摘要: 行政自制是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。立法、司法对行政的外部控制不可或缺，但亦存在先天的制度性局限。挖掘行政自制的空间，激发其内部管束制约的动力，驱动行政组织修炼“内功”，建立行政系统内外协同联动的控权机制，对预防和遏制行政权滥用，提高行政合法化水准和服务质量，确保政府公信力与社会安定和谐，均具有积极作用。
关键词: 行政过程；内部行政法；行政组织再造
国务院总理李克强任职以来，确定的第一项改革目标就是政府机构的自我改革。[1]在我国，相对于国家立法、司法等公权力而言，行政权对经济与社会生活的影响力大、覆盖面广、渗透性强，行政机关的政策制定与执法行为与公民的私益诉求紧密交接。例如，近年来日益增多并不断激化的群体性事件，主要即根源于官民之间复杂的利益纷争，并已经影响了官民关系的和谐稳定。为维系国家长治久安，政府的“自我革命”，将成为未来一个时期全面深化改革、推进国家治理现代化的关键领域和关键环节。到2020年，能否实现改革与发展的预期目标，政府职能转变的成效具有决定性意义。[2]笔者认为，根据我国当下“政府主导型”的行政体制度改革模式，参考世界各国行政法治发展的新趋势，行政法研究应当更加关注政府的“自我改革”与“自我规制”现象，从中国法治建设的“本土资源”与实践经验之中，探索行政自制的一般规律及制度化可能。
一、历史追溯与背景分析
行政自制，亦可称为“行政自我规制”或“行政自我控制”。在现代汉语词典中，“自制”是对个人而言的，意为“克制自己”。从亚里士多德到近代哲学家达成了思想共识：美好的人生建立在自我克制的基础上。而作为国家权力主体的“自制”，则可追溯到立法自制和司法自制（司法谦抑主义），但行政自制却一直没有成为通用法律概念。相对于传统以他制（即外部控制）为重心的行政法治思想，行政自制理念可谓姗姗来迟。到20世纪中后期，西方国家才开始关注传统法治模式的弊端与行政机关的自我规制问题。2009年，美国弗吉尼亚大学法学院教授伊丽莎白·麦吉尔（Elizabeth Magill）撰文指出：“在对行政机构的已有研究中，尚未将自我规制作为其中一个范畴。……对自我规制的忽视绝对是一个错误。”[3]实际上，在法治发达的西方国家，行政机关的自我规范行为也一直存在，但缘何被长期忽视和遗忘呢？究其原因，可能与传统法治主义的理论预设和制度架构存在关联。传统的法治主义思维强调“无法律即无行政”，凡事皆由议会事先制定法律，行政须受法律拘束。因此，立法控制和司法审查成为确保行政法治的核心制度，而行政自制仅为行政系统内部的管理行为和事实行为，并非严格意义上的法律行为，所以并不被法学理论所重视。实际上，行政自制的观念与学说是伴随现代“行政国家”的兴起而逐渐浮出水面的。
“行政国家”，是指19世纪末尤其在二战以后，世界范围内普遍呈现的国家形态，行政国家的最大特质是行政职能与行政任务急剧扩张，行政机关攫取了部分的立法权与裁判权，而将三权集于一身的行政部门则呈现“一家独大”或者相对强势地位。应当说，“行政国家”的出现有其必然性，是经济与社会发展特定阶段的产物。但由于行政权力的触角不断延伸，行政权在立法权、司法权面前不再俯首帖耳，反而经常凌驾于立法之上并对抗司法的束缚。而面对繁复的行政决策与大量的执法行为，资源有限的立法和司法部门也只能疲于应对，难以充分掌控。由此可见，行政国家虽然并不排斥“法治”，但的确给“行政法治”的实现出了一道难题。
比较而言，中国实行的人民代表大会制度不同于西方国家“三权分立”的政体模式。根据我国宪法规定，立法（权力）机关对行政机关、司法机关具有支配地位，同时，司法机关对行政机关享有监督制约权限。但在现实层面，行政机关的优势地位和权力扩张态势则相当明显。原因有四：一是中国两千多年的封建专制文化所遗留的“官本位”思想根深蒂固，“权力至上、官员至尊、惟命是从”的政治思维并没有被民主法治思想彻底击溃，行政官员仍然抱有强势思维和优越意识；二是计划经济时代“全能型政府”的管理模式在市场经济体制下仍然被延续，行政管理事项和行政审批事项过多过滥，行政权越位、错位现象严重；三是中国与西方同样处在行政国家背景之下，市场监管、环境保护与社会保障等领域的行政职能在不断强化；四是我国立法监督和司法审查体制改革速度迟缓且不到位，未能充分发挥监督和控制行政权的功能，行政官员的思维模式和行为习惯仍然缺少法治基因的改造。通过上述分析可以发现，我国的行政权至今都没有被严格束缚在“法律的牢笼”当中，我国“行政控权”目标的实现远比西方国家更加复杂和困难得多。
