【摘要】对被羁押的犯罪嫌疑人个人尊严和合法权利进行正当保护，既是公平正义法律价值的追求，也是我国人权保护事业的重要组成部分。以看守所为主的刑事羁押主体应当正视当前对在押犯罪嫌疑人权利保障方面存在的问题，分析在羁押过程中侵害犯罪嫌疑人权益的外因和内因，以羁押监管角度明确其监管行为本质为刑事诉讼中的行政管理行为，并以此为出发点，从保障机制、预警机制、监督机制和救济机制等方面探讨建立和完善刑事诉讼中犯罪嫌疑人的权利保障体系。

【关键词】刑事诉讼；监管行为；行政属性；被羁押者；权利保障

我国2012年10月9日发布的首部《中国的司法改革》白皮书中，将加强人权保障作为司法改革的重要目标，并着力从遏制和防范刑讯逼供，保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，保障律师执业权利，限制适用羁押措施，维护被羁押人的合法权益，完善国家赔偿制度等十个方面努力把司法领域的人权保障落到实处。这充分显示了我国在司法领域保障人权的决心，其中专篇着重描述了近年来在维护被羁押人各种权利方面作出的努力，表达了司法领域对被羁押人权利保障的重视。同时也揭示了在看守所为主的刑事羁押监管场所[1]，被羁押人员的权利保障还有一段务实的长路要走。

一、刑事诉讼中被羁押人权利保障境况堪忧

“躲猫猫”、“冲凉死”、“睡觉死”、“喝水死”[2]等刑事诉讼中非正常死亡事件屡屡被媒体披露后，引起了社会的广泛关注，被羁押人员的权利保障开始受到重视并逐步有所改善，但从现实看，依然有众多信息表明被羁押人员的权利保障境况不容乐观。

（一）刑讯逼供和“牢头狱霸”威胁着被羁押者最基本的生存安全

身体健康和生命安全等人身权利得不到应有保障是目前刑事诉讼监管过程中最严重的问题，其与监管过程中的刑讯逼供或者“牢头狱霸”有直接或间接的关联。

刑讯逼供是刑事诉讼中最黑暗和难以消除的现象，产自封建社会，却没有随着人类文明的进程而消失。刑讯逼供严重损害了法律的尊严，侵犯了被羁押者正常合法的权利。“想让痛苦成为真相的试金石，似乎不幸者的筋骨和皮肉中蕴藏着检验真理的尺度。这种方法能保证使强壮的罪犯获得释放，并使软弱的无辜者被定罪处罚。”[3]在实践中，承担主要刑事羁押职能的看守所内屡屡发生的刑讯逼供，严重损害着被羁押人员的生存安全，成为看守所监管过程中的一个顽疾。

“牢头狱霸”对被羁押者人身权利和尊严的损害，比刑讯逼供更加隐蔽，手段更为恶劣，有些单纯缘起被羁押人员之间的矛盾，有些掺和了监管人员管理教育因素，甚至还有“牢头狱霸专业户”[4]为刑事侦查提供线索的情况，因此造成人员伤亡的后果绝不逊于刑讯逼供，如“躲猫猫”事件。“牢头狱霸”的侵害行为，看似被羁押者之间的问题，暴露出来的是羁押机关对犯罪嫌疑人羁押管理思想的狭隘，是监管失职的表现，加剧了对被羁押者权利侵害的程度。

（二）亲属会见权和律师帮助权受限损害了被羁押者的救济权利

《看守所条例》第28条规定：人犯在羁押期间，经办案机关同意，并经公安机关批准，可以与近亲属通信、会见。法条明确规定了在看守所羁押期间，被羁押人员具有亲属会见权与通信权，但实践中，要取得办案机关和公安机关的同意，一般很难或者几乎是不可能的。出于犯罪侦查和案件审判的需要，犯罪嫌疑人一旦进入被羁押状态，在案件未结、判决未生效之前，几乎不可能与亲属见面。这种隔绝的状态带来的结果就是被羁押人丧失寻求安全保护和诉讼的权利，近亲属对被羁押人的生活和生存环境一无所知，只能寄希望于辩护律师的帮助。

我国《刑事诉讼法》、《律师法》[5]明文规定了辩护律师有会见在押的犯罪嫌疑人和被告人以及参与刑事侦查的权利。而实践中，出于刑事侦查的目的考虑，被羁押人员的律师会见权并不能得到有效保障，参与侦查活动更是受到各种不成文的惯例限制。侦查机关对犯罪嫌疑人聘请律师和会见律师带有一定的排斥性，认为律师的会见会给侦查取证工作带来负面的影响，往往会多方约束和限制律师的会见，或者会见次数、时间和谈话内容受到限制，或者借故拖延安排会见的时间，或者以案情涉及国家机密等为由不予安排律师会见，或者以案件重大复杂为由不在法律规定的时间内安排。而在律师的实际会见中，被羁押人出于对辩护律师的不熟悉不信任和害怕被打击报复的心理，也会隐瞒一些信息，被动地放弃寻求帮助的权利。

