导论：观察“辽宁棚户区改造”的背景、视角和意义
本文试图通过观察和研究“辽宁棚户区改造实践”这一典型案例，探索在解决我国转型成本难题基础上重建社会保障体系的基本路径和方式。
我国长期在计划经济体制下，为实行赶超战略，采取降低工业化门槛、人为压低劳动力价格和资本价格的政策，以实现高积累。一般而言，“转型成本”就是指这一过程中形成的历史欠账。它主要包含三个层面：
一是如何“对人的补偿”。
计划经济时期，实行“先扣除、后分配”、“先生产、后生活”的分配政策和消费政策，人为压低劳动力价格，由此形成对人的补偿不足。国有国营企业职工收入中理应包含的养老、住房、教育和医疗等具有“跨期摊配”或“代际消费”性质的劳动力价值没有得到确认和完全支付，这部分价值形成国有企业利润并进一步形成国有资本积累。同时，相应的保障性消费则是通过“单位”体制和“现收现付制”形式进行。这种“财政主导型隐性融资机制”由于没有明确的融资成本计量而形成了国有资本的“隐性融资成本”或“国家隐性债务”。改革开放之后，由于“隐性债务”长期没有确定其支付补偿的来源，逐步演化形成转型成本问题。在我国国有企业最集中的老工业基地——辽宁，转型成本问题尤为突出，表现在养老金的巨额“空帐”和大范围的“棚户区”等历史遗留问题上，并由此引发一系列社会经济问题和政治问题——这是转型成本问题中的第一个层面。
二是如何“对自然的补偿”。
计划经济时期，实行扭曲产品和要素价格为内容的宏观经济政策，人为压低生产资料和自然资源价格，由此形成对自然的补偿不足。自然资源开采利用具有很强的外部性和专有技术性，因而资源型产业会对自然生态环境造成严重冲击，带来巨大的资源成本[2]、环境生态成本，导致沉入成本高昂；并且随着资源逐渐耗竭，产业退出成本也将逐步增加。因此，资源型城市或地区理应获取资源开发补偿成本和产业退出援助成本，并包含在资源价格形成机制中。但是，计划经济体制下，国家对矿产和森林资源的配置以直接调配、无偿调拨为主，后又发展到利用“价格杠杆”配置，从资源型城市低价输出，同时，制成品被高价输入，造成资源型城市在价值上“双重失血”。在我国东北这个问题尤其突出。东北地区的煤炭、钢铁、木材等产品产量占全国的50%-90%，资源型城市占全国的1／4以上；仅辽宁就曾有50座国有重点煤矿，分布在8个城市。这些城市和企业在为国家长期提供基础原材料并通过上缴利税为国家积累巨额资金的同时，在生态环境恢复、安全投入和衰退期退出转产等方面均没有补偿储备和来源——这是转型成本问题中的第二层面。
三是体制转型衍生新的融资成本问题。
改革开放之后，国民收入分配格局发生重大变化，传统“财政主导型的隐性融资机制”被“金融主导型的显性融资机制”取而代之，国有银行逐步取代国家财政，成为企业融资的主要来源，融资成本以利息的形式凸显出来。在这种体制下，居民储蓄的绝大部分通过国有银行转贷给了国有企业，而由于众所周知的多重原因，国有企业经营发生困难，又形成了巨额不良资产。到上个世纪90年代，普遍出现国有企业的巨额不良资产和国有银行的不良债务，由此而导致的偿债责任或融资成本必须通过国有银行转嫁到国家财政，由财政兜底，最终形成国家债务。这个普遍存在的问题在东北尤为突出，截止2005年6月，东北老工业基地银行类金融机构不良贷款余额3168亿元，不良贷款率为22%，是同期全国平均水平的2.5倍；而且不良贷款主要集中在国有银行和政策性银行；在辽宁，这一指标的金额达到989.75亿元，比重占全省不良贷款余额的75%。不良贷款最终成为国家财政的“或有债务”——这是转型成本问题中的第三层面。
上述三个层面的问题相互交织，互为因果，在现实中又进一步衍生出诸多复杂的表象和形式，涵盖了社会保障、国有资本、收入分配、生态环境和可持续发展等方方面面，左右着我国社会发展历程中“效率与公平”这一巨大天平的中轴。也可以说，改革过程中所涉及的所有问题几乎都可以从转型成本问题中追寻到关联因素或终极渊源。转型成本问题是目前我国经济社会问题的集中体现，并成为中国改革攻坚的瓶颈。而在所有转型成本问题的现实表现形态中，“辽宁棚户区问题”正是最为典型的代表案例。
——从地区布局看，辽宁作为我国计划经济体制建立最早的地区和新中国工业的摇篮，是我国国有企业和资源类企业最为集中的地区，是计划经济体制历史遗产最多的地区；