总之，在行政国家的背景下，“无法律则无行政”的传统行政法治观念已经逐渐被“宽泛的法治主义理念”所取代，主要表现为法律保留原则适用范围被压缩，很多场合行政不抵触法律即可满足合法性标准。但这一发展趋势并不意味着“行政控权”理论的没落和消亡，而是需要制度设计者转变思路，在保留传统外部控权模式的同时，努力探索新的控权机制和手段。
二、思想梳理与依据论证
传统的行政法理论认为，对行政权的控制主要由外部的立法机关和司法机关实施，靠行政自身是难有作为的。所以近代以来的行政法理论主要集中在外部行政法方面。例如，美国行政法主流学说就认为，行政法包括两大类型：一是国会制定的管理行政机关的法；二是法院用来对行政行为进行司法审查的法。[4]至于内部行政法，则基本不具有作为“法”的资格与能力，正如德国法学家耶利内克（Jelinek）所言：“其仅是在行政内部领域起作用，与法律相干甚微。就像一个私人对管理其家务或财产所做的一项指示与法律无关一样”。[5]但对于这种延续已久的理论认识，美国法学家马萧（Mashaw）在20世纪80年代提出了批判见解。马萧在1983年出版的《官僚的正义》一书中提出：以法院中心主义为取向的外部行政法已经趋于没落，已变得与我们集体理想的实现越来越遥远，而“官僚机构”与“正义”并非对立，正义可以存在于行政系统内部，行政法在司法审查之外，最迫切的任务是发展行政机关科层监督的内部行政法。[6]马萧在著作中不仅肯定了内部行政法在控权方面的协助和补充作用，也强调了行政机构通过自己制定的规则可以对自身权力行使进行有效控制。到20世纪90年代，美国法学家特伦斯·丹提斯与阿兰·佩兹提出：传统宪法学对规制行政机关的路径仅限外部控制，即只通过议会和法院来控制行政机关，这种主流方法虽然重要，但现在议会和法院根本无法完成控制任务，所以应更多地关注行政机关的自我控制。并且，内部控制是外部控制得以运转的必要依据。[7]伊丽莎白·麦吉尔也在论文中指出：“行政机关会常规性地进行自我规制。也就是说，即使没有什么权威机构要求行政机关这么做，行政机关还是会限定自己的选择，自愿地限制自己的裁量权。行政机关通过制定规则、指南以及解释，来对自己的选择进行实体上的限制。限制自身能作出决定的范围，或对他们用以支撑自身选择的理由予以限定。有时行政机关还会额外规定听证、通告与上诉等程序，来约束自身的程序自由。”[8]
相对而言，我国行政法学者对行政自制问题的关注较少，为数不多的研究论文也主要集中在传统行政法治的理论框架之中。例如，近年来我国行政法学界对“行政自我拘束”原理的研究，强调行政规则、决定、措施对行政裁量行为的平等适用和自我拘束力，其理论目标主要是为法院控制行政裁量权滥用提供判断标准，而并未侧重行政的自我规制功能。较早从宏观层面对行政自制开展研究的学者是关保英教授，他在2003年发表的《论行政权的自我控制》一文中指出，多数学者在探讨行政权控制理论时，基本上都是从行政权外部控制的角度。而相对于这种被动的、高成本的外部控制，内在化的控制具有主动、低成本的优点。在行政系统建立一种高度负责的政府机制，有利于建立行政权的良性运行机制，避免行政权的高度集中化和运行的无序性。行政权的自我控制对我国行政法学理论研究具有挑战意义，我们能够从行政权的自我控制理论中揭示行政法学的基本原理。[9]