亲属会见权和律师帮助权的限制严重地损害了被羁押者寻求帮助的权利和进一步实施救济的权利，是对基本权利的二次损害。

（三）监管条件的落后是对被羁押者的权利保障的漠视

尽管《看守所条例》第5章专门规定了看守所生活和卫生方面的制度，但由于地区的差异，某些地区监管场所的生活居住和卫生条件并没有得到切实的贯彻执行。硬件条件落后，由于经费紧张导致监管设施老化，医疗、卫生条件差，活动空间狭小，伙食标准较低。管理理念等软件的落后也使羁押主体不重视被羁押者的权利保障，只要能“管得住、逃不了、不死人”，被羁押人是否吃饱、有病没病、卫生条件差一些，一般都被忽略不计。这种对基本权利保障的漠视，对于自由受限的被羁押者来说，不仅是身体健康权的损害，更是人格尊严的伤害。

（四）隐形变相超期羁押加剧了对被羁押者权利的侵害

羁押时限很大程度依附于刑事案件办案期限，羁押期限的延长完全服务于案件侦破、公诉甚至审判工作的需要。对被监管人羁押的目的除了必要的保证诉讼需要外，很大程度上是为了侦查、公诉和审判工作的需要。同时，在刑事诉讼过程中的侦查、起诉、审判每一个环节，办案人员均有权申报延长被监管人的羁押期限。尽管刑事诉讼法对羁押期限有了非常明确的规定，但现实中隐形、变相超期羁押的情况还是比比皆是。

尽管引起超期羁押、变相隐形羁押的原因并不全在看守所等羁押主体，但超期羁押对被羁押者权利的侵害，后果更为严重，除了其本身是对被羁押者应该享有的人身自由权的侵犯，另一方面由于人身继续被限制在某个特定的场所内，自由被限制，客观上为刑讯逼供、牢头狱霸侵害、救济权受损以及其他权利受损的可能性继续创造条件，加剧了对被羁押者权利的侵害。

二、从监管角度审视被羁押人员权利保障缺失的原因

在描述被羁押人员权利侵害的各种境况时，发现刑事侦查是导致被羁押人员权利受损的一个重要原因。而负有刑事羁押和监管安全责任的羁押机构，以看守所为例，应当以保障被羁押人员的人身安全为己任。缘何放松或忽视对被羁押人的人身权利保障，或成为侵害者？笔者认为，可从羁押主体的监管角度，从内外两个方面分析审视其原因。

实践中，羁押机构偏重“侦查”效率轻“管理”，这是内因；对刑事诉讼领域权利侵害进行监督救济的制度单一薄弱，则为外因。

（一）羁押机构的监管职能和侦查职能混乱

根据《看守所条例》第3条规定，看守所的任务为：对在押人员实行武装警戒看守，保障安全；对在押人员进行教育；管理在押人员的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行共四项。从这里可以清晰地看到：看守所的职能表现为维护和保障监所安全和秩序，保障刑事侦查起诉审判并非其本身应有的职能，实为职能实现后的目的。而实践中，看守所却被现实地承担着配合侦查机关侦破案件，收集犯罪线索、证据，以及“挖余罪、揭同伙”等等侦查任务。为数不少的省市公安机关还制定可在看守所开展侦查破案工作的规范性文件，在看守所内成立狱内侦查机构，这事实上赋予了看守所侦查权。[6]

看守所侦查权的实际享有，使看守所事实上同时承担着监管功能与刑侦功能，更多的情况下，为追求刑事侦查的高效率，往往忽视监管职能中所包含的维护监管安全秩序，出现对被羁押人员人身伤害的事故。正是监管羁押职能和刑事侦查职能的共存，甚至重“刑事侦查”轻“刑事羁押”的易位，使看守所在公安机关审讯以及在亲属、律师会见时，出现刑讯逼供、超期羁押、阻碍会见等违法违规现象，侵害了被羁押人员的应有权利。

