据央视报道，针对生态系统的整体性而实施的“环保大部制”改革正在稳步推进。此前，中共十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。就生态文明建设领域而言，强调要“健全自然资源资产管理体制”“完善自然资源监管体制”“改革生态环境保护管理体制”。综合上述信息，中国现行环保监管体制到底存在什么样的问题和弊端？又该如何改革和创新呢？
现行环保监管体制之弊
在对中国环境保护监管体制予以改革和创新之前，有必要对现行体制做全面了解和深入剖析。
（一）现行环保监管体制的特征
根据《环境保护法》的规定，中国现行环保监管体制是以行政区划和部门分工为基础的，呈现出分散的“条块状”监管模式特征。
一是“条状”分割。随着环境法和社会分工的发展，一方面环境法的保护对象越来越多，保护范围越来越宽；另一方面环境监管部门的职能分工也越来越细、越来越专。在这种背景下，中国逐步实行了主管和分管相结合的“统一监管、分工负责”的监管体制。从理论上看，中国的环保职能大致可分为污染防治、资源保护、生态保育和过程（生产建设）调控四大块。其中，污染防治职能分散在环保、海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门，资源和生态保护职能分散在国土、林业、农业、水利等部门，生产建设综合调控管理职能则分散在发改、财政、经贸（工信）、国土、建设等部门。在这种体制之下，任何一个部门在实施某类环境监管职能的过程中，会与相关部门的同类环境监管职能发生交叉和重合。譬如，林业部门在行使湿地保护监管职能的时候，同环保、国土、水利、海洋等部门的监管职能发生交叉和重叠。
二是“块状”分割。中国实行的是央、省、市、县、镇的分级管理和区域管理相结合的监管模式，环保职能分散在各个行政区域（省、市、县、镇）的政府及其职能部门之中。譬如，长江的污染防治、资源保护和生态保育就涉及整个长江流域所有的省域，候鸟和洄游生物的保护就涉及栖息地、取食区域、繁殖地域、求偶或迁徙通道所在的所有行政区域。在这种体制之下，任何一个行政区域的地方政府及其职能部门在对整体性或流动性环境要素实施环境监管职能的过程中，很可能会与周边行政区域的政府及其主管部门发生相同监管职能的交叉和重叠。
（二）现行环保监管体制存在的问题
上述这种“条块状”的监管体制模式，分散的环境监管职能与统一的环境生态系统间内在的结构性矛盾，势必带来种种弊端。
首先，既可能导致形成监管盲区，也可能造成推诿扯皮等弊端。这表现为涉及利益时，各地区或各部门争先恐后“抢皮球”，而涉及职责甚至问责时，则忙于“踢皮球”，很难全面、顺利地实现各自的环境监管目标。2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青区水务局和环保局相互推诿塞责便是这种弊端的集中体现。
其次，还可能造成一个监管部门或地方政府孤军奋战，得不到其他有关部门和相邻政府协助和支持的弊端。2013年底的天津市雾霾预警发布事件中，天津交管部门拒不配合环保部门执行车辆限行的应急措施，便是这种弊端的典型写照。再如，北京市频频发生的雾霾污染，相当一部分就源于河北、天津、山东等周边区域因监管不力所造成的污染。
再次，很可能造成地方政府干预本级环保部门依法履行环境监管职能的弊端。事实上，这些年来，“地方保护主义”日益成为环境保护挥之不去的梦魇。正所谓“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，环保部门成为了全球四大尴尬部门之一。2010年的安徽固镇事件中，依法履行监管职责的固镇县环保局多位领导被县委和县政府集体停职便是这种弊端的典型表现。
建立独立而统一的监管机构体系
为破除现行环境保护管理体制的弊端，有必要以生态系统管理的原理为准则，以实行“独立而统一的环境监管”为目标，进行全方位的体制改革。
（一）建立统管环境、资源和生态的监管机构体系
根据国内外环境监管体制的经验和教训，可有如下两套改革方案。
1.方案一：全新组建环境部、资源部和生态部
从当前的国情出发，可将现行的环境监管机构进行职能重组，建立由环境部、资源部、生态部等组成的生态文明建设监管体系。
一是环境部。主要负责对工业点源、交通线源、农业面源等全部污染源排放的所有污染物和大气、土壤、地表水（河、库、湖等）、地下水和海洋等所有纳污环境要素的统一监管。这样一来，国土、水利、海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、林业、建设、公安、交通、铁道、民航等部门就必须将其污染防治职能并入现行环境保护部，最终将环境保护部改组为环境部。环境部的基本职责是对污染防治工作进行统一监督管理，确保环境质量的良好（符合相应的环境质量标准）。从国际上看，日本的环境省大致就是这样的机构，其任务是保护地球环境、防治公害、保护和整治自然环境以及其他的环境保护（包括创造良好的自然环境）。
