摘要 我国新型社会救助体系应围绕实现更加可靠的社会救助的总目标，以城乡居民最低生活保障制度为基础，整合主要救助项目，形成新型社会救助体系的“底网”，通过补短板，健全社会救助体系，同时通过信息化建设进一步优化社会救助管理。在路径选择上，要以低保制度为基础，整合和连接好医疗、教育、就业和住房等救助项目，做好新型社会救助体系的“底盘”，并通过分类救助原则和分步实施策略，实现对贫困家庭的全面救助服务。
关键词 新型社会救助体系 五类补助金 社会救助服务 收入豁免政策
新型社会救助体系发展的目标定位
20世纪90年代以来，随着保障和改善民生政策的大力推进，特别是随着城乡居民最低生活保障制度的全面实施，我国社会救助体系建设进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化的发展方向，在理念、制度、体系方面发生了根本性的变化。在理念上，从传统的恩赐型救济理念向现代的公民权利救助型理念转变；在制度上，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助；在体系上，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架。
在这一转变过程中，根据城乡居民基本生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，全面覆盖，再以点带面，衔接整合各个单项制度。目前，经过20多年的制度建设，我国社会救助体系正处于从覆盖到整合发展的关键期。十八届三中全会指出，要更好保障和改善民生，完善再分配调节机制。这为建设新型社会救助体系指出了目标和路径。基于我国经济和社会发展进入了新的阶段，新型社会救助体系应包含一个总目标和三项具体目标定位。
新型社会救助体系的总目标是实现更可靠的社会救助。围绕这一总目标，“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”①，这可以理解为两层含义：第一，在当前和今后一段时期，经济发展还是最重要的目标，但经济的快速发展必然带来一系列社会问题，直接影响社会稳定和经济发展，因而要通过社会政策的“托底”，起到保障城乡居民基本生活的作用，起到经济发展的稳定器和助力器的作用；第二，在当前，社会发展的关键是要把经济发展和社会发展联系起来，整合经济政策和社会政策，实现经济和社会的协调发展。因此，社会救助作为社会政策的主要内容之一，要改变长期以来针对弱势群体的消极被动的局面，通过开展积极社会救助，做到更有力地支持和服务于经济发展，“围绕保障基本民生，织好网、补短板、兜住底”②。
目标定位之一：以城乡居民最低生活保障制度为基础，整合主要救助项目，形成新型社会救助体系的“底网”。当前我国的社会救助呈现“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督；民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；住建委负责廉租房救助；教育部门落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。
在一些有交叉性的社会救助方面，如公安、城管、交通、卫生、民政等部门共同负责城市的流浪乞讨人员；在医疗救助方面，实行民政部门主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在城市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助，由此所形成的交叉管理格局不仅不利于各部门的协调配合，还增加了社会救助的环节和运行成本，使救助效果难以控制，不可避免地还会产生新的不平等问题。
从社会救助体系建设来看，覆盖城乡最低生活保障制度的全面实施，形成了社会救助体系的“底”，保障了城乡居民的基本生活。但由于医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助分属不同部门管理和实施，所以，救助资源分配、救助信息管理和救助评估等方面的管理在部门之间还存在问题，居民最低生活保障制度还没有与这些救助项目进行有力的整合，社会救助体系的“底网”还没有编织紧。
