申诉制度是民事诉讼中的一项制度，与经济体制改革有千丝万缕的联系，应当紧步经济体制改革的后尘，与它相适应。本文就申诉制度改革问题，作一些粗浅的探讨。
一、我国现行民事申诉制度的状况
《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第158条规定：“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行。”“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定。”这些规定，就是我国现行的民事申诉制度的全部内容。是我国人民法院和当事人进行申诉活动的主要依据，并为我国司法机关纠正民事审判工作中的冤假错案，起了积极的作用。但是，我觉得现行民事申诉制度尚不完善，存在不少问题，主要表现如下：
（一）由于当事人申诉不能直接发生法律效力，不能停止执行，也不能产生其他程序上的作用，只能向审判监督机关提供有关错误判决的线索。这样的制度，并没有将当事人申诉的真正目的反映出来。事实上，当事人申诉绝对不是单纯为人民法院提供有关错误判决线索的，而是要求法院重新处理案件，改变原审法院所作的不利于自己的判决，使自己在诉讼中变败诉为胜诉。如果人民院的错误判决，不涉及当事人的切身利益，他们是不会关心的。一般说已经取得胜诉的当事人，不会对法院的生效判决提出申诉，更不可能有人为纠正法院的错误判决而使自己变胜诉为败诉。因此，纠正法院的错误判决，与保护申诉人的合法利益，本来就是两个不可分离的问题。可是，现行申诉制度却忽略了这个重要问题，过于限制了申诉的效力，这就不能激发当事人关心申诉的积极性，也不利于鼓励当事人真正帮助人民法院纠正判决中的错误。
（二）现行申诉制度没有规定申诉的必要条件，只规定了两个“认为”，即当事人认为判决确有错误的，就可以申诉；人民法院认为判决确有错误的，就可以决定再审。这项规定弹性很大，制度上不够严密。哪些申诉应当接受，哪些申诉不该立案，缺少一个衡量的标准，而在很大程度上取决于监督机构对申诉的态度。领导人一句话往往成为接受申诉的关键，这就有可能出现立案不准，使有理的申诉被拒之门外，错误判决不能得到及时纠正；无理的申诉反被立案再审，对已生效的案件进行不必要的折腾。据一个中级法院1984年的不完全统计，已立案再审的民事申诉案件中，有50％的申诉，经再审查明原判正确而予以维持。这现象说明两个问题，或是立案不当，或是再审有误。
（三）在司法实践中，确有不少当事人不能正确对待民事申诉。法院判决本来无错，只是没有达到他个人的目的，出于不服，便到处申诉。有的既向原审法院申诉，同时也向上级法院申诉。有的将申诉书一次打印几十份，在同一时间内分别向上下左右几十个单位同时投送，申诉书“满天飞”。有的对同一问题，多次申诉，反复申诉，等等。出现这些现象，除当事人方面的因素外，主要原因是我国现行申诉制度没有对申诉的期限，申诉的次数，申诉法院以及申诉条件等问题，作出明确的规定。
（四）几年来，各地人民法院处理了不少民事申诉案件，纠正了一些错误。最高人民法院和其他法院还专门指派有经验的审判人员深入基层，依靠群众，解决多年申诉的“老大难”问题，这是有目共睹，应当肯定的。不过，也确有不少法院不能正确对待当事人的申诉，认为当事人申诉是专门挑法院的毛病。所以在思想感情上，与申诉人总有一定的距离，不是采取欢迎的态度，而是冷眼对待。甚至还有的法院竟不问青红皂白，将申诉人轰出法院，或者将申诉人强制押送回乡了事。难怪不少申诉人对此深有感触，他们说向法院申诉，真是门难进，脸难看，气难受！发生上述情况，除法院方面的因素外，更主要的是对人民法院承办申诉案件缺少制度上的约束，对当事人的申诉活动没有制度上的保证。
综上所述，我国现行了申诉制度，虽是民事诉讼理论和民事诉讼立法的创举，有它的独特性，对纠正民事诉讼中的错案，维护法律的严肃性有其重要作用，但是，由于现行申诉制度没有将申诉作为诉来规定，实践中也没有将申诉作为诉来对待，所以它尚不完备，还不能适应经济发展和体制改革的需要，亟待改革和完善。