自2008年至今，笔者以中国的法治实践为切入点，开始观察和分析各种行政自我规制现象及其内在规律。笔者发现，中国自20世纪80年代引入法治思想以来，政府法治建设的路径选择，也不自觉地沿袭了西方传统的法律思想和发展模式，即对立法机关和司法机关的行政控权功能寄予厚望，将其视为实现行政法治的“不二定律”。但中国短时间内迅速打造的的法律体系，似乎并没有大幅度提升国家的法治化水平，立法的实效性不足与司法的功能缺位，已经成为中国法治发展的重要制约因素。在政府主导的法治模式之下，对立法机关和司法机关的“过度依赖”，无法有效解决中国行政法治建设的深层次问题。正式的法律虽然具有涉及领域和覆盖广度上的优势，但是作为一种严格的规则之治，其在规范和控制国家权力的程度和深度上已经呈现出明显的局限性。而在控制行政权滥用的途径问题上，行政机关内部的自我控制有可能发挥更大的效用。例如，近年来我国行政领域出现的行政内部分权、行政裁量基准、行政备案审查、行政问责、行政规章事后评价、行政职权清单开列并公布、非强制行政执法等以行政自我约束为目标的内部规章制度，被各级政府广泛采用并取得良好的效果。而作为最高行政机关的国务院，则于2004年、2008年、2010年分别发布《全面推行依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》三个重要的政策性文件，即以顶层设计方案为指引，在行政系统内部自上而下强力推进行政自我管束和自我监督。
三、理论定位与动力挖掘
（一）理论定位
行政自制作为从行政内部视角切入，通过其自身运作来防控行政权滥用的理论学说，其理论目标是建立内外联动的行政控权机制。因此，其与传统的行政控权理论具有衔接关系和互补作用，可以称之为行政法上的“新控权论”。行政自制理论的核心思想内涵主要体现在：行政主体通过自身的组织架构、内部行政规则和行政伦理，可以自发地推进行政法治、提升行政效率或约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行；行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错，对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。行政自制理论主张在不断探索立法权、司法权以及公民权对行政权进行外部约束和控制的同时，亦应从行政权自身结构入手来探讨其自我约束与自我克制问题，即探讨属于内部行政法的行政权内部控制的主动性和自律性问题。[10]
行政自制既是一种有关理想型行政模式的描述，也包含为实现该理想目标的具体制度设计。从宏观的制度框架而言，行政自制主要包含如下内容：其一，行政自制的主体是政府自身，既包括政府所代表的行政系统也包括各种具体的行政组织。从行政系统层面看，行政自制是一种层级上的纵向科层制管理和横向上的职权监督；从行政组织层面看，行政自制是一种行政机关对内部机构和工作人员的内部管理和制约行为。其二，行政自制的客体是行政权力及其外在表现的行政行为。行政自制所要约束的客体包括行政立法、行政决策、行政规划以及其他各种行政措施和行政行为的全过程。其三，行政自制的主要工具和载体是内部行政法。今天，内部行政法对实现行政正义和效能的重要性日益凸现，行政法治要运行良好必须借助内部行政法，内部行政法通过改革内部组织结构和程序机制，能使法治要素深入到行政行为的末梢和脊髓，尤其在中国国情之下，移植于域外的外部行政法控制权力模式本身就存在诸多缺陷，自发生成的内部行政法更能增进控制权力的实效。其四，行政自制的目标是实现和谐善治。源自行政系统内部的自发规制必然超越“合法与合理”的初级标准，其目标设定更加严格、多元和详尽。例如，行政系统对公务员的职业伦理、政治素养与技术要求远比外部法律规范的标准高得多。行政绩效评价机制也要求政府行为更加注重效率、效能和服务质量，这也是外部性的“合法合理标准”所无法企及的。其五，行政自制的动力来源于行政伦理规范、行政的自我组织能力以及针对外部压力的系统内部传导和转换机制。例如，将授权立法和司法审查的外在约束力内化为一系列的责任政府、服务政府的观念和措施，并最终促使行政机关树立起自我克制和自我反省的道德意识。
（二）动力挖掘