二是资源部。该部统一行使土地（包括建设用地、耕地、林地、草地、湿地等）、矿藏、森林、草原、野生动植物等所有自然资源资产所有者职责，负责领土范围内所有国土空间土地资源用途管制职责，并负责矿产等非再生自然资源的资源能源保护监管工作。这样一来，林业、农业（畜牧）等资源部门就必须将林地、草地、湿地等所有土地资源的确权登记等职能并入国土部，林业、农业（畜牧）等部门必须将林地、草地等土地保护的职能并入现行国土部，发展改革等部门则须将资源节约和综合利用、新能源开发等职能并入并入国土部，最终将国土部改组为资源部。资源部的基本职责是行使土地资源和石油、煤等非再生自然资源的国家所有权职责，并负责资源节约、保护和开发的监督管理工作，确保自然资源的永续利用。
三是生态部。该部负责领土范围内所有国土空间生态用途管制职责，统管森林、草原、湿地、海洋、荒漠等生态系统、生物多样性（野生动植物）和景观环境要素的生态保护监管工作，对山水林田湖进行一体化的保护和建设。这样一来，环保、水利、海洋、旅游、建设等部门就必须将其生态保护（包括景观保护）职能并入现行国家林业局，最终将林业局改组为生态部。生态部的基本职责是对生态保护和建设工作进行监督管理，确保生态环境的健康，使其持续发挥水源涵养、污染净化、水土保持、防风固沙、气候调节等良好的生态服务功能。从国际上看，俄罗斯联邦自然资源保和生态部[1]就是类似这样的机构。
2.方案二：组建涵盖环境、资源和生态等领域的大环境部
条件成熟的时候，还可超越前述的保守模式，将改革步子迈得更大一些，组建一个涵盖污染防治、资源保护和生态保育的大环境部。
事实上，我国已有多地启动了这样的试点。譬如，海南省的国土环境资源厅就是这样的职能机构，其主管全省环境保护和土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。深圳市也于2009年设立了人居环境委员会（简称人居环境委），其主要职责是统筹人居环境政策、规划和重大问题，负责污染减排、环境治理、建筑节能、生态保护等监管工作。
从全球范围看，国外也存在这样的监管体制模式。譬如，意大利环境、领土与海洋部，就全面负责该国的国土、海洋、河流、湿地、山林等环境资源的保护工作。该部的主要职责是拟订国家环境保护政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章，组织制定各类环境保护标准、基准和技术规范，监督法规和规章的执行等。此外，巴西的联邦环境部，德国的联邦环境、自然保护与核安全部，实行的也是这样的体制。
（二）设立协调部门间和地区间关系的协调机构
环境具有整体性、流动性、联系性等基本特性，而人类经济运行系统的生产、加工、流通、运输、仓储、消费和处置等各个环节均会或直接或间接地对环境产生不良影响。因此，环境保护工作应当是一个能涵盖上述所有领域和各个环节的系工程。对此，我们不能指望单单由统揽全局的大环保部门来解决这样一个系统工程的所有环保问题，更不用说只负责某一方面的环境部、资源部和生态部了。换言之，无论是采用怎样的体制改革方案，均不可避免地会存在如何协调和衔接部门之间和地区之间职责和利益的课题。因此，要想使体制改革更好地达到预期的目的，还须建立一系列调整部门之间和地区之间关系的协调机构，以保障各部门和各地区能顺利地执行环境法律法规。
为此，在部门之间，可建立高位阶的部门协调机构。此前，我国曾设立过作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会，只不过后来由于1998年的机构改革而撤销。从国际上看，印度政府就建立了这样一个高级别的环境协调机构——国家环境委员会，它是有关环境事务的最高决策机构，由总理领导，成员由中央政府各部门的高级代表和各州的州长，非政府团体，知名科学家以及学术团体组成。巴西的国家环境委员会（CONAMA）也是这样的机构，其属于国家环境系统中的咨询和审议机构，是一个集体决策机构，由环境部领导，并由政府各部门和一些直接或间接涉及环境事务的社会力量组成。
在地区之间，可建立跨越行政区划的大流域或大区域的监管或协调机构，或由上级政府或职能部门出面协调。事实上，在国内，我国早就有专门的长江流域水资源保护局。在国外，巴西有流域环保局，美国环保署则将全美50个州划分为10个大区进行管理，在每个大区设立了专门的区域环境办公室。
建立部门间和地区间的关联机制