——从构成要素看，“辽宁棚户区问题”包含了“对人的补偿”、“对自然的补偿”和“衍生成本”的消化处理三重因素，是三重补偿的统一；
——从解决形式看，“辽宁棚户区问题”包含了消化解决转型成本中的历史成本、系列衍生成本以及建立新型社会保障体制等融资难题，需以科学专业的方法予以确认并综合处理。
一滴海水包含了整个海洋的信息。
显然，在“辽宁棚户区改造”这个案例中，蕴涵着转型社会核心问题的基本要素，浓缩了改革进程的基本信息，其实质就是使转型成本得到确认、计量并补偿兑付的过程。此案例把“对人的补偿”与“对自然的补偿”有机统一，把补偿转型成本和完善社会保障制度统筹结合，标本兼治，综合协调，成为科学发展、和谐发展的成功范例。它更是“国家（政府）履约”、承担历史责任、重铸“合法性基础”、践行为民宗旨的一贯体现。“普遍性寓于特殊性之中”，“辽宁棚改”蕴涵了不可估量的伦理价值、理论价值和实践价值。
一、谁来承担转型成本：辽宁棚户区改造的探索
辽宁省是我国最早、最大的能源及制造业重工业基地，是中国国有企业最集中的地区，长期以来一直面临着历史遗留问题的严峻挑战。其中之一，就是辽宁境内人居环境最为恶劣、城市赤贫人口最为集中的“棚户区问题”[3]。这个被称之为“最大的一个历史包袱”的长期存在、持续恶化，不仅严重威胁着辽宁社会经济的发展和稳定，而且还可能逐渐演化为影响辽宁乃至整个东北老工业基地振兴、干扰国家发展战略全局的一个重大阻碍。
进入21世纪之后，辽宁省进入剧烈的社会大转型时期，首先启动了城镇社会保障体系改革的试点，建立和完善了国企职工失业保险、养老保险、医疗保障体系和城镇居民最低生活保障等一系列制度[4]，有力地推动了国有企业改革和老工业基地经济社会转型。到2003年社会保障体制改革试点成功后，“棚户区问题”又日益严峻地浮现出来。统计资料显示，到2004年底，辽宁全省扣除历年来已经累计改造的棚户区2662万平米[5]之外，还有近2000万平方米棚户区[6]急需改造。
从2005年开始，辽宁新一届省委领导班子酝酿并形成了一个遍及全省的庞大计划，将用两到三年时间基本完成单片面积在5万平方米以上城市棚户区的改造，由此开启了一场辽宁乃至全国范围内最大规模的棚户区改造工程。此后仅仅用了两年，全省共投资316亿元，扣除土地无偿划拨和减免各项行政事业收费66.6亿元，实际投资达到249.4亿元，共拆除棚户区1212万平方米，建设回迁楼1931.5万平方米，改善了34.5万户共120万棚户区居民的住房条件，提前完成了5万平米以上城市集中连片棚户区改造任务。
在此基础上，从2007年开始，辽宁又继续进行5万平方米以下至1万平米以上城市连片棚户区改造。到2008年底，完成了1万平米以上城市集中连片棚户区改造任务（包括05-06年完成的5万平方米以上城市集中连片棚户区），四年累计拆除棚户房1770万平方米，建设回迁楼2962.6万平方米，安置棚户区居民59.9万户共186.7万人。
辽宁棚户区改造实践，拆建千万平米，惠及百万人民，堪称一项艰巨而又复杂的解决跨世纪难题的系统工程。纵观改革开放以来，在国内所有单项改革举措中，此项改革赢得了罕见而又广泛的热烈赞誉，被誉为“民生工程”、“民心工程”和“德政工程”；它“协调了利益关系”，“推进了党的先进性建设”，“践行了科学发展观”，“弘扬了公平正义”，“构建了社会和谐”，“形成了‘棚改精神’”，“谱写了辽宁振兴的光辉篇章”，“是推进社会主义全面建设发展的战略创举”，等等。鉴于“棚改”仍在持续进行，以下仅以2005-2007年计划执行情况进行研究分析。
（一）辽宁棚改工程（2005-2007）的基本做法
1、中央支持，全省统筹，属地实施。实施主体和责任主体都是各地市人民政府。
2、公平、公正、公开，依法依规运作。
3、统筹规划，坚持政府推进和市场化运作相结合。比如要与房地产综合开发相结合，与采煤沉陷区治理相结合，与住房制度改革相结合，与经济适用住房建设和推动廉租住房工作相结合等等。