人性是复杂的，都有追逐私欲的一面，普通公民如此，作为行政公务员亦不例外。传统公法理论建立在“人性恶”的立场上，认为只有通过权力来制约权力才能防止权力的滥用。而所谓行政自制，恰恰主张行政机关及其公务员可以实施有效的自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错。那么，按照上述消极主义的人性假设，这种对政府的良好期望还具有可能性吗？应当说，政治学上对官僚行为动机的分析都是建立在特定的人性假设基础之上，但今天，官僚行为动机理论已经逐渐摆脱了绝对的“性善论”与“性恶论”的二元对立之争，转而强调行政官僚既是“经济人”同时也是“公共人”。[11]作为“经济人”，行政官僚作出任何决策判断都会进行“成本一收益”分析，其考量的因素不仅包括个人的经济利益，还有权力权威、荣誉地位、自我实现等各种资源和利益；作为“公共人”，在特定的行政体制和社会背景下，行政官僚同样也拥有追求公益、服务他人的主观动机和社会心理需求。[12]并且，行政官僚的“经济人”角色和“社会人”角色并非孤立，而是统一在每一个独立个体的身心之中，二者相互作用并最终决定行政官僚的行为偏好。
在此基础上，我们可以进一步发现行政机关及其公务员具有实施自我规制的动机与偏好。其一，执政者自我规制的动机和偏好，首先是由行政外部的各种“压力”作用于行政内部转化形成。[13]所谓外部压力，主要包括党和国家依法执政的方针政策、法律法规；立法和司法机关的制约监督；行政上级机关的指挥领导以及公共舆论等。这些外部力量，能够时刻给行政权的享有者和行使主体施加强大的影响力，提醒并促使其抑制权力的恣意妄为。同时，也指引其规范自身的言行，使之不超出宪法和法律设定的原则和框架。其二，执政者总是试图以最小阻力、最低代价来完成行政目标，此为成本一效益分析后得出之结果。例如，国务院作为最高行政机关，近年来主动实施的有关行政自我约束的一系列顶层设计，并借助行政科层体制的力量逐级落实，这显然是成本最低、见效最快的行政法治发展模式。其三，行政官员总是倾向于建立良好形象和取得公众信任。树立正面形象和追求支持率是执政者的政治本能，信任存、威望高，则可坐稳权力的宝座，否则权力根基便会动摇。对于普通公务员而言，遵章守法、服从命令、恪守惯例是取得政绩、获得晋升、提高福利最直接和稳妥的保障方式。其四，对执法风险的规避和防范。在社会利益诉求日益多元化的今天，行政活动往往涉及复杂的利益纷争，行政执法风险越来越大，稍有不慎就可能导致严重的官民冲突，尤其是基层执法人员处在社会矛盾冲突的风口浪尖。因此，执法部门或上级机关总是倾向于主动建立自我管束的事前防范机制，以避开或降低风险，减少对行政机关自身以及社会公共利益的不利影响。其五，公务员的责任心与使命感的趋使。经过严格的考试和审查程序进入行政系统的公务员，多数是心存善良动机并愿意服务公众和国家的。为此，整个公务员群体具有主动规范、控制和矫正错误行为的良好动机，并且，多数公务员属于知识型、专业性人才，倾向于按既定规则办事，排斥缺乏规律的行为方式，这也与行政自制相互内在契合。
总之，在法治国家之下，不能将行政权简单地界定为一成不变的“恶”，必须承认其内蕴着一定的理性和向善的基因。况且，行政机关作为架构精密、运行严谨的现代政府组织，其自我修复乃至再造的“生理机能”不容忽视，行政所具备的“正能量”也正是政府得以存在和延续的主要动力，不能基于对法治理念的崇尚就忽视这一基本规律。所以，行政自制理论的核心任务，是研究在既有的行政体制下，如何将行政部门（包括公务员）的主观向善意识转化为客观的实际行动，并反向促进行政自我规制的意识和能力，从而形成良性循环。
四、途径选择与机制重构
（一）途径选择
应当说，为防止行政权滥用、提升行政合法化水准，行政的“自制”与“他制”是各有分工的。“他制”主要任务在于事前和事后，即事先设定行政的权限范围和行动框架（经由权力机关的相关立法），事后纠正行政违法行为，填补权利损失（经由司法机关合法性审查）。而中间的一段，即法律的贯彻与实施阶段，则更多需要依靠行政机关的自我规制。但需要注意的是，由于行政权完全掌握在行政主体手中，从行政权的启动到目标的达成，行政主体都可以进行自我管控和约束，所以，行政自制的监控对象应当体现在行政立法、行政决策、行政规划与具体执法行为的全过程当中。
行政作为决策和执行的连续性过程，对其开展动态性研究的必要性更显突出。任何一种类型的行政行为，离开了一系列的过程要素则无法构成也不复存在。传统的行政法理论研究中，在规范制约行政权方面，更倚重立法过程与司法过程，而对行政过程本身的作用甚少关注。自20世纪70年代以来，行政法学的研究转向行政过程，即将关注重点和分析视角从上游的立法和下游的司法转向“行政自身”，包括行政自身的宏观与微观过程、行政决策与具体行政行为的运行与操作，并从行政组织和人员的心理、习惯和言行等各个方面的问题与现象进行全面系统的分析与考察，从而进行相应的理论研究和制度设计，以期达到提升行政合法性与实效性之目的。[14]应当说，这种以行政过程为中心的新行政法理论，在为行政自制提供可靠理论基础的同时，也逐步引导行政法学“围绕行政过程”的法治理论向纵深化发展。