为协调和化解部门间和地区间在实施监管职能过程中的冲突，有必要建立相应的关联机制体系，以增强环境监管的统一性、顺畅性和有效性。就当前来说，重点是要建立协调（联动）机制、监督机制、考评机制和矫正（纠错）机制等几种机制。
一是协调（联动）机制，主要是指部门之间对于特别问题的职能协调、工作衔接和联合行动机制，用以协调地区之间和部门之间在行使环境监管职能时可能发生的权力、利益上的冲突。譬如，进行雾霾等大气污染的防治，有必要建立京津冀、珠三角、长三角等区域联防联控的协调机制。对此，北京市人大于2014年通过了《北京市大气污染防治条例》，第24条就正式规定了区域联防联控与应急联动机制。此外，环保部和公安部于2013年出台《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，着手建立环保和公安部门之间的联合执法机制。在地方，昆明市于2008年出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，将行政执法与司法裁决有机结合，建立法院、检察院、公安部门和环保部门四方衔接配合的联动机制。此外，浙江在2012年也出台了《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》。事实证明，协调（联动）机制的建立有利于形成握指成拳的执法合力，显著提高执法效果。例如，2011年2月，北京市环保部门就与公安部门协调配合进行了一次治理汽车尾气的专项行动，由于两部门的密切合作，此次行动非常成功。
二是监督机制，主要是指在行政系统内部和外部加强对有关地方政府和职能部门执行国家环境法律法规和政策的监督，以纠正其违法或不当行政行为。其中，特别是要纠正地方政府及其产业部门的不当决策行为、地方政府对环保部门的不当干预行为和环保部门的执法不作为行为。在行政系统内部，要建立上级监察部门、环保部门和同级审计部门对地方政府及环保部门的监督。事实上，环境保护部下辖的华北、东北、华东、华南、西南、西北等六大区域环境督查中心就是这样的区域性监督机构，其职责之一便是开展对地方政府及其环保部门的监察。此外，还须强化行政系统外部的监督，这主要是通过信息公开和公众参与，尤其是环境行政公益诉讼等途径，发挥NGO、媒体、人大代表、政协委员、环保专家和一般公民等社会力量的作用，加强对政府及其职能部门的外部监督，以确保其科学决策、严格执法。
三是考评机制，主要是指建立对污染防治、资源保护、生态保育等生态文明建设的活动进行考核和评价的机制，从而对有关政府和部门形成正向的激励和逆向的倒逼效应。至于具体的设计，可按照2013年12月中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的要求，将环境成本、资源消耗和生态效益纳入政府政绩考核范围，建立绿色生态的考核评估和人事选拔制度，设立环境、资源和生态等方面受损的鉴定评估专业机构。
四是矫正（纠错）机制，主要是指建立一种旨在解决行政机关间权限争议的诉讼制度。即当部门与部门之间发生权限争议或冲突，比如当建设、工商等经济部门无视环保部门的环保前置审批程序，而行政系统内部的监察、裁决（若发生权限冲突的行政机关之间互有隶属关系,则由上级行政机关予以裁决；若发生冲突的行政机关之间没有隶属关系，则要由其共同的上级行政机关裁决）等补救机制失灵或低效时，环保部门可通过机关诉讼来保障其执行。从国际上看，日本、法国等国家就有这样的诉讼机制。当然，在我国现行的国情下，建立这样的机制，难度极大。
此外，为切实规范政府行为，真正落实政府责任，有必要健全和完善对政府部门的问责机制，对不按照环境法律法规要求进行科学决策和不履行环境监管法定职责的政府部门，追究其行政甚至刑事责任。
结语
当前，《环境保护法》正在进行紧锣密鼓的修改，我们应以此为契机，以十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为指导，将其修改为由全国人大通过的生态文明建设基本法，对生态经济建设、生态政治建设、生态文化建设、生态社会建设和生态环境建设（包括环境治理和生态保育等）进行系统的规定，并对现行环境监管体制进行全面、深入的改革，建立主要由环境部、资源部、生态部等组成的生态文明建设监管机构体系，构建由协调机制、联动机制、监督机制、考评机制、矫正（纠错）机制和追责机制等组成的实施机制体系，以形成“权责一致、分工合理、系统协调、决策科学、执行顺畅、监督有力”的独立、统一和权威的环境监管体系，实现国家环境治理体系和治理能力的现代化。
杨朝霞，环境法学博士，北京林业大学副教授，生态法研究中心副主任。
来源：财新《中国改革》2014年第4期。