4、政策优惠，多方筹资。辽宁棚户区改造工程需要投资316亿元，通过政策减免税费减少投资66.6亿元，占21.1%[7]，实际投资249.4亿元，其中，中央专项借款与补助17亿元，占5.4%；省财政补助13.74亿元，占4.3%；各市财政自筹资金25.7亿元，占8.1%；国家开发银行贷款60.3亿元，占19.1%；棚户区居民出资24.2亿元，占7.7%；土地出让与商品房开发收益39.5亿元，占12.5%；企业出资68.4亿元，占21.6%；社会救助资金0.6亿元，占0.2%。
5、依法运作，因地制宜，合理补偿，区别优惠。主要通过两项措施，一是制定合理建设标准，安置回迁居民的户型面积标准结合当地居民住房实际情况、财政和居民的收入水平确定，并且简单装修，满足基本要求。二是妥善解决特困群体的住房问题，给予政策倾斜。
（二）棚户区改造工程中的融资机制
就“辽宁棚户区改造工程”的运作和实践层面上观察，主要包括四项基本要素：一是责任主体（谁来做），二是融资形式（钱哪来），三是补偿标准（补多少），四是统筹兼顾（怎样做）。
1、揭开潜藏在资金来源背后的权益关系
在棚户区改造的实践过程中，在其工程改造资金来源的背后，事实上包含了三层利益、权益关系：
一是债务关系。国企职工长期以来收入低廉，如果按个人和家庭在历史上所获得的工资总额计算的话，大部分（甚至全部）根本没有能力为新建住宅支付哪怕是低于成本的建设资金。换言之，即国有企业背后的“国家”——无论其所属那个“国家”结构中的哪一届、哪一级政府或政府下属机构——在历史上并未按市场经济条件下的劳动力成本价“按时”、“足额”支付企业职工所应获得的劳动力价格，因而在“国家”和国企职工这两个主体之间，形成了一种长期性的债务关系，“国家”对个人之间潜藏的“隐性债务”，在棚户改造中必然就会表现出来。
二是权益关系，即国有资产“所有者权益”的实现问题。由于“国家”是个非企业主体的政治概念，而代行国家权益的国有资产管理者的权属情况和历史演变情况十分复杂，因此国企职工的“国家主人翁”的权益如何实现的问题，在棚户区改造的实践中变得异常复杂。
三是权利关系，即“公共服务”受益权的实现问题，也就是公民享受公共财政服务的权利实现问题。
国有经济的全民属性决定了全体国民既是国有经济“隐性负债”的债权人，也是国有经济“所有者权益”的持有人[8]。但是，由于“隐性债务”无法得到“确认”和“计量”，国家与职工，企业与职工的关系也一直未得规范，“债权”和“所有者权益”也没有规范、法定的实现途径和渠道。
这种分布和结构都极不对称的经济利益关系持续了几十年，头绪庞杂加之各种机构的巨大变化，至今无法厘清。理论上，如果把“隐性债务”和“所有者权益”合并在一起计算，相应地融资来源也就必然是综合多元的。其中最基本的有三条：
一是从国有资本“增量”中解决，即从国有企业上缴的红利中解决；二是从国有资本“存量”中解决，就是通过国有资产变现解决。这也是解决棚户区问题的两条基本渠道。第三条基本渠道就是公共财政渠道。上述三条基本的渠道，是从棚户区问题的历史起源角度而言的（本文第二部分还有详细讨论），并不排斥在新的历史条件下的其他多元融资渠道和形式，比如土地转让收益、住宅商业化运作收益等。
辽宁棚户区改造（2005-2007）融资结构图
从上图可以看出，在辽宁棚改的316亿元的投资总额中，财政（中央、省、市三级）共实际支出17.8%，减免税费21.1%，如果把国家开发银行长期贷款19.1%也看作是地方财政投入（因为最终是以地方财政收入偿还），把12.5%的土地出让收益也视为地方政府的间接投入，那么，各级政府总投入占70.5%，企业出资和商业化经营获利21.6%；而居民个人投入只占7.9%（含个人捐助0.2%）。
显然，国有资本变现和上缴红利两条基本融资渠道尚未在棚改实践中发挥应有的作用。
2、国家职能与“棚户区改造的责任主体”