二、申诉制度改革的设想
申诉制度怎么改？这是一个值得探讨的问题，理论上有不同的意见，笔者考虑到我国司法实践的具体情况和出现的问题，提出三点改革设想。
（一）关于申诉的性质、内容、目的和申诉主体的设想：
（1）设想中的申诉应当作为一种“诉”来规定，叫做申诉之“诉”，与起诉、上诉并列，但它不是第三审级，不是对上诉的再上诉，不改变原定的两审终审制度。这种诉是一种特殊性质的诉，具有特殊法律地位和特殊法律作用的诉。它以发生法律效力的判决、裁定、调解和决定为前提，即只有当人民法院已经生效的法律文书确有错误时，当事人才能提起申诉。包括以下三项内容：①人民法院对民事实体问题所作的判决已经生效，但有错误，可以申诉。调解虽是双方当事人协商达成的协议，但经法院制作调解书，表明了协议是经法院审查同意的，反映了法院的意见，如有错误，也应当允许申诉。②人民法院对民事诉讼程序性问题所作的裁定，已经生效，发现有错误的，也可以申诉。但是，由于人民法院适用裁定的范围较广泛，不必都列为申诉的内容，应当规定一个适当的限度。笔者主张涉及对法院驳回起诉的裁定、中止诉讼的裁定和终结诉讼的裁定，在生效以后发现有错误，应当准许申诉。③人民法院对妨害民事诉讼的人所作的罚款、拘留决定，已经生效，并经申请复议没有改正，又确有错误的，也可以申诉。罚款、拘留决定，虽非解决实体性问题的措施，也不影响实体性问题的解决，但它却涉及受罚人的切身利益，如有错误，也应当允许申诉。
（2）设想中的申诉应当包括以下两方面的目的：①要求申诉机关依法纠正错误的判决、裁定、调解和决定等法律文书，‘维护法律的严肃性，正确解决当事人之间的民事纠纷，保护当事人的合法权益。②要求原审人民法院赔偿因职务上的错误行为使当事人蒙受的损失。这项要求应以人民法院的错误判决、裁定、调解和决定所受到的实际损失为限，没有实际损失的，则不应赔偿。有人可能对申诉的第二项要求有异议，认为即使人民法院的职务行为有错误，使当事人遭受一定的损失，法律上予以纠正就行了，不应规定赔偿制度。有人认为即使要赔偿，由内部解决即可，也不应列为申诉的一个要求……。
我认为上述意见是没有根据的，它不符合我国法律的基本精神。 《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据宪法的这一精神，《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损失的，应当承担民事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十二条也规定：“公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的，应当向受罚人承认错误，退回罚款及没收的财物；对受罚人的合法权益造成损失的，应当赔偿损失。”人民法院也是国家机关之一，人民法院在审判工作中发生错误，侵犯当事人合法利益，造成损失的，也应承担民事责任，赔偿当事人的损失。这是笔者设想的法律根据。事实上人民法院因错判案件予以赔偿的，已有先例。如前几年人民法院在平反冤假错案时，对受害人补发工资或给予生活补助，就是例证。这对安抚受害人起了很好的要用。现在我国宪法和法律将“要求赔偿”作为受害人的一项权利来规定，是十分必要的，它有以下重要意义；①有利于人民法院审判人员提高办案质量，增强依法办案的责任心和认真负责的精神，避免错案的发生。②有利于促使人民法院在发生错判等情况时，能主动纠正错误，使当事人少受或免受损失。