而重“刑事侦查”轻“刑事羁押”的根源，与刑事诉讼中羁押机构与刑侦机构同属公安机关管辖有着根本的联系。根据《看守所条例》第5条规定，看守所隶属于同级公安机关，这一隶属关系，给刑侦工作带来很多的便利。如果共同上级机关过分地看重刑事侦查的效率，必然会牺牲监管安全秩序，将看守所当成刑事侦查活动一个重要场所，要求其服务甚至直接参加刑事侦查，确保整体刑事侦查的成功，维护公安机关的整体利益。一旦刑事侦查目标占据了重要的地位，被羁押者的权利和自由必然会被牺牲，刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押、亲属会见权和律师帮助权的限制不可避免。

（二）对监管行为的监督机制单一、低效

即使内因不可避免，如果有强效的监督机制，亦可实现对被羁押者受侵害的国家强制力救济，对潜在的侵害行为产生“杀一儆百”的威慑力。但目前，我国关于刑事羁押监管行为的监督机制极度薄弱。仅有《看守所条例》第8条[7]和公安部《看守所条例实施办法》（试行）第33条第1款[8]对此作了规定。

根据上述规定，人民检察院为监管活动的法律监督主体，但如何实施监察、如何确定法律责任等都没有具体规定。具体实施中，检察院的监督也处于比较尴尬的地位。

1．检察监督缺乏具体实施准则。《看守所条例》和《实施办法》虽然确立了检察机关法律监督的主体资格，却没有规定监督的程序、权限和有效手段。检察机关在具体操作时缺乏实施准则，同时导致实践中检察监督仅限于口头及书面的纠正违法通知及检察建议，不具有强制性。纠正违法通知及检察建议更像是检察机关单方的行为，对于监管场所是否作出相应的改正缺少约束手段。

2．监督和监管职责混淆。一些检察机关尤其是驻监（所）检察室位于监管场所内，与监管场所的关系，更多的是只讲配合，不谈监督，不能充分地履行作为监督者的职责。有些情况下甚至忘却了自身法律监督者的地位和职责，将自己混同于一名监管场所工作人员，参与监管工作，造成被监管人不敢也不愿向检察机关反映权利被侵犯的问题，使检察机关的监督工作更多流于形式。

3．检察监督带来的救济，途径比较单一，没能形成常态。检察机关发现看守所监管违法后，其处理方式一般按照刑事诉讼侵权的救济途径进行，通过国家赔偿的方式进行赔偿。这对权利被侵犯的被羁押人来说，救济的方式太过被动，方法单一。即使是通过刑事赔偿的途径进行，检察机关对看守所的违法监管，往往通过专项整治活动的方法去发现问题和解决问题，没有一套完整的常态运行机制。监督形态停留在事后补救，不能及时发出纠正违法预警通知和检察建议，不利于监管场所内被羁押人的权利保护。

因此，检察机关对看守所监管行为的法律监督，从制度规定和工作流程都严重滞后于当前严峻的看守所被羁押人权利保障形势，检察监督的主体单一、形式和途径固守成规、效果不显著，没有形成常态，被羁押人权利保障的最后一道屏障存在缺失。

三、监管行为应界定为刑事诉讼中的行政管理行为

要想从根本上改变刑事羁押监管中的人权保障缺失状态，首先应当界定刑事羁押监管行为的行政法律属性，理清羁押监管主体的职能职责。

（一）明确监管行为是行政管理行为

刑事羁押监管行为是行政管理行为。即使刑事羁押监管的对象比较特殊，但其依然具备行政管理相对人的身份，同样羁押监管行为表现出一些特殊性，但并不影响羁押监管行为的行政管理属性，它依然属于行政管理的大范畴。具体特征表现如下：其一，羁押监管的相对人比较特殊。看守所行政管理的相对人是失去人身自由被国家强制力羁押的自然人，与一般意义的行政管理相对人相比，行动自由受到限制；与作为行政管理者的看守所相对，其弱者地位更加显著。由于自由的受限，看守所行政管理相对人在诸多权利实现方面受到了客观的限制，如对管理行为的知情权、申辩权，如对管理行为不服的救济权等等。但这些特殊的被管理者，其公民、自然人的身份并未丢失，仍符合行政管理相对人的所有条件。其二，行政管理的内容特殊。一般的行政机关，管理的是面向社会大众的公共事务，面向的是公众的行为，如交通管理相对人的交通行为，工商管理企业、个人的经营行为等，管理内容向社会公开；而看守所的行政管理，管理的是在押人员的人身、行为和日常生活，除了行为管理，还包括人身安全管理、生活卫生管理等，由于看守所监管安全的需要，对外公开程度较低，因此容易混淆为内部事务管理。实质上在押人员对看守所而言仍是外部人员，因此仍为公共事务管理，虽然管理内容更细、范围更广，但没有超出公务事务的范围。

