理：一方面，美国人高度崇尚自由主义，不赞成把国企作为达到某种目的的工具；另一方面，又认为国企是一种可供选择的组织。私企可以依靠国企来提供信贷、刺激投资、降低风险、稳定价格、承担服务等。国企可从事私企不愿经营的产业，如铁路运输、公共交通等。国企比政府能够更好地完成某些公共服务，可以使公共服务脱离党派的控制。20世纪80年代开始的放松管制运动，使竞争性国企进一步退出。目前美国国企创造的GDP不到1%，因为国企所在领域基本上是不赚钱的领域。

20年代70年代之前，英国对国企较为看重，认为国企是国家经济、社会和政治措施的一部分。技术发展造就产业革命，而产业革命需要大量投资和其他创新，这是私企难以达到的；20世纪30年代经济危机导致的特殊困难，也需要国企。20世纪70年代末英国开始国企私有化，但有些国企私有化失败重新回归国有，突出表现是铁路运输改革。

欧洲大陆法系国企主要分布在如下领域：满足公众利益的部门（如基础设施、公共交通等）；具有全国性意义的高风险部门（如核燃料、天然气等）；出于控制目的的企业（如造币厂）；解决地区和部门差异的领域；关乎战略考虑的领域（如国防）；服务于私企的领域（如成果转化平台、创造宽松环境等）。概括起来就是满足公益，包括公共品（如基础设施、国防）和准公共品（如天然气、核燃料），为私企服务，经济调控（如造币）和经济引领（如解决地区差异）。

毫无疑问，国有资产的所有者应当是国民，而非政府。国企改革的目标应该是国民福利的最大化，而不是国资的增值。提供公共品和准公共品的目的是直接提高国民福利，宏观调控的目的是间接提高国民福利。从这一点来看，我国30多年的国有企业改革进入了一个误区，即追求大一统的市场化，追求国资增值，或者说是“赚钱”，而非增加国民福利，这是把手段当成了目标。

我国国企“大一统”市场化改革的表现是：其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业没有市场化或市场化程度很低，如电信、金融、钢铁、路桥建设等，继续维持高垄断，把消费者剩余转化为生产者剩余；其二，一些不应该市场化或者只应该适度市场化的行业却在极力推进市场化，如公共交通、医疗卫生、义务教育、铁路运输等，这意味着百姓双重纳税。

国企“大一统”市场化改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。对于竞争性领域的国企来说，由于垄断严重，市场化不足，造成创新动力不足，成本控制不力，技术落后以及产品价高质次。

以电信为例。可以算一笔账，美国低收入人群月实际收入在1700~2300美元左右，用一个最低值1700美元表示；北京的低收入人群月实际收入在1600元人民币左右。美国25美元电话包月（含网络），1700美元相当于68个月电话费；北京电话费加4M宽带，至少180元/月，1600元相当于8.8个月电话月租费和宽带费。如此计算，中国电话和网费差不多是美国的近8倍。

竞争性国企的垄断造成实际收益率和名义收益率的巨大差距，因为后者包括应归公众所有的垄断租金（包括土地租、价格租、利息租、资源租、补贴、分红租等）。对于公益性和自然垄断性国企来说，过度市场化同样造成国民福利下降，如公交、医院、铁路运输等。

十八届三中全会《决定》中关于国企改革的思路主要有：增强国企控制力、影响力，鼓励民企进入国企，推进混合所有制等等，但这些都是手段，而非目的。这说明我国国企改革的任务仍然是比较艰巨的。

来源:中国科学报