目标定位之二：从“基本生活的保障”和“主要困难的解决”出发，通过补短板，健全社会救助体系。首先，在救助对象上，一是按照应保尽保原则，外来务工人员还没有纳入城镇最低生活保障、医疗救助和教育救助等制度实施的范围，他们还面临着生活的风险；二是部分支出型贫困家庭还面临着生活困难问题，即有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的家庭，此外，单亲家庭、有学龄儿童的家庭因财力支出远远超出其承受能力而造成了生活的贫困，抗风险能力受到挑战，迫切需要重点解决。其次，在救助服务上，长期以来，我国对贫困家庭的救助偏重于经济方面，社会救助服务明显不足；同时，经济援助和救助服务还没有有效连接起来。因此，大力推动开展救助服务，使经济援助和救助服务相互支持，共同发挥作用，这是低保及低保边缘家庭缓解和摆脱贫困的一项有效措施。
目标定位之三：通过信息化建设进一步优化社会救助管理。社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应现代社会管理的需要，使用信息化手段，特别是网络化管理，不仅能提高管理效率，减少管理成本，增加透明度，还能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务。目前，信息化已成为社会救助工作必不可少的重要手段，也是我国当前社会救助管理发展需要突破的瓶颈。第一，救助信息的联网和平台建设滞后。多年来，全国很多市、县自行开发了相对独立的救助信息系统，有的初步实现了省内的统一管理，但总体上，信息化水平还比较低，在全国联网和建立综合信息平台方面还存在明显不足。第二，部门横向互联的救助信息共享机制还没有形成。由于各部门信息化系统之间各自为政，信息不能共享，系统牵涉到跨部门业务流程很难实现，救助信息管理存在“纵强横弱”的问题。
新型社会救助体系建设的路径选择
以最低生活保障制度为基础，整合和连接好医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等项目，做好新型社会救助体系的“底盘”。首先，依据目前城乡社会救助发展的情况，重点整合和连接好医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等项目。从体系建设入手，整合和连接好这些单项社会救助项目，使各单项社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，同时整合资源、整合职能、整合制度，构建制度完整、相互协调、功能配套的社会救助体系“底盘”（见图1）。其次，充分发挥和利用好由民政部牵头的社会救助部际联席会议制度，统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等其他社会救助政策以及促进就业政策的协调发展和有效衔接。同时，重点推动地方政府建立相应的社会救助协调工作机制。再次，构建全国统一的社会救助信息平台。围绕最低生活保障制度、医疗救助、教育救助、就业救助和住房救助等主要项目，加强数据和信息的交流，实现跨部门信息资源的有效共享，提高救助的瞄准性，使覆盖城乡的社会救助制度发挥最大作用。
按照分类救助原则，实施“五类补助金”，在主要面对城乡绝对贫困家庭的同时，重点解决部分相对贫困家庭的生活问题，缓解低保家庭和低保边缘家庭之间的“悬崖效应”③。首先，大力推进贫困家庭的分类救助，进行“基础+分类”救助目标的集成，使低保制度回归到保障居民基本生活的初始设定目标和功能。家庭分类救助的对象则是面向低保家庭和低保边缘家庭，将低保家庭和低保边缘家庭划分为不同的类别，按照困难和需求程度的不同提供差异化的救助，做到兼顾一般、突出重点、分类施保，形成“保基本、多组合”的“救助套餐”。其次，瞄准五类贫困家庭进行分类救助。社会救助瞄准是要将有限的资源有效地分配给那些最需要的人。对有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的低保家庭，要予以长期重点救助；对符合低保条件的单亲家庭、学龄儿童家庭给予临时适当救助。同时，关注低保家庭中因重病、子女就学等事件造成家庭“硬支出”过大所形成的支出型贫困。推行贫困家庭“五类补助金”制度，即贫困家庭的“未成年子女抚养补助金”、“残疾人照顾补助金”、“老年人照顾补助金”、“大病患者家庭补助金”和“单亲家庭补助金”等救助项目。
全面开展贫困家庭的救助服务，一方面满足贫困家庭的差异化需求；另一方面通过救助服务与现金支持的结合提高贫困家庭救助的效果。贫困家庭救助服务是由政府主导，结合社会力量，面向贫困家庭，尤其是面向有老年人、残疾人、儿童、失业者和重大疾病患者等特殊的贫困家庭，并依据贫困家庭及其成员的差异化需求与问题，在生活照料、医疗、康复、教育、就业等方面提供日常劳务帮助以及其他社会支持性服务。而广义的贫困家庭救助服务，还包括政府从社会救助政策制定到具体实施中的审批发放等一系列行政管理性服务和以劳务提供的形式给予贫困家庭救助的专业服务这两个方面，即行政管理服务和劳务服务。