（二）机制重构
由于行政权力的类型复杂多样，其运行模式也千差万别，所以针对不同类型的行政权，应当建立差异化的自我规制机制。例如，针对行政立法权，可以建立专家咨询、公开听证、备案审查、立法后评估等监督制度；针对行政执法过程，可以建立行政裁量基准、行政案卷评查、行政执法错案追究等内部规则。针对行政执法结果，则需要完善行政问责、行政监察、行政审计等监督机制。由于篇幅所限，本文主要针对基础性和前沿性的自我控权机制进行概括分析。主要包括四个方面：一是行政组织再造；二是行政决策程序；三是行政绩效评价；四是行政伦理培养。
1．行政组织再造
行政权体系一般是以官僚制、科层制为内在结构，这种结构曾经是中国几千年封建制度的支撑框架，并为西方近代文官制度所改良。行政组织具有相对恒定的目标和功能，并具有非人格化的形式理性与工具理性优势，行政权在运作过程中具有追求稳定、实现均衡和不断自我改进的能力。改革开放30年来，不间断的政府机构改革尝试，就是行政组织寻求自我约束、自我克制、自我发展、自觉为人民服务的最好例证。[15]自2013年以来，我国先后启动了国务院与地方政府两个层面的“机构改革和职能转变方案”，强力推进以“简政放权”为目标的行政体制改革。这一改革举措，既包括行政系统对外的放权，也包括行政系统内部的横向分权与纵向分权。就简政放权改革的具体内容而言，可分为“放权”、“分权”、“限权”三个环节。所谓“放权”，一是政府向企业、市场和社会放权，大幅度削减行政审批权，实现市场在资源配置中的基础性作用，并鼓励社会组织参与公共事务。二是中央政府向地方政府放权，以理顺央地关系，发挥中央政府与地方政府的各自优势；所谓“分权”，是指行政内部分权，即将政府职能部门区分为决策权、执行权、监督权三个部分，建立三权之间相互监督、相互协调的制衡结构。应当说，这种行政系统内部的“三权分立”，使行政权力内部形成了自我监督、自我约束和自我控制的机制。所谓“限权”，是指行政权必须接受外部监督，确保行政权在阳光下运行，让权力制约权力，让人民监督权力，实现“把权力关进制度笼子”的法治目标。
应当说，自1978年以来，我国的行政体制改革都是在国务院的主导之下展开的，因此，改革本身就体现为一种行政的“自我革命”和“自我削权”。这种由中央政府自上而下的改革举措，对防止因权力过度集中而引发专断和滥用，保护公民的合法权益具有重要意义。例如，深圳市人民政府于2003年最早开展的“行政三分制”的试点改革，就是对行政权力内部建立自我监督、自我约束和自我控制机制的一次有益探索。但不容忽视的是，目前以行政分权为核心的行政体制改革，毕竟是以行政机关自身为主体、以规范性文件为依据，其改革事项具有较强的政策性和便宜性，一旦分权效果不佳，中央政府随时可以重新收权，可能导致改革之后又回到原点。因此，为了顺应市场经济发展的新形势，应当逐步将“行政分权模式”转向“法治分权模式”，[16]将政府的核心职能、中央与地方的行政权配置通过宪法和法律的形式固定下来，以减少行政权限争端，避免行政权错位、越位和缺位的现象反复发生，彻底解开行政分权改革“一统就死、一方就乱”的僵局。并且，只有将行政体制改革纳入法治化轨道，才能确保制度设计的稳定性与合理性。不断健全和完善既有的外部控权机制，行政机关的自我规制才能有章可循并取得实效。
2．行政决策程序
重大行政决策，是指各级政府为履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等管理职能，而作出的带有基础性、根本性、全局性、战略性的各种行政决策。[17]由于重大决策的实施成本高、持续时间长、影响范围大，一旦决策失误就可能造成无法挽回的损失。因此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》都把建立健全科学民主的行政决策机制作为行政体制改革的主要任务之一。
