党的十八届三中全会首次明确提出“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。最近，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，受到党内外、国内外广泛关注。编制《纲要》是深化党的建设制度改革的重要举措，有利于夯实党执政治国和自身建设的制度基础。为了解党内法规制度建设有关情况，本刊记者专访了中共中央办公厅法规局负责人。
问：相对于国家法律而言，党内法规这个概念使用较少。请您简要介绍一下党内法规的由来和发展现状。
答：“党内法规”是一个中国特色的概念，最早使用这个概念的是毛泽东同志。他在1938年党的六届六中全会上指出，为使党内关系走上正轨，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。此后，“党内法规”这一概念进入我们党的理论范畴，党的历届领导人，邓小平、江泽民、胡锦涛等同志均对党内法规建设作出过重要阐述，党的十四大将“党内法规”写入了党章。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党内法规制度建设，作出一系列重要部署。习近平总书记多次强调要以法治思维和法治方式管党治党、执政治国，要立体式、全方位推进制度体系建设，要把权力关进制度的笼子里。中央先后颁布多个重要党内法规制度文件，开展了党内法规的清理、备案、规划等工作，使得“党内法规”这一概念正在变成一个热词。
现行党内法规有多少？我们初步做了梳理，包括1部党章，这是党内的“根本大法”；两部准则、24部条例，这是党内法规体系的主干；还有几千件规则、规定、办法、细则，这是党内法规体系的枝叶。应该说，经过这些年努力，党内法规体系框架已初步形成，为我们党管党治党、执政治国提供了重要制度遵循。
问：《纲要》是我们党历史上第一个党内法规制定工作五年规划。请谈谈《纲要》的制定背景和重要意义。
答：编制规划是制度建设的一个重要方法。之前，党内法规制定工作没有编制过专门规划，一定程度上存在碎片化、应急化、随意化现象，系统性、整体性和统筹性不够。习近平总书记强调，要搞好统筹规划，有计划有步骤地做好党内法规制定工作。2012年修订的《中国共产党党内法规制定条例》，对编制党内法规制定工作五年规划提出明确要求。党的十八大之后，按照中央领导同志批准的工作方案，中央办公厅会同中央纪委、中央组织部等启动了《纲要》编制工作。经过为期一年的深入调研、广泛征求意见、反复论证修改，形成了《纲要》送审稿，经中共中央书记处办公会议、中央政治局常委会会议审议通过后，正式发布。
编制《纲要》，是党内法规制度体系建设的一个里程碑。《纲要》确立了今后一个时期党内法规建设的指导思想、工作目标、基本原则、主要任务，明确提出到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，确定了一批重点党内法规制定项目，对未来一个时期党内法规建设进行了整体谋划和顶层设计。这对于统筹推进党内法规制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化，进一步夯实管党治党、执政治国的制度基础，具有重要而深远的意义。
问：完成党的十八届三中全会提出的深化党的建设制度改革任务，需要加强党内法规建设。请谈谈二者之间的关系。
答：党的制度涵盖范围很广，党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态。深化党的建设制度改革，需要制定一些新的制度，完善一些已有制度，废止一些旧的制度，从而使党的各方面制度更加成熟更加定型，这些制度当中主体是党内法规。因此，要深化党的建设制度改革，加强党内法规建设必不可少，也是重点和关键。实现了《纲要》确定的全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系这个目标，深化党的建设制度改革的任务就会大大向前推进。
深化党的建设制度改革，要求我们党必须夯实党自身建设的制度基础，完善党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设等方面的法规制度，以增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力；同时要夯实党执政治国的制度基础，制定和完善党的领导和党的工作方面的党内法规制度，通过科学、规范的制度机制安排，加强和改善党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。
问：《纲要》发布前，中共中央发布了被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》，开展了对建国以来党内法规和规范性文件的全面清理工作，建立了对党内法规和规范性文件的备案审查制度。请谈谈开展这些工作的情况和成效。