计划经济体制条件下的政府履行生产建设和公共服务双重职能，表现在国家预算上，就是公共财政预算和国有经济预算一体化；即使是改革开放后的现在，双重职能和双重融资渠道也未完全分清。比如，公共财政性国债的偿债责任，可由国有经济资本做抵押；同样，国有经济（银行）历史欠帐或亏损，也常由公共财政“偿债”、“弥补”或“注资”——国家（政府）无论是作为社会管理者，还是作为国有资产“所有者”，其偿债责任肯定不是一种有限责任。而且，在“隐性融资机制”的历史中，国家对企业“统收统支”，盈利上缴财政，财政又进行新的跨区域、跨行业投资——这一过程具有“全国统筹”性质。比如，1980年，辽宁抚顺上缴国家利润11.1亿元，超过当年广东全省上缴水平[9]。也就是说，作为中央所属企业，它的收益实行“全国统筹”，已经通过中央财政要么用于公共支出，要么通过投资形成了“新央企”。在漫长的“奉献”时期，职工生活质量长期得不到改善，而当目前老工业基地进入劳动力老化、资源枯竭和产业转型等艰难时期，中央政府理应承担起补偿职工养老和住房等一系列历史欠帐的责任，实行全国统筹。
从这个意义上看，中央财政投入（包含借款）只占辽宁棚改总投资的5.4%，明显偏低。
3、债务计量与“棚户区改造的补偿标准”
辽宁棚改实践的深层含义还在于，这是传统体制遗留下来的个人财产权利不断获得“承认”或“追认”的过程，从会计核算技术角度说，这也就是“隐性债务”得到“计量”、“确认”的过程。这一深层含义体现在“棚改补偿标准问题”上。
从理论上说，由于“隐性债务”从产生至偿还的过程漫长，需要确定偿债价格标准的基础，这在会计计量上，存在两种基本的会计计量方法：一种是以“历史成本”为计量基础的“传统会计模式”，即以劳动力价值的历史成本为依据，并再考虑融资的时间成本、劳动者效用损失补偿成本，以及所形成的国有资本“原始资本金”在存续期内“衍生的资本增量”（“滚存值”）。这就需要针对每一个特定的补偿对象，设置多项指标及其权重，并输入相关历史信息进行测算。但是，这种方法测算的技术和过程非常复杂，而且信息成本过高，甚至不可获取，显然不可行。第二种是以“现行价格”或“公允价值”为计量标准的“综合会计模式”。简单说，就是以现行要素成本价格为基准，来倒算历史成本，并综合考虑其他因素，最终确定补偿标准的方法。
在辽宁棚改实践中，所使用的是以第二种方法并辅之其他多种方法综合制定的补偿标准。就是实事求是，因地制宜，通过制定合理建设标准，如户型面积，并结合当地居民住房实际情况、财政和居民收入一般水平后综合确定，并且进行简单装修，满足基本生活需求。同时，针对特定对象要给予倾斜，实行相关政策优惠。根据上述公布数据平均测算，棚改居民平均每户56平方米，每户家庭只需要按每平方米125元的价格支出7000元，就可以获得市场价格在91616元的房产，相当于额外获得国家补偿8万多元（上述数据系根据辽宁省建设厅相关工作报告综合测算）。
显然，这种补偿方法其实也是多种方法的综合，操作简单，务实高效，既尊重历史，但又不纠缠于历史，受到群众的普遍肯定，也为解决其他转型问题提供了典范。
4、统筹兼顾、标本兼治
辽宁棚户区的改造实践还有一个最重要的特点，就是“统筹兼顾”，力求“标本兼治”，把棚改问题的解决当作一个“系统工程”。归纳其实质内容，主要有四条：
一是把“对人补偿”与“对物补偿”相结合，比如，把棚户区问题与资源枯竭型城市转型相结合；二是把解决转型成本问题与完善社会保障问题相结合，比如，在棚改过程中把解决再就业、养老和社区建设等相结合；三是把政府投入与市场筹资相结合；四是政府主导与市场运作相结合。这种做法正是一切从实际出发，实事求是，以人为本，和谐发展，颇具创新意义，也是改革进入到攻坚阶段的客观要求。
在上述对辽宁棚户区改造的分析研究过程中，我们深深感到对它的理论研究大大地滞后于实践发展的脚步。比如，目前大部分研究文献所包含的信息过于集中在价值判断和规范研究上，有的甚至只是浮光掠影式的简单评论和事后解释；理论视角上，往往就事论事，缺乏对棚户区问题背后蕴涵的经济社会体制转型这一深刻历史背景及其形成机理的探究；理论方法上，缺乏实证研究和历史分析，更缺乏严谨科学的概念体系和一以贯之的逻辑框架；研究对象上，忽视了对其中最大、最基本的融资问题的系统研究，没有从我国经济社会整体转型的高度系统研究梳理住房、养老、失业、医疗等历史欠帐问题的同构性、同质性和关联性，以及解决历史欠帐问题与创建新型社会保障体制之间的内在逻辑关联和政策选择，更没有从长远角度和战略高度提出解决包括棚户区在内的转型成本问题的系统的治本之策。