首先，在贫困家庭救助服务的对象划分上，借鉴分类救助的思路，可在现有最低生活保障制度基础上，配套开展分类救助服务。在根据家庭规模和收入水平确定贫困家庭后，以家庭为单位进行分类评估，分为有老人家庭、残疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有劳动能力但失业的家庭以及单亲家庭等，这些类型的贫困家庭是社会救助服务的重点对象。
其次，全面开展城乡贫困家庭的救助服务。长期以来，我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的救助，从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，因此，将经济援助和救助服务有效连接起来是今后我国城乡最低生活保障制度转型的方向。④第一，构建城乡贫困家庭的救助服务体系，推进行政管理性服务主体社工化。借鉴发达国家和台湾、香港的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，专门从事城乡贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，按照一定的户数和人口比例在社区设立低保专员岗位，吸纳专业的社会工作人员来应聘，从而承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务工作。针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。第二，实施专业劳务服务主体社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型（长期和临时）的专业社工人员，也可以购买专业社工组织（机构）的服务，从而建立完整的城乡贫困家庭的救助服务体系。第三，积极推动专业社工人员介入城乡贫困家庭的救助服务领域。专业社工直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地促进贫困家庭中有劳动能力的人通过自身的努力使家庭摆脱贫困，提高救助的针对性和有效性。
再次，强化城乡贫困家庭的个案管理。个案管理可以通过发现个案和建立关系、预估和诊断、拟定服务计划、连结或整合资源以执行计划、监督和评估服务的输送、结案等过程，能让专业救助工作者寻找到贫困家庭救助的切入点，并排列出最迫切的需求，制定相应的援助计划，链接合适的服务资源。
总之，通过以上建设，在今后一段时间内，形成目标明确、体系完整、层次丰富，多机制、多手段的新型社会救助体系（见图2）。
新型社会救助体系建设的配套措施
加大国家财政的投入力度，加快建立社会救助资金运行管理机制。第一，在加大国家财政投入方面，重点调整和完善财政支出结构，促进财政支出向社会救助支出倾斜。公共财政用于社会救助的资金总量和结构应根据社会经济发展状况、救助对象的变化、财政收支等因素适时进行调整，使社会救助的标准同步于物价总体波动、社会平均生活水平的变化，确保社会救助体系可持续发展，最大限度地满足贫困群体基本生活需要和解决其他困难的需要。第二，中央财政要进一步完善专项调剂资金制度，用于补助中西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区救助资金的不足。加快转移支付制度与方法、手段的改革，探索以奖代拨的转移支付办法。在转移支付的结构安排上，中央和省级财政要根据地区人口、经济、财力和支出标准等综合因素，建立科学救助绩效评估指标体系，以救助绩效评估为基础，确定拨款规模。第三，建立社会救助资金统筹统管统支的经费保障机制。在当前国家财政支出为主的情况下，要筹划将原先各部门自行筹措、分散使用的救助资金纳入社会救助总资金中，统筹安排，即采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的管理办法。比如可以将低保资金预算作参照，按照一定的比例增加安排医疗救助资金、教育救助资金、住房救助资金等，使社会救助资金的总资金由民政部门统一管理统一支出，这样既可以避免出现重复救助现象，还可以有效地整合救助资源，形成统一的社会救助资金的运行机制。