（3）设想中的申诉应明确规定申诉人与被申诉人，这是申诉制度中主体构成的要素之一。申诉人应当包括：①民事诉讼中的当事人，法定代理人和委托代理人。如果将申诉规定为申诉之诉，就应当允许当事人委托代理人代为申诉。允许委托代理人参加申诉活动，这将有利于帮助人民法院纠正审判活动中的错误。委托代理人代为申诉，必须有当事人或法定代理人的委托。②被人民法院按妨害民事诉讼强制措施处罚的人和他的代理人，也应作为申诉人。他们之中有的可能就是参加民事诉讼活动的当事人，有的可能是案件中的证人或其他案外人。如果认为人民法院对他们的处罚有错误，就可以提出申诉，也可以委托代理人进行申诉。
被申诉人也包括以下两种人：①因要求纠正判决、裁定、调解中错误而提起申诉的，应以民事诉讼中的对方当事人作为被申诉人。如双方当事人都提出申诉，则应互为对方的被申诉人。②因人民法院职务活动中的错误而申诉要求赔偿损失的，原审人民法院应作为被申诉单位。在同一申诉中同时具有以上两种申诉要求的，应当将对方当事人和原审人民法院都列为被申诉人。
也许有人对此有异议，其理由无非是人民法院是国家的审判机关，即使有错，也不能列为被申诉人，否则将有损于人民法院的威望，使其难以担当法律赋予的审判重任。我认为这种观点是站不住脚的，这种担心也是多余的。首先，人民法院与其他国家机关一样，只是职务上的分工不同而已，在法律地位上没有高低之分。其他国家机关因职务上的侵权行为，可以成为民事诉讼的被申诉人。人民法院因职务上的侵权行为，也不应例外，同样可以成为民事诉讼中的被申诉人。否则，它就成为高于其他国家机关的特权机关了，这是不符合我国法律的基本原则的。我国法律既不允许存在特权的公民和特权阶层，同样也不允许存在特权机关或特权单位。其次，如果将人民法院列为被申诉人有损于它的威信，那么将其他国家机关列为被申诉人，岂不同样有损于他们的威信？其实不然，此举不仅无损于人民法院的威信，而且将有助于人民法院改进工作，提高工作质量，这就更能提高其威望，有利于更好地完成审判任务。
（二）关于申诉机构的设想
根据我国民事诉讼法的规定，民事申诉案件，一般都是由原审人民法院或由其上级人民法院处理。我认为这一规定应当改变，有必要设立申诉法院，专门处理申诉案件。主要理由如下：
（1）随着经济体制改革的深入发展，各类经济案件和民事案件都有猛增之势，各类民事申诉案件也相应增多，这就大大增加了人民法院的工作任务，审判人员既要承办大量的一、二审民事案件和经济案件，又要负责处理众多的申诉案件，大有顾此失彼的倾向。许多法院都把一、二审案件作为硬任务，申诉案件作为软任务来对待，对硬任务比较重视，抓得紧；对软任务，一般较为放松。而审判人员的心理状态，一般都愿意办一、二审案件，不太乐意办申诉案件。认为一审案件单纯，比较容易办；上诉案件是审查下级法院承办的未生效案件，也不复杂，申诉案件则不同，案件已经生效，还涉及各方面的关系，情况比较复杂，容易得罪领导和原承办人。所以，当审判员手中既有一、二审案件，又有申诉案件时，往往先办前者，再办后者，甚至拖着不办。因此，继续由一、二审法院办理申诉案件，不利于申诉案件的及时解决，不利于人民法院尽快纠正错误。
（2）根据我国民事诉讼法规定的回避原则，对申诉案件的处理，原审法院应当回避。这是我国民事诉讼法的一条基本原则。过去人民法院在处理申诉案件时只注意让原承办人回避，没有全面贯彻这一原则。因为我国实行人民法院独立审判，承办审判员是代表人民法院行使职权的，因此，对申诉案件的处理原审法院应当回避。民事案件和经济案件经过基层法院判决后，当事人不服的，一般都向中级法院提出上诉。经二审法院判决后，当事人又申诉的，原来审判的一、二审法院都应回避。那么当事人只能向省以上法院申诉，这样就势必将大量的民事申诉案件集中到省以上法院去处理，就会增加他们处理申诉案件的繁重任务，削弱他们对经济、民事案件的监督指导职能。而且也不利于当事人进行申诉活动。当事人为了申诉而跋山涉水跑进省城，既费钱又费时，何况以往基层法院或中级法院在审理一、二审案件时，又往往要请示省法院，并根据省法院的指示作出处理，这就实际上已将省法院扯进一、二审活动中去了，并处于决定性的地位。在这种情况下，如果当事人提出申诉，那么省法院也不宜亲自处理申诉案件，应当回避。所以，设立申诉法院专门处理申诉案件，已是客观的需要，刻不容缓，它可以解决上述种种矛盾，有利于当事人进行申诉。