（二）明确看守所等羁押主体的监管职责

明确羁押监管行为为行政行为后，需要进一步确定其监管职权职责的核心是羁押监管，对侦查机关移送来的人员实施羁押，运用看守和警戒等手段对人身自由进行限制，对其日常生活进行管理和保障，维护正常的监管秩序和监管安全。需要指出的是，羁押和限制人身自由的职责明确，但保障被羁押者的基本权利这一职责，仍经常被忽视，从意识和制度上需要不断强化。

从行为动态看，羁押监管行为从收押开始，终止于出所管理。在这期间，看守所既要限制被羁押者人身自由，同时还要保障被羁押者基本的生活权利和正常的生命安全。从行为内容上看，包括：通过警戒、看守限制被羁押者的人身自由，保证监管安全；通过奖惩手段对其活动进行管理，保证监管秩序；通过日常生活的管理，保证在押人员有饭吃、有衣穿、有觉睡，有基本生活条件；通过卫生医疗制度，保证在押人员有病可医，能够维持基本的身体健康，为在押人员创造安全羁押条件和环境。从行为目的上看，一方面通过羁押手段实现限制人身自由目的，一方面保障被羁押者的生命与健康，为公安机关继续刑侦提供条件。

由于看守所羁押对象处于刑事侦查阶段，必然与刑侦机关有千丝万缕的联系，在此更加要明确：对被羁押人员的提讯、刑侦和深挖犯罪等职能，是侦查机关的职能而不是看守所的职能。在刑事诉讼的大背景下，看守所有义务对刑事案件的侦查进行协助和保障，但绝对不能喧宾夺主。2012年10月9日发布的《中国的司法改革》白皮书中，将看守所界定为“中国羁押被依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的刑事羁押机构”，再次重申了看守所辅助刑事诉讼的羁押功能。

因此，对于羁押监管职能，我们需要分层次来看：保障刑事诉讼的顺利进行是监管大背景，防止被羁押者脱逃及保障其基本权利为内容的安全羁押是监管目的，对内部在押人员的关押、看守、教育和管理以及采取的一系列管理行为是监管方式和手段，协助侦查是监管的辅助功能。

四、从监管角度重构被羁押人员的权利保障

刑事羁押处于刑事诉讼的大环境中，与刑事侦查的关联不可避免，如何正确认识看守所的行政管理属性，在刑事诉讼过程中保持羁押监督职能的独立性和单纯性，从监管角度采取措施实现对被羁押人员的各项权利保障，将是今后作为刑事羁押主体必须思考的问题。笔者认为，可以从以下方面人手，综合考虑统筹规划，逐步完善在押人员权利保障的各种制度。

（一）建立多方位的保障机制

1．思想保障。只要羁押管理中重管理、轻权利保护的思想一直存在，轻视和侵害被羁押人合法权利的状况也就根除不了。应当认识到被羁押人虽然身份特殊，但作为一个社会个体，依然享有基本的人权。可以通过看守所工作人员职业道德与职业素养标准的建设，树立起看守所工作人员对被羁押人的权利保障意识。

2．法律保障。现行的《看守所条例》为行政法规，于1990年由国务院颁布，显然不能适应看守所机制改革的需要，也不能满足被羁押人员权利保障的要求。因此，看守所进行专门的立法势在必行。可以比照司法行政领域1994年制定的《监狱法》，将规范看守所的行政法规升级到法律层面，制定专门的看守所法，对看守所监管权力的制约和对被监管人员各项基本权利的保障进行规范，使被羁押者的基本权利保障有法可依。

3．物质保障。改善羁押和监管条件，从生活、卫生和医疗等各个方面为被羁押人基本权利的实现创造物质条件，使被羁押人在衣、食、住、病等基本生活各方面获得保障。如建立被羁押人的体表检查制度，在收押、被提讯前后和提解出所及送返看守所时，严格实行体表检查制度；推动看守所医疗服务社会化，使被羁押人患病能得到及时治疗。改善看守所的会见条件，在全国看守所推行被羁押人视频会见方式，方便家属探视等等；改善看守所的居住条件，固定床位，建立被羁押人的安全风险评估和分别管理制度；在每个监室设置报警装置，在押人员遭受牢头狱霸侵犯时能够及时报警。

（二）建立权利保护的预警机制

1严格防范看守所内的刑讯逼供。明确区分看守所监管行为和看守所内的刑侦行为，需要建立必要的制度来规范看守所内公安机关的侦查行为，体现看守所对被羁押者权利保护的作用。如严格限定侦查机关提讯犯罪嫌疑人和被告人的时间、期限，保证被羁押者基本休息的权利，防止侦查人员搞疲劳战术；由看守所这一中立机构对讯问过程进行同步录音或者录像，客观记录侦查机关在看守所内实施的侦查行为；在不干扰侦查人员工作的基础上，尝试设立侦查讯问律师在场制度，保障被羁押者的诉讼权利。[9]