打造社会救助专业人才队伍，提高社会救助的能力和水平。第一，把发展专业社会工作的方向与社会救助的实际情况结合起来。探索新型社会救助体系的社会工作管理体制和运作机制，以针对性和实用性为起点，研究制定岗位设置规范，分步实施，逐步实现社会工作的专业化。第二，把高校正规教育和对现有社会工作人员的培训结合起来。目前，我国很多高校已开设社会工作、劳动与社会保障、社会学专业，这些专业的毕业生理论基础扎实，专业水平高，社会实践能力强，对社会问题的认识能力和解决能力也比较强。因此，制定引导和鼓励大学生到基层就业和加强社区工作的政策，发动大批社会工作及相关专业的高校毕业生到基层从事社会工作，有助于提高社会救助的能力和整体水平。另一方面，当前一个时期，应重点通过培训和考试考核，把在岗的有一定素质的管理人员过渡为社会工作者，以满足现实的紧迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起专业化的社工队伍。
建立全国社会救助信息平台，加强对救助对象的动态管理。第一，建立全国社会救助信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。逐步建立城乡各类困难群众基本信息数据库，形成省、市、县、乡镇、村五级纵向贯通，部门横向互联的救助信息共享机制，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。实现社会救助信息系统全国联网，由民政部牵头，完成全国统一的社会救助信息管理系统软件开发，建立上下各级业务互通、省际之间信息互联的社会救助综合管理网络。通过建立社会救助国家超级数据库，省建立数据转换中心，市县普遍建立服务器和终端采集系统，使社会救助管理工作，即政策发布、数据统计、报表分析等，主要通过网络完成。第二，推动跨部门、多层次、信息共享的救助信息核对平台和机制的建立。人力资源和社会保障、住房和城乡建设、公安、工商、税务、金融、证监等部门根据有关规定和最低生活保障等社会救助对象认定工作需要，及时向民政部门提供社会救助对象的户籍、就业、住房、工资、存款、机动车、证券、纳税、住房公积金等信息，开展对救助申请人的家庭存款、收入、纳税、车辆、房屋、保险、公积金、婚姻等家庭状况进行比对；同时建立完善救助对象家庭人口收入和财产状况定期报告制度，根据救助对象的收入来源情况、就业能力、劳动条件等因素，分类、定期开展核查，加强对救助对象的动态管理。第三，建立各类专项救助信息的管理和对接。以医疗救助为例，做好与社区卫生服务的对接，依托居民基本医疗保险信息管理平台，建立城乡困难群众医疗救助管理系统，并在民政部门设立贫困群众医疗救助结算中心，建立管理信息终端，实现系统的集成以及模块之间的无缝衔接、数据的无缝传输和充分共享。救助对象的基本信息录入到资料库中，管理部门可以适时监控救助对象的就医情况和各医疗服务机构实施治疗情况，终端可以随时查询、汇总所有救助情况和效果，实现医疗救助对象的动态管理。
实施收入豁免政策，促进救助与就业联动。第一，取消收入全额抵扣政策。在我国最低生活保障制度的实施过程中，享受最低生活保障制度的家庭成员，只要获得劳动收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全额抵扣。这种家计调查抵扣制度使得受助对象或者实际待遇降低，或者丧失低保资格，进一步导致有关教育救助、医疗救助、住房补贴等权益的丧失。因此，目前这种政策设计不利于促进受助者就业。第二，在“救助渐退”、“就业救助”等以促进就业为导向的政策基础上，对困难群体中有劳动能力的对象，可拟制定“部分收入免予计入家庭收入”的政策。实施部分收入免予计入家庭收入，从其本人实际收入中先予以豁免，不计入家庭收入。从全球性改革的趋势来看，强化社会救助中的工作激励是政策发展的主要取向。部分收入免予计入家庭收入政策的实施，不仅能够减少“福利欺诈”的问题，而且还能促进低保家庭中有劳动能力人员积极就业。
（本文系国家社会科学基金项目“建立和健全我国新型社会救助体系研究”的阶段性成果，项目编号：11BGL069；国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”的阶段性成果，项目编号：12＆ZD063）
注释
①“中共中央政治局召开会议讨论研究当前经济形势和下半年经济工作”，《人民日报》，2013年7月31日第1版。
②“李克强在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责，努力实现民之所望”，《人民日报》，2013年3月22日第4版。
③林闽钢：“缓解城市贫困家庭代际传递的政策体系研究”，《苏州大学学报》，2013年第3期。
④林闽钢、马艳燕：“为城市低保贫困家庭提供社会救助服务”，《中国社会科学报》，2013年8月30日。
【作者简介】
林闽钢，南京大学政府管理学院副院长，社会保障系教授、博导。
研究方向：社会保障理论与制度、社会政策与社会管理。
主要著作：《现代西方社会福利思想》、《社会保障理论与政策：中国经验的视角》、《当代中国社会救助制度》、《中国社会政策》等。
来源: 《人民论坛·学术前沿》2013年11月上