在中央政府的政策引导之下，近年来，我国各级地方政府及其职能部门纷纷制定重大行政决策的程序规则。例如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008年）、《广州市重大行政决策程序规定》（2011年）、《苏州市重大行政决策程序规定》（2013年）等等。但目前国务院尚未全面启动重大行政决策的行政立法议程，目前仅是以三个依法行政的政策文件对重大行政决策程序作出原则性规定。由此可见，针对重大行政决策的规范和控制，我国采取的是中央政府提供政策指引，地方政府则通过制定行政内部规范（包括行政规章和规范性文件）实施自我规制。从地方政府相关立法的总体情况来看，基本上都建立了公众参与、专家咨询、合法性审查和集体讨论决定程序，但决策前的成本收益分析、风险评估和决策后评估等机制尚未被普遍采纳。由于重大行政决策错误可能产生重大负面效应，所以对行政决策的过程监督与合法性控制，必须采用比一般行政执法行为更高的合法化评价标准。正如有学者指出的：“行政决策的合法化标准不应等同于形式合法化，行政与法律的一致性只能是决策合法化的最低标准，还应包括民众对重大决策的参与、接受和认可等民主化要素，以及吸纳专家咨询意见、民众合理意见等科学或理性要素，并相应提出了形式合法、技术理性、民主参与三个层面构成的‘复合式合法化’分析框架。”[18]总之，重大行政决策的正当性标准应当包括合法性、合理性、民主性和效益型等多元化要素。—这也是行政自我规制的目标和效果（应当）优于外部法律规制的重要特征之一。因此，为确保有效实施重大行政决策的自我规制，还需围绕既定目标对相关程序设计进行改革完善。其一，建立成本收益分析制度。即采用经济分析方法来评估行政决策的合理性，决策主体应充分考量决策成本与决策收益的比例关系，综合平衡各方的利益诉求，确保合理配置公共资源和公共负担。其二，建立决策风险评估制度。即通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，由中立性评估主体针对公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险等方面评估决策的正负面效果，并作为行政决策的判断选择依据。其三，建立决策后评估机制。决策实施以后，同样需要对决策质量、决策执行和决策效果进行评估，以发现决策执行中存在的问题和出现的新情况，并及时采取措施予以纠正或改善，尽可能减少决策失误造成的损失。
3．行政绩效评价
行政绩效评价是行政机关在系统内自发实施的，根据政府职责、服务质量、效率效能和公众满意度等标准，对行政活动或者公务员行为进行的评价活动。[19]行政绩效评价是行政自制的诱导机制和动力源泉，对于行政“免疫能力”的提高、行政生态的优化以及行政管理质量和效率的提高具有重要保障作用。具体而言，通过评价标准的导向、评价结果的反馈以及奖惩措施等环节，可以激发行政主体对自身的违法和不当行为的免疫功能，可以遏制错误发生、反省不当的行政行为、鼓励正确的行政行为，并通过行政评价实现行政服务质量的全面提升。目前，在政府大力推进行政体制改革的过程中，仍需进一步改善行政绩效评价的科学性、民主性和开放性。
首现，评价指标要从一元走向多元、从形式转向实质。行政绩效评价指标的合理设定即“目标管理”，是确保行政绩效评价制度能够发挥控权功能的重要前提。合适的目标能够诱发行政主体的动机，约束政府行为的方向。但一直以来，我国的行政绩效评价体系存在过于单一、不注重内涵的错误。具体而言，评价标准过分偏向经济性因素，注重短期绩效，欠缺长远的、可持续发展的考虑。而试图构建出一套普适性的政府绩效评价指标体系是极其不科学的，应当根据不同地区、不同行政层级的领导班子和普通公务员的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。不应继续将地区生产总值及经济增长率作为政绩评价的主要指标，而应将可持续经济发展模式、节能减排与环境保护、社会和谐与民生改善、劳动保护与人民健康等非“GDP”因素纳入考核体系。