中国特色社会主义理论体系是连续的、一以贯之的科学体系。但是，中国特色的改革实践在早期、中期都是以“摸石过河”的“渐进主义”为形式特征，单项改革举措甚至是以“零敲碎打”的“试错”方式进行。目前，改革早已进入深层次攻坚阶段，迫切需要对具体的、“零散的”和“断裂的”改革实践进行理论整合，也客观要求我们以战略高度、历史眼光、系统思维、演进分析和思辩精神来体验、反思、参与和创新。
因此，本文将以上述分析为中心，进一步从纵横双向进行拓展研究：在横向上，把与“棚户区问题”具有同质性和同构性的住房、养老、医疗、教育等问题抽象归结为“转型成本问题”进行系统研究；在纵向上，对上述具有历史欠帐性质的社会保障问题在不同历史阶段的形成演变机理进行连续追踪；在概念体系、逻辑框架和理论方法的使用上，保持一以贯之、系统演进的特色，从而在更高层面和更为普遍的意义上建立起解决我国社会转型成本问题的一般性理论框架，并由此奠定创新国家融资机制的理论基础和政策基点。
二、国家债务融资的起源、发展及其历史逻辑
“辽宁棚户区问题”实质是个历史欠帐问题，是社会转型成本的补偿问题，也是市场经济体制条件下社会保障制度的重建问题，是“补偿”与“重建”的高度有机统一。因此，这就需要我们回到经济体制及其融资机制形成、发展和转型的历史长河，从源头上探究棚户区问题乃至我国社会转型成本的形成和演变的机理。
（一）国家债务的起源：计划经济体制下的“国家隐性融资”、“隐性债务”与“单位保障”
一般而言，经济体制的价值形态就是融资体制或机制，同样，经济体制变迁在价值形态上就表现为融资体制或机制的变迁，其经济后果就是国民收入分配格局和利益格局的变化。追溯马克思关于社会总资本运动的“六大扣除”理论，能够确立一个统一的参照系，使我们对计划经济条件下国家融资机制以及转型社会中的国家融资机制有一个更牢固的观察基点。同时，由于“资产”与“负债”是任何一个经济体的基本构成要素和衡量标准，反映经济体资产的“来龙去脉”，“资产”与“负债”的对应关系构成了各种经济体内在经济关系的基本框架[10]，因此，“资产—负债”概念框架及其会计核算准则同样适用从宏观上分析融资机制转型及其成本问题，也同样适用作为研究“棚户区问题”的理论工具。
事实上，计划经济体制中的国民收入分配格局就是依照马克思在《哥达纲领批判》中的一段论述塑造出来的。在那篇著名的文献中，马克思谈到了社会总产品的分配问题。
他指出：在对社会总产品进行个人分配之前应该先作若干扣除：(1)用来补偿消费掉的生产资料的部分；(2)用来扩大生产的追加部分；(3)用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。剩下的总产品是用来作为消费资料的。但在进行个人分配之前，还得从里面扣除：(1)和生产没有直接关系的一般管理费用；(2)用来满足共同需要的部分；(3)为丧失劳动能力的人等等设立的基金。作了上述扣除之后的社会总产品才能在个人之间进行按劳分配[11]。
上述扣除的后三项，就是现代国家公共行政开支和社会保障支出的来源，马克思认为，作了如上扣除之后的社会总产品才能在个人之间进行按劳分配。但是，马克思只是表明这些扣除的内容必不可少，但是并没有表明扣除的顺序，也就是说，既可以“先扣除、后分配”，也可以“先分配、后扣除”——其实，“扣除顺序”具有决定性的制度意义，不同的顺序恰好形成了现实经济生活中不同的融资形式、机制或制度，产生了不同的国民收入分配格局。
为了更清楚地说明“扣除顺序”的制度意义，有人把马克思的社会扣除理论进行了模型化处理[12]，揭示了国家融资的一般理论。以此为参照系，就会对转型成本问题演化机理提供更直观、更为透彻的认识。
假设在一个经济中，劳动力以外的其他生产要素全部由该经济中的n个劳动者共同所有，国家代表他们行使所有权，n个劳动者一年生产的财富或“社会总产品”为Y，他们每人对“社会总劳动”L的贡献为Li（i=1，2，……n）。社会总产品Y由两部分组成：资本品Y1和消费品Y2。现在的问题是，如何在n个劳动者之间分配Y？
——一种方案是“先分配、后扣除”。