2．打击和防范“牢头狱霸”。预防和打击“牢头狱霸”是看守所被羁押者权利保障机制的重点之一，已经引起了各方的高度重视。《中国的司法改革》白皮书对此专门进行了表述，并提出了相关措施：在每个监室设置报警装置，在押人员被侵犯时能够及时报警；实行在押人员出看守所谈话和跟踪观察访谈制度，了解看守所有无“牢头狱霸”等违法行为；落实主、协管民警监室管理责任制，对因管理松懈，发生“牢头狱霸”致其他在押人员死亡或重伤的，依法依纪追究有关人员责任。

3．加强对被羁押人的心理干预。在日常管理中，要充分体现对被羁押人的人性关怀，关注被羁押人基本的权利需求表达，加强对被羁押人心理变化的重视和关注度。一旦发现被羁押人情绪波动，可以及早介入了解情况。可以参照监狱心理咨询的相关制度建立看守所的心理咨询和干预机制，及时发现危险发出预警，引起监管工作人员的重视，减少被羁押人之间以及被羁押人与管理人员之间的冲突。

（三）规范被羁押人的投诉和权利救济机制

《中国的司法改革》白皮书指出：“完善被羁押人投诉和调查机制，建立被羁押人约见民警、看守所负责人和驻所检察官制度，及时受理、调查处理被羁押人投诉、控告。”这是对看守所被羁押者投诉权利的保障。

除此之外，还应当区分监管行为、刑侦行为和牢头狱霸的侵害行为，分别建立被羁押人的权利救济机制。首先，将日常监管中的违法行为纳入行政救济的范畴，使受害人及其家属可通过行政申诉、行政复议、行政诉讼以及行政赔偿等多种途径，实现对权利损害的救济。其次，将看守所内发生的刑讯逼供等刑事违法行为纳入国家赔偿的救济范畴，分别追究公安机关和工作人员的法律责任，如果有看守所干警也牵涉在内，对其参照公安机关干警的责任承担方式追究责任。最后，将“牢头狱霸”的侵害纳入民事损害的救济范畴，使受害人和家属能通过民事途径获得救济，《中国的司法改革》白皮书特别指出：“对因管理松懈，发生牢头狱霸致其他在押人员死亡或重伤的，依法依纪追究有关人员责任。”

（四）完善对被羁押人权利保障的监督机制

首先，必须要加强和完善现有的检察院驻看守所监督机制，深化和具体落实检察机关对看守所执法规范化的监督。其次，还必须加强行政管理领域的内部监督体制，将看守所监管行为纳入行政监督的范畴，通过行政手段规范看守所人民警察规范执行监管职能。另外，我们还要加强来自体制外的其他监督，尤其是民众监督和媒体监督。建立特邀监督员巡查监督看守所制度，特邀监督员可以在于作期间采取不事先告知的方式对看守所履行职责、执法管理等于作进行监督。

郭菲，浙江警官职业学院应用法律系讲师。

【注释】

[1]本文所指刑事羁押监管主体，主要指看守所，本文所指被羁押人员，主要指刑事侦查阶段的犯罪嫌疑人。

[2]2009年2月，24岁的云南青年男子李荞明因盗伐林木被刑拘，在看守所度过11天后重伤入院身亡。对此，公安机关的答复是“躲猫猫”游戏时发生的一起意外事件。后经查证为“牢头狱霸”殴打致死，看守所对此有不可推卸的监管失职责任。此后，诸如“冲凉死”、“睡觉死”、“喝水死”等类似的看守所被羁押人员非正常死亡事件屡屡曝光，成为监管场所人权保障的诟病之一。

[3]参见[意]贝卡里亚：《论罪犯与刑罚》，黄风译，中国方正出版社2004年版，第35页。

[4]如2013年3月得以平反的“张高平、张辉奸杀案”中的袁连友。

[5]我国《刑事诉讼法》第37条第1款：辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。《律师法》第33条：犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。

[6]参见谢晋宝：《浅析我国看守所制度的改革进路》，载《贵州警官职业学院学报》2011年第1期。

[7]《看守所条例》第8条：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。”

[8]公安部《看守所条例实施办法》（试行）第33条第1款：“人犯死亡，应当由法医或者医生作出医疗鉴定。对于非正常死亡的，还应经过当地人民检察院检验，并通报办案机关。”