（3）设想中的申诉法院，将直属最高法院领导，是代表最高法院行使审判监督权的机构，接受当地人民代表大会常务委员会的监督，不参予地方各级法院的一、二审审判活动。因此，由申诉法院专门办理申诉案件，可以排除原审法院的干扰和影响，能够比较客观地对待当事人的申诉和原审法院审判活动中的错误，也有利于消除申诉人与法院之间的思想隔阂和对立情绪，便于做好对申诉案件的审理工作。
至于申诉法院如何设置，也是一个很重要的问题，应当严肃对待，慎重处置。我认为可以在一个地区范围内设立一个申诉法院，负责处理基层法院审判的第一审已生效案件的申诉，及中级法院审判的第二审案件的申诉。在中央所在地设立一个申诉法院，负责处理对省以上法院审判案件的申诉。设在中央所在地的申诉法院与设在地区所在地的申诉法院不是上下级关系，而是并列关系。申诉法院与地方各级法院应是监督关系，申诉法院有权撤销或改变地方法院的判决、裁定、调解或决定。申诉法院的判决、裁定、调解和决定，原审法院应当执行。
由申诉法院处理申诉案件，这是民事诉讼中审判监督制度的一个内容。在当事人提出申诉之前，如果原审法院或者它的上级法院自己发现已生效的判决、裁定、调解和决定确有错误，可以主动按照审判监督程序，予以纠正。
（三）关于申诉程序的设想
我国现行申诉制度，只是原则规定了一个复查程序，既没有具体规定复查期限，也没有规定具体的复查程序。所以，在实践中复查申诉案件往往不被重视，时间拖得很长，少则几个月，多则几年，甚至十几年得不到妥善解决，申诉中的许多“老大难”问题，就是这样拖出来的。因此，采用复查的方式，已经不能适应经济发展的需要，应当极早改革。设想中的申诉程序，包括以下主要内容。
第一、应明确规定申诉的条件。当事人进行申诉必须具备以下条件：①人民法院作出的判决、裁定、调解和决定，必须已经生效。②生效的判决、裁定、调解、决定等法律文书必须确有错误。③申诉的期限应以不超过法定的申诉期限为宜。凡超过期限申诉的，申诉法院可不再受理。
第二、应当建立比较完善的审查立案程序，规定申诉法院在收到当事人的申诉书后，应在一定期限内审查完毕，符合申诉条件的，裁定立案受理，不符合申诉条件的，应当根据具体情况，多做思想教育工作，说服申诉人撤回申诉，或者在充分说明，以理服人的基础上裁定驳回申诉，切忌简单从事，一推了事。申诉法院审查立案的期限不宜太短，也不要太长，一般以一个月为宜。在这个期限内，申诉法院要进行调卷审查、调查证据、询问当事人和证人等活动，期限太短，不利于申诉法院审查；期限太长，又不利于及时立案。
第三、对裁定受理的申诉案件，应在一定期限内，将申诉书副本送交被申诉人，并裁定中止执行，通知被申诉人在限期内提出申诉答辩状。被申诉的原审法院也应在规定期限内提出答辩意见，连同原卷材料送交申诉法院。
第四、申诉法院应由审判员三人组成合议庭对原审案件进行审查。审理可用开庭的形式，也可用不开庭的形式，通过调查收集证据，询问申诉人与被申诉人，并组织他们充分辩论，以查明案件事实，判明原审判决、裁定、调解或决定是否有错。
第五、在查明事实，分清是非的基础上对涉及实体性的问题，可以进行调解，调解达成协议的，制作调解书，并用裁定的形式，撤销原审已经生效的判决或裁定等法律文书；调解而未能达成协议的，即可进行判决。对涉及程序性问题和强制处分的问题，则不必进行调解，可直接进行判决。
第六、申诉法院所作的判决、裁定，一经送达，就是发生法律效力的判决、裁定，不允许当事人再上诉，也不准再提出申诉，当事人和原审法院都应当执行。
第七、申诉法院处理申诉案件，是一项既严肃又复杂的工作，它涉及法律的严肃性和当事人的切身利益，建议人民检察院对申诉法院处理申诉案件行使监督职能，加强监督活动，保证申诉活动的顺利进行。
出处:《法律科学》1987年第2期