就是把Y“不折不扣”地分配给n个劳动者，每人获得（Li／L）Y，即按他们对社会总劳动的贡献分享社会总产品。这种方案的合理性是显而易见的。既然劳动者不仅拥有自己的劳动力，而且共同拥有其他生产要素，他们当然就应该拥有全部社会总产品；既然每个劳动者在拥有其他生产要素方面具有平等的权利，Y在他们之间的分配当然就只能依据他们对社会总劳动的贡献大小。但是，这种分配方案与国家所有制是矛盾的，因为全部资本品Y1也被分配给了劳动者。现在，每个劳动者不仅拥有自己的劳动力，而且拥有了私人储蓄（Li／L）Y1。为了维持公共开支，国家必须以征税或其他什么方式从每个劳动者那里再拿走（Li／L）Y1。这就是“先分配、后扣除”。
——另一种方案是“先扣除、后分配”。首先在Y中“扣除”Y1，只把Y2分配给n个劳动者，每人所得为（Li／L）Y2。由于生产是国家控制的，国家可以按自己的偏好确定Y1和Y2的比例，以便使私人储蓄最小化，国家储蓄最大化。通过这个“比例”，国家可以把“社会扣除”的范围扩大。比如，把纯粹个人消费也给“扣除”“转化”为国家收入、即国企利润和财政收入。
我国计划经济体制及其融资机制正是通过上述第二种“扣除法”实现的。
新生的社会主义制度建立以后，面临的头号任务是在经济上赶超资本主义经济，实行“重工业优先”的发展战略。“赶超战略”的关键是加速原始积累，降低重工业资本形成的门槛，这就需要降低融资成本，提高工业利润率，然后通过再投资保持高积累率。而要得到高积累率和高工业利润率，势必要以实行全面压低（扭曲）劳动、资本、农产品和自然资源等要素价格为内容的宏观政策；其组织保障就是城市国有企业和农村人民公社为主要形式的“单位制”；并采取相应的运行机制，即剥夺国有企业和人民公社等微观主体的自主权，对经济资源实行高度集中的计划配置和管理（诸如“统收统支”、“统购统销”），确保上述政策目标得以实现——这就是我国传统计划经济体制范畴中，发展战略、宏观政策、管理体制与国有企业和人民公社制度之间的逻辑关联及其整体组合。
显然，与上述计划体制相适应的就是以国家为中介的国家融资机制。其主导形式：一是集中“存量资本”，即通过剥夺、赎买和公私合营等形式，把生产资料、土地等“存量资本”集中起来，形成国有资本，开办国有企业；二是集中“增量资本”，即通过对城市职工采取“低工资”、对农村中工农产品采取“剪刀差”的“预先扣除”形式，把国民收入中本应属于城乡居民用于长期储蓄和具有保障功能的“新增财富”或“增量资本”集中起来，以国有企业盈利形式上缴国家财政，统筹用于全国范围内的再投资，不断开办新的国有企业，使国有经济不断发展壮大。
在上述国家融资过程中，国家与国民之间形成了一种“隐性的债权债务关系”，或者说是一笔“糊涂帐”。之所以称为“隐性债务”：一是因为被国家“预先扣除”的这部分国民收入实质上都是国民劳动力成本，也是其未来消费的保障，是居民为住房、养老、医疗、子女教育、失业和意外灾害等方面的开支所必需的资金，是一种未来的储蓄。在这种筹资方式中，每一个国民并不知道自己到底向国家做了多大贡献，也不知道自己有权得到多少回报；相应地，国家也不知道国有经济的融资成本有多大，国家与国民个人之间没有明确的融资成本计量和偿还期限约定。二是因为作为一个整体的国民或“全民”不具备与国家谈判和订立契约的能力，也就不可能形成文本形式上明确的“契约关系”。这种“隐性负债”实质上就是国有经济的融资成本，只是在国家以往经济计算中没有被确认而已。三是国家以单个国有企业为组织形式实行“单位保障”，承担起偿还“隐性债务”的重任，从而把债务问题隐蔽起来了。因此，这种融资机制也被称为“财政主导型隐性融资机制”，并相应形成了“以国家财政为主导、以国有金融为出纳、以国企财务为基础、以单位福利为保障”的宏观运行方式。
在这种机制下，国家不仅要把最重要的资源投向工业和城市，而且要向城市职工提供当时条件下最为基本的保障和福利，即“一要建设，二要生活”。也就是说，这种“隐性融资”把居民收入转化为国有资本，表面看似乎不需要支付任何融资成本，也没有按照“权责发生制”的原则进行相应的保障基金储备。其实不然！国家在扣除使用这部分收入的同时，按照“现收现付制”的原则，以国有企业为组织形式和核算单位、通过国有企业财务成本支出的形式，相应承担起为国有企业职工提供这些保障的义务。可见，“隐性债务”的“补偿机制”是“单位（福利）保障”。