其次，评价侧重点应当从注重结果转向注重过程。如前所述，行政行为的违法与不当并非仅集中于行为后果方面，只有针对行政过程全面的观察与分析才能作出客观评价。而传统的绩效评价通常表现为事后评价，因此其监控功能是不充分的。因此，除事后评价外，还应当建立事前评价和事中评价程序。事前评价能合理地预测风险，避免公共资源的浪费。而事中评价是侧重在行政决策的运作过程中的一种阶段性评价，通过阶段性的反馈信息能够随时发现问题并及时矫正。只有建立事前、事中、事后相互配合的完整的绩效评价系统，才能实现行政绩效评价的自我监控功能。
再次，评价模式要从封闭走向开放。当前的绩效评价主要由上级机关对下级机关或者行政领导对所属公务员来实施。但这种封闭的层级评价体制，缺乏信息交流和民主参与，难以保证评价的客观性和公正性，也不能有效反映社会的整体利益诉求。因此，应当逐步建立评价信息公开制度，信息公开的范围包括对评价整个程序所有环节信息的充分公开以及政府公共资金使用情况的公开。同时，在上级评价、自我评价的基础上，还应当引入外部评价主体（包括专家学者、利害关系人、社会公众），健全完善第三方评价机制，增强评价结果的说服力。
4．行政伦理培养
行政自制是行政自我控制的行为以及为保证这种行为常态化而设立的制度。然而，这只能说是行政自制所表现的客观面向，与其互为表里还有其主观面向，即行政自制的思想观念。正如一个自然人的自我克制的举止均受到主观意志的支配，行政自制也同样离不开一定的行政伦理观念。所谓“伦理”，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。而“行政伦理”，又可称之为“公务道德”、“服务伦理”，它是以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和道德规范系统，是行政权力的重要约束机制之一。[20]
在现代行政国家背景下，政治与行政的界限已经不再泾渭分明。行政机关享有了广泛的行政决策权与行政裁量权。而对于拥有一定裁量权的公务员来说，在权力自由度很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和道德良知就显得至关重要。正如美国伦理学家库珀所言：“如果说后现代社会中的行政角色具有本质上不可避免的政治性和严重的自由裁量权，那么就必须承认伦理关怀的重要性。”[21]所以，作为法学研究者必须关注的一个现实问题是，在行政伦理学上行政裁量权主要被作为一个伦理问题看待的。如果没有行政裁量权，也就无所谓行政伦理问题。[22]的确如伦理学家所言，如果深入观察行政权的实际表现，行政伦理对行政裁量权的深刻影响是显而易见的。例如，交通警察在查处交通违章行为时，他可能因为违规者是熟人而不罚，也可能因为违规者积极配合执法而轻罚，或者因违规者的极力抗辩而从重处罚。但行政裁量权的存在，并不意味着绝对的行政专横和肆意妄为，更重要的是一种责任的担当。英国学者加利根在《自由裁量权：官员裁量权的法律研究》中指出，行政自由裁量权的行使结果，应以合理性、目的性、道德性三者综合论述，以期在创新与守成间，透过综合辩证，达到行政效率、效能、公平、公正的均衡状态。由此可见，行政伦理对于规范和控制行政权具有重要意义。
行政权是通过具体的个人来行使的，公务员在执法过程中的自我管束和克制的意识，集中体现为行政自制的伦理观念。如果说个体的贪念与私欲会自然形成，那么端正无私的行政伦理信仰则必须经由后天的教化与培养。以往，我国对公务员的教育培训偏重于法律条文和管理技术方面，这可以训练出专业化的“操盘手”，却不能使其同时具备良好的行政伦理和职业操守，而这些品质和素养已缺乏太多且被公众期待太久。现代公务员伦理规范，可以通过积极的教育和示范而形成共识。我们在具体的公务员培训机制上，应当不断强化伦理素养培训，具体包括：培养公务员树立正确的政府权力和政府义务观念，树立法治和正当程序的思想；培养公务员对人性尊严和平等对待的现代公民思想；培养公务员具有理性的富有逻辑推理的独立判断和责任意识，使行政主体在做出行政决定时能尽到审慎判断的义务；增加专业化和技术性知识，尤其是在风险社会公务员的专业知识对做出正确行政判断和决策尤为重要。需要注意的是，规制之治与伦理养成二者之间并不是一种对立关系，而是一种互补关系和支撑关系，二者共同作用，才能取得最佳效果。
