上访制度本身内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程。只要政府流程不改变，上访就将是常规的、制度化的和长期的。要彻底改革信访制度，着眼点应该在考虑如何再造政府流程，使得各级政府将向上负责变为向下负责

新修订的国务院《信访条例》5月1日实施后，公安部作出部署，从5月初到9月底，全国公安系统开展持续近五个月的“大接访”活动。这次“大接访”特别强调一把手亲自接访，并将“人人受到局长接待，件件得到依法处理”作为目标。

在去年修改《信访条例》的过程中，曾经发生过“还要不要信访制度”的争论。主张废除信访制度的人认为，信访靠领导批示解决问题，是典型的“人治”，继续强化信访会导致国家司法权威的流失；反对者则质问，很多老百姓正是告状无门才去信访，　　“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？”

这些争论都假设了一个值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信访制度，存废都是从老百姓的需要立论。但我们从公安部这次大张旗鼓地从下到上“开门信访”看，其实每一级政府的上级政府，每一个部门的上级部门，也都需要信访。

要理解信访的制度逻辑，必须了解中国政府层级的特点。作为一个十几亿人口的大国，中国的政府层级是当今世界最多的。中国有五级政府，中央政府之下各级政府都是下管一级，又向上一级负责。这种设计既不同于美国的联邦制，和中国历史上的皇权郡县制也不尽相同。在美国，联邦政府和各州政府并无上下级关系；而在清朝，州县官都是中央政府直接派遣和调动，那时实际全国只有一个政府，就是中央政府。而我们现在的中央政府，除少数例外，大部分时候只能管到省部级，省部级再管地市级，地市级管县，县再管乡。

五级政府、层层节制、向上负责的机制，造成信息传递和权力来源两方面的难题。在信息传递方面，越是上级政府，越不直接面对民众，而只负责管理督促下级政府为人民服务。但上级政府又没有独立的信息渠道，关于民众的信息大都来自下级政府的汇报。如果下级政府或部门不想让上级监督自己，那么只要报喜不报忧、瞒报上级真实情况就可以了。群众对这一点的总结是：“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院。”

在权力授予方面，迄今为止中国只实现了县乡两级人大直接选举，其他上级政府都是层层间接选举产生，这使拥有最大权力的中央政府，其权力来源最为间接；中央政府与全国人民的授权和被授权关系过于间接不明。越是上级政府，距离人民的直接授权越远，这使得它在管理监督下级政府时面临权威和动力两方面的不足。

可想而知，对于在信息来源和权力来源都依赖下级政府的上级政府，要完成管理、监督下级政府的使命，就不能完全依赖正式制度设计中这种间接信息渠道和间接授权模式。信访所起的作用，就是补充正式政府过程设计中信息传递和权力授予的不足。

由于直接和民众打交道的多是基层政府，容易侵犯民众权益的也多是基层政府。当一个针对基层政府的上访开始后，对于上级政府来说，这同时起到了信息传递和权力授予两方面的作用。民众的上访，带来了关于下级政府运作的第一手信息；而民众对下级政府的控诉，又使得上级政府获得一个管理、监督下级政府的直接授权。

然而，向上负责、下管一级的政府体制，也决定了中央政府并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省一级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需优先解决。这导致上访能够解决的问题其实非常有限。

如上面的分析表明的，上访制度本身就是内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程。在这个意义上讲，只要这种政府流程不改变，上访就将是常规的、制度化的和长期的。倘要彻底改革信访制度，着眼点其实应该在考虑如何再造政府流程，使得各级政府将向上负责变为向下负责。

改向上负责为向下负责的关键，是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。目前可以考虑的是，直接选举产生的县乡人大代表，应负责接待本选区选民针对当地政府，包括当地公安机关的信访，并在人大框架内进行调查、质询、听证，据此对政府提出监督要求。

司法方面，“涉法”信访的增加要求进行有针对性的司法改革。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感、群体性诉讼不予立案或“暂不受理”，直接与诉讼法的规定相违背，严重地说是一种渎职行为，对此应坚决纠正。另外，中国实行二审终审制，使得不服二审判决的当事人除申诉要求再审，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。

作者为法学博士、清华大学法学院副教授，来源: 财经