“单位保障”制度使得国有企业成为国家的缩影，政企合一，兼有生产、生活、保障和社会福利以及社会管理等多种职能，涵盖了住房、养老，医疗、教育和子女就业等诸多方面，其中住房和养老问题尤为突出，在国有企业最为集中的辽宁，“棚户区”正是那个特定时代的基本影像——大型国有企业职工简易住宅区、煤矿棚户区和部分城市未及时拆除的抗震棚或工棚等等，多达几千万平方米，涉及数百万产业工人。正是类似“棚户区”一样的系列“单位保障”与国家“隐性负债”之间组成的脆弱“平衡”，构成了几十年“隐性融资机制”和计划经济体制辉煌而又艰难的运行历史的微观基础。
上述历史过程，呈现的是在我国社会主义改造初期的原始积累阶段的宏观环境之下，整个计划经济体制时期国家融资机制的运行机理，揭示了国家“隐性融资方式”及其“隐性负债”是“棚户区问题”的历史根源和问题实质。而且，发展到现阶段的包括养老、住房、教育、医疗、失业和三农等日益严重的系列社会问题，其实都与国有经济融资成本或国家“隐性债务”直接相关。这是计划经济体制取得巨大成就的必然代价，也是目前所有社会转型成本问题的最初起源。
（二）国家债务的发展：体制转型时期“国家显性融资”、“债务显性化”与“社会保障”缺失
向市场经济转轨意味着要素定价机制由市场决定而不再由国家计划控制，“隐性融资”的基础便开始瓦解，国家无法再以“隐性扣除”的方式挤占个人收入，而只能由银行储蓄这种“显性”方式取而代之了。
这个逻辑的历史表现是：在城市，实行向国企“放权让利”、“价格双轨”等政策，允许企业职工与国家分享经济剩余，并放松对人员流动和对企业的控制，国家失去对职工工资性收入的绝对控制；在农村，实行农产品价格调整和定价机制市场化，并由此导致农民收入和储蓄的快速增长。其经济后果就是，国民收入分配格局向职工居民个人倾斜，通过国有企业财务“统收统支”获取“国企超额利润”这种“财政主导型”融资方式就难以维持。随着国家对国有企业和地方政府进一步的“放权让利”和“财政承包”政策的推广，国家财政集中程度逐步下降，居民、企业和地方政府可支配收入迅速膨胀，居民储蓄激增，进而引起“储蓄—投资”机制和国家融资来源结构的变化。由于储蓄和国债都承担明确的还本付息义务，国家与国民之间的债权债务关系从总体上就表现为“显性契约关系”，这种债务也就被称为“显性债务”。到上世纪80年代中期，“金融显性融资”逐渐居于国家融资的主导地位。
在显性融资机制下，“企业社会功能”及“企业单位保障”失去赖以确立的经济基础，而作为“单位保障”替代物的“社会保障”制度却没有相应建立，制度缺位打破了传统体制原有的脆弱平衡，债务问题“显性化”，国家和企业都未承担起来的“隐性融资成本问题”被抛向了社会，演化凸现为“社会转型成本问题”。
在这一过程中，“显性融资”（储蓄和国债）要求融资成本必须进行计量，偿还条件和期限必须确认。因此，国家与国民之间的债权债务关系非常明确，国家融资预算约束硬化，融资成本刚性增加。然而，国有企业软预算约束却没有根本改观，导致“不良贷款”不断增长。自上世纪90年代中期之后，国有企业的不良资产挤占了国有银行25%左右的份额，使之无力支撑国有企业的资金供应，导致国有企业步履更为艰难，“单位保障”和福利不断降低。同时，“放权让利”政策也使国家财力分散，财政收入占GDP比重持续降低，在逐步退出生产建设职能的过程中，公共财政职能也无力更好地发挥作用，社会保障制度的重建严重滞后。上述多重因素叠加到一起，负面效应逐渐增强，所谓“老帐未还，新帐又添”，“隐性债务”在历史成本的基础上，不断衍生出新的成本，像“滚雪球”一样，使“转型成本”问题的现实表现日趋复杂，解决难度日益加大。
在这种大背景中，与全国普遍存在的共性问题相比，“辽宁棚户区问题”还包含着资源枯竭产业和城市转型问题，还涉及“对自然的补偿问题”，是三层“转型成本”叠加的集大成者，更是成为难点中的焦点。
（三）国家债务的偿还：两点启示
上述国家融资机制起源、演进的历史与逻辑，昭示予我们至少两点启示：
1、体制转型后，“单位保障”不仅应由“社会保障”替代，而且还应进行“隐性债务”的清偿。两个过程共同形成“转型成本”。“转型成本”是一种公允价值，是以“隐性债务”为基础，并在考虑融资的时间成本、效用补偿成本以及衍生成本[13]等因素后确定的。因此，解决“转型成本”问题需要用公平的理念、科学的方法来进行计量和确认。