答：清理是法规立、改、废不可或缺的重要环节。要加强党内法规体系建设，首先必须摸清“制度家底”。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党制定出台了一大批党内法规制度，但从未在全党范围内开展过集中清理工作，导致党内法规制度底数不清、不一致、不协调等问题。为适应加强党的制度建设的新要求，2012年，中央部署开展了对新中国成立至2012年6月期间制定的党内法规和规范性文件的集中清理工作。2013年8月，第一阶段清理工作任务完成，对1978年至2012年6月期间中央发布的767件党内法规和规范性文件进行了清理，中央决定废止162件、宣布失效138件，占清理文件总数的近4成。目前正在推进第二阶段清理工作，即对新中国成立至1977年的党内法规和规范性文件进行清理，今年底将全部完成。通过开展清理，可以摸清“制度家底”，实现党内法规制度的“瘦身”和“健身”。
“红头文件”违法违规问题为人诟病。为加强对各地区各部门制定的党内法规和规范性文件的监督，2012年中央批准印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委将其制定的党内法规和规范性文件报送中央备案；各省区市党委也要相应建立备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。一年多来，各地区各有关部门报送中央备案的党内法规和规范性文件近1500件，我们按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则进行了备案审查，发现有3%左右的文件不同程度存在一些问题，均已予以纠正。目前，省以下备案工作正在全面铺开。按照中央要求，我们正积极推动建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，共同编织一张严丝合缝的法规文件备案之网。
问：《纲要》发布后，各方面都认为作出的规划和部署很好，但也有人担心“几十个文件管不住一张嘴”现象发生。请谈谈如何提高党内法规的执行力？
答：现实当中，“制度失灵”、“制度空转”现象确实比较普遍地存在。党内法规制度如果只是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上、锁在保密柜里，那就没有任何意义。造成党内法规制度执行不到位的原因主要有两个。一是法规制度本身不科学，脱离实际、大而化之，特别是缺乏程序性、保障性、惩戒性规定，因而不实用、不好用、不管用。二是缺乏执行刚性，执行主体不明确，监督惩戒机制不完善，加上好人主义盛行，对违规违纪行为不较真、不碰硬，久而久之，法规制度就成了“稻草人”，就会出现“破窗效应”。
要保证党内法规制度落到实处，必须一手抓科学制定，一手抓坚决执行，做到两手抓、两手都要硬。一方面，要在提高党内法规制定质量上狠下功夫。坚持走群众路线，注重调查研究，充分发扬民主，广泛听取地方部门、党员干部、人民群众和专家学者的意见建议，以改革创新精神搞好制度设计，注重实体性、程序性、保障性规范结合配套，确保立得住、行得通、管得了。另一方面，要着力强化执行，重点抓好3件事。一是“公开”，进一步加大党内法规宣传普及力度，每出台一部党内法规，原则上都予以公布（涉及党和国家秘密的除外），切实提高党内法规的透明度和知晓率，便于党员干部执行，也便于党员群众监督。同时，也有利于提升全党的法规制度意识，强化党员干部特别是各级领导干部的崇规意识、守规意识、执规意识。二是“督查”，建立健全执行督查机制，明确督查主体和职责，保证法规制度出台后有机构、有人监督落实。三是“惩戒”，严格责任追究，使法规制度成为“通电的高压线”，让敢于以身试规的人受到惩处，让心存侥幸的人不敢越雷池半步，保持法规制度的强大威慑力。正是基于此，《纲要》专门就提高党内法规制定质量和增强执行力作出了规定，提出了明确要求。
问：有人认为，加强党内法规建设会削弱国家法律的权威。请谈谈怎么看待这种观点？
答：治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。管理好我们党这样一个有着8600多万党员、420多万基层党组织的大党，离不开完备的党内法规制度。前不久，我们委托中央编译局翻译了世界上20多个重要政党的党章、党纲等，可以看出，运行有效、组织严密的政党，都离不开有效的内部规章制度的约束。可以说，党内规章制度的完备程度是政党发展成熟与否和执政水平高低的一个重要标志。在我们国家，加强党内法规建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且会对国家法律实施起到重要保障作用。邓小平同志对此有过精辟的论述，他说：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”党章明确规定，党应当在宪法和法律的范围内活动。这次出台的《纲要》明确将“宪法为上、党章为本”确立为制定党内法规必须遵循的原则。党内法规调整的是党内关系、规范的是党内生活，旨在为党组织和党员提供行为遵循；国家法律调整的是社会关系、规范的是社会秩序，旨在为公民、法人和其他组织提供活动依据，二者并不矛盾。党规与国法协调统一、良性互动，有利于维护国家法律尊严、保障国家法律实施、推进法治中国建设，有利于提高党的建设科学化水平和党的领导能力、执政能力，有利于发挥我们国家的制度优势，推进国家治理体系和治理能力现代化。
来源:《求是》