注释:
*本文系国家社科基金重点项目“行政自我控制的理论与制度研究”（12AFX007）的阶段性成果。
[1]国务院总理李克强曾多次提及政府的“自我革命”问题。例如，在2013年3月17日第十二届全国人大一次会议的中外记者招待会上指出：“不是说政府有错位的问题吗？那就把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。”2013年11月1日，李克强在《地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话》中再次强调指出：“地方政府改革是一场自我革命，涉及面广、触及利益深。各地要按照中央的统一部署，把这项改革作为一项重要工作。要民意为先、舍利为公，敢啃‘硬骨头’，义无反顾、一抓到底。”
[2]竹立家：《转变职能是一场政府自身革命》，《文汇报》2013年11月20日，第5版。
[3]伊丽莎白?麦吉尔：《行政机关的自我规制》，安永康译，宋华琳校，《行政法论丛》（第13卷），法律出版社2011年版，第512-517页。
[4]参见[美]伯纳德?施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版。
[5][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第364—365页。
[6][美]杰里?L?马萧：《官僚的正义》，何伟文、毕竞悦译，北京大学出版社2005年版，第17页。
[7]参见[英]特伦斯?丹提斯、阿兰?佩兹：《宪制中的行政机关一结构、自治与内部控制》，刘刚等译，高等教育出版社2006年版。
[8]前引[3]，伊丽莎白?麦吉尔文，第506页。
[9]参见关保英：《论行政权的自我控制》，《华东师范大学学报》2003年第1期。
[10]于立深：《现代行政法的行政自制理论—以内部行政法为视角》，《当代法学》2009年第6期，第9页。
[11]戴昌桥：《行政官僚行为动机理论的历史演化及其特质—基于人性假设视角分析》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2009年第1期，第70-71页。
[12]徐维：《行政机关自我规制动力探究》，《行政法学研究》2012年第3期，第34页。
[13]参见沈岿：《行政自我规制与行者法治：一个初步考察》，《行政法学研究》2011年3期。
[14]参见鲁鹏宇：《日本行政法学理构造的变革—以行政过程论为观察视角》，《当代法学》2006年第4期
[15]前引[10]，于立深文，第12页。
[16]朱丘祥：《中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向》，《政治与法律》2009年第11期，第10页。
[17]重大行政决策的事项范围一般包括：经济和社会发展规划和措施；行政管理体制改革的重大措施；财政预决算、重大财政资金安排，政府投资重大项目，处置重大国有资产；资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、医疗卫生、食品药品、住宅建设、城市管理等方面的重大事项；重大突发公共事件应急预案的制定与调整等等。
[18]王锡锌：《行政决策正当性要素的个案解读—以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析》，《行政法学研究》2009年第1期，第10-11页。
[19]杜一平：《行政评价的行政自制功能—基于激励的视角》，《内蒙古大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期，第102页
[20]张康之：《行政伦理学教程》，中国人民大学出版社2009年版。
[21]特里?库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第41页。
[22]王学栋：《行政伦理视野中的行政自由裁量权》，《教学与研究》2007年第4期，第44页。
崔卓兰，吉林大学法学院教授，博士生导师。
来源：《当代法学》2014年第1期。
