推进户籍制度改革是新型城镇化进程中首要的重点任务之一。户籍制度产生于计划经济时代，它的存在使我国出现了农业人口和非农业人口两类人，也出现了大城市和中小城市、沿海城市和内陆城市、发达地区和落后地区等"泛二元化"格局。而且，几十年来，与户籍捆绑的利益已经固化，要想轻易改变是很不容易的，况且很多城市在财政压力面前都有"流动人口红利最大化"的想法，他们在吸引优质人才的同时却不想提供高水准的福利和社会保障。为了加快推进农业转移人口市民化，促进城市公共服务向常住人口全覆盖，必须以实施居住证制度为基础，分批分期分层次解决进城农民的入户问题，同时引导人口的合理流动，减轻东部沿海地区城市的市民化压力，同步推进与户籍制度相关联的各项制度改革，使户籍不再成为城乡之间、流动人口和本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生、住房等诸多方面不平等的根源。

分批分期分层次解决户籍问题

2012年，我国有7.1亿城镇人口，占总人口的52.57%，但是其中城镇户籍人口只占约35%左右，其中17个百分点的差距即已经进入城市而未取得城市户籍的人口数量，达到2.3亿，如此多数量的进城农村户口人群不可能一下子全部解决其户籍问题，因此，需要分阶段、分批次、有重点地逐步解决。

一是分期。我国提出了到2020年全面建成小康社会，那么我们就要求在2020年以前使相当一部分已经进城和即将进城的农民工（即存量和增量农民工）享受和城市居民在大部分基本公共服务上相同的待遇，而这就同时涉及这些人户改的问题。因此，国家在"十二五"和"十三五"时期将分阶段设定基本公共服务覆盖面目标和户改目标，截至2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展，到2020年，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。同时，在这两个五年规划期间，户改工作重心在存量和增量农民工中以举家迁徙和稳定就业的新生代农民工为主，等到"十四五"时期户改进度加快推进，面向所有人群，但任务十分艰巨。

二是分层次。从规模层次看，优先放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的户籍，其次再放开有足够承载能力的地级和副省级大城市户籍，最后逐步放开人口与资源、环境矛盾特别尖锐的特大城市和大城市户籍。从实施的措施看，国家要以"积分落户"和"居住证制度"为手段，以全面推进居住证制度改革为基础，逐步推进农民工市民化进程，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。国家应该通过全面推广居住证制度的改革促进城镇基本公共服务逐步向进城农民工覆盖。应该允许不同层次的进城农民工都享有取得居住证的权力，不能使居住证制度成为"第二户籍制度"。在不同层次取得居住证的进城农民工中，先固化已经享有的基本公共服务，再根据其持有年限逐步享受更多的城镇基本公共服务。要根据城市承载能力的不断提升逐步放宽"以居住证转城市户籍"的条件，同时要因地制宜设定条件，使持有居住证达到规定年限后不论入户与否都可以享受和城市居民完全相同的基本公共服务。要因地制宜建立积分制落户指标体系，根据农民工的各项条件换算成积分后进入排队序列，再根据当地的承载能力设定转户数量指标。随着城市承载力的提升，积分考核的条件应逐步减少，转户的指标应逐步增加。

三是分批。在全国实行居住证制度的基础上，国家应该有重点地分批解决进城农民工的户籍问题。2012年全国农民工总量为26261万人，其中，举家外出农民工占外出农民工总数约20%，国家应优先保障举家迁徙农民工入户，其次是有稳定就业的新生代农民工，他们掌握一定的知识和技能，见识比早期农民工更开阔，也更热爱城市的生活，解决其户籍有助于为城镇发展提供稳定的、高质量的劳动力。同时，为了合理引导人口不要过于集中于特大和大城市，应该优先解决中小城市和小城镇的农民工以及中西部地区就近转移进城的农民工入户。在具体推进工作中，则要统筹当地经济社会的发展水平和城市综合承载能力，区别情况，积极作为，稳妥有序推进户改，完成2020年前全面建成小康社会目标。

引导人口有序流动，为东部沿海户改减压

改革开放以来，东部沿海地区经济发展迅猛，形成了长三角、珠三角和京津冀三大城市群，吸纳了中西部地区大量的农业转移劳动力，也为东部沿海地区做出了巨大的贡献。但是，也进一步拉大了东部和中西部地区的发展差距，导致了城乡发展和地区发展的不均衡，对于东部沿海地区推进农民工市民化带来了巨大压力。

未来，国家要逐步合理分担农民工市民化的成本，实行中央和省市政府、企业和农民工个人共同分摊的机制；与此同时，要推动东部地区产业转型升级，加快产业转移步伐，通过产业的转移合理引导来自中西部的农民工返乡务工以及随就业向城乡结合部、中小城市和小城镇迁徙，支持中西部地区、东部沿海的中小城市和小城镇地区快速发展，优先解决就近务工和在中小城市和小城镇务工农民工的城镇户籍，为东部沿海地区特大和大城市的户改减压。

同步推进各项制度改革，保障户改取得实效

我国往往按照户口身份并以区划为单位来执行公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等基本公共服务。由于担心大量农民工在当地落户会摊薄当地城镇居民已经享有的社会福利，所以很多政府既不愿意本地农民进城落户，也不愿意接纳外来农民工进入本地落户，在城乡之间、城镇之间、区域之间形成了固化的利益格局。要使户籍制度改革取得实效，必须逐步剥离附着在户口上的各项基本公共服务待遇。

一是落实全面放开地级市及以下城市户籍的政策不打折，清理正在执行的造成暂住人口学习、工作和生活不便的有关政策措施，农民工享受城镇保障性住房和失业保险等待遇的条件不应与其农村的土地挂钩，直辖市以外城市应取消毕业生落户限制，今后出台的有关义务教育、劳动就业和培训等政策措施不能再与户口挂钩。有计划、有步骤地提高暂时不具备落户条件农民工在住房租购、子女教育和社会保障等方面的待遇。

二是要逐步建立城乡统一的户口登记制度，分类明确户口迁移政策，加快推进暂住人口居住证制度，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策，探索建立以养老、医疗保险为重点的全民登记管理制度。

三是加快推动行政管理体制、财税金融体制、资源环境价格制度、收入分配和社会保障制度、社会管理体制、统筹城乡发展体制等领域改革，以全面推进城乡一体化为目标，逐步取消与户口相挂钩的各项福利和配套公共服务待遇，成熟一项取消一项，逐步使户口回归到仅反映个人身份性质的本来功能。加快改革集体建设用地使用制度和完善征地补偿制度，使农民更多地分享农业用地转为非农用地过程中形成的土地增值收益，探索建立和完善进城农民的农村资产处置机制，坚持依法、自愿、有偿原则，建立土地流转和交易市场，健全农村土地流转服务体系，积极稳妥地推进农村土地承包经营权有序流转，探索建立农村土地权益置换城镇公共服务有效机制。

作者：叶伟春，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心。来源：中国发展观察。