2、国有资本的积累，同时也积累了对应的国家债务，整个国有资本是国家偿还国家债务的物质基础。因此，就应以国有资本在保值、增值基础上实现的红利和资产变现等形式清偿对职工（包括农民）的历史欠帐，并辅以公共财政（税收）作为建立社会保障体制的基本筹资来源。中央政府对此负有不可推卸的统筹责任和义务。
惟有在此基础之上，地方政府的作用和多元融资手段的效果才会得以有效发挥和展现。
棚户区问题如此，其他历史欠帐和社会保障问题也如此。
三、国家履约、政府还债与执政合法性基础
综观上述，“辽宁棚户区问题”形成、发展及其“改造”实践的全过程，可以高度概括并通俗地描述为“五十年欠帐两年还”，创造了“棚改奇迹”，升华为可贵的“棚改精神[14]”，蕴涵着崇高凝重的价值理性。
“辽宁棚户区问题”是一个缩影，是一个象征，浓缩了太多的历史讯息和现实启迪，尤其是在建国60周年的今天，引发了人们进一步的思考和困惑：比如，“棚改偿还历史欠帐”实践所体现的“关注民生”的政策倾向是对“以往”政策结果的“补偿”，“以人为本”的价值追求是对“以往”制度取向的“纠正”，那么，这一切是否就是对“以往”计划经济体制的否定？进一步的问题就是，我国60年社会主义制度伟大实践历程中前30年和后30年的关系应该怎样评估？我们党在改革开放前30年和后30年的执政宗旨和合法性基础是否前后连续、一以贯之？等等。这些重大历史问题和原则问题，无不浓缩蕴涵在“辽宁棚户区问题”的历史、逻辑以及我国社会转型问题的现状与未来之中。
要回答这些问题，固然不是本文的主要任务，但恰恰是在对上述问题进行深入而开阔的思考过程中，才逐步厘清蕴涵在“棚改实践”中“国家履约”与“合法性基础”之间的内在关联，并从建国60年的历史跨度中深刻领会到中国共产党一以贯之的执政理念和为民宗旨。
（一）“社会契约论”的理论和方法
经典作家惯常用“社会契约”来解释社会、法律和国家的起源和存在。同样，“棚户区问题”涉及国家与国民之间的基本关系，也就不可避免地涉及国家理论以及“社会契约”理论范畴——公民体制的最高依据是普遍同意的契约，每一个个别成员运用其自由意志联合成一个社会，同时也建立了各种法律制度，确立了人的各项权利和义务，每个人也使自己承担了服从主权者统治的义务。当然，所谓“社会契约”只是一个理性的概念，可以用来说明人类社会的道德基础。这个概念的“实在性”是道德上的，而不是经验上的；它的“真实性”是逻辑参照意义上的，而不是历史事实意义上的。因此，“社会契约”就是这样一个科学认识的工具，而不必就是完全的“事实”——这也正是我们把“棚户区问题”涉及的国家债务与公民权利问题归结为“隐性契约”和“隐性债务”的方法论依据[15]。
但是，这种方法和判断绝没有否认马克思一贯主张的历史与逻辑相统一的原则，关键在于，这种“社会契约”逻辑要接受历史的检验，即：一是看其解释现实的能力；二是对其预测力的检验；三是其对现实世界进行有效干预的能力。在历史上，即使一个虚拟的理论，也可以成为现实世界的参照物，从而成为批评、改革现实的出发点。无论是英、法资产阶级革命还是美利坚合众国的诞生，都说明了“社会契约论”的巨大力量。
（二）计划经济体制的“社会契约模型”
社会主义道路及其计划经济体制亦然，这一社会理想尽管是精英们设计出来的，但却不是乌托邦，而是形成了20世纪席卷全球的伟大社会主义实践。它的成功确立，也正是因为社会主义制度中蕴涵着平等、公正的权利分配和交换的“社会契约”思想。
以社会契约论的思想方法和概念体系来观察、表述我国计划经济体制建立过程中的国家融资体制，就会形成计划经济体制下的“社会契约模型”（与本文第二部分国家隐性债务融资起源一脉相承）。这一模型呈现为两个“双向过程”：个人权益和行为转化为国家（集体）权益和行为；同时或延后，国家（集体）权益又反馈回报个人。其中的核心环节具体表现为“说服”—“信任”—“权利转让”—“履行契约”，而“履行契约”则奠定了制度合法性的基础。
——“说服”。就是劝导和教育人民走集体主义道路，让渡自己的财产和收益给国家（集体），由集体统一控制和计划决策来配置这些经济资源，以便能够最大限度地提高劳动生产力，从而给国家、集体和个人三者都带来好处。这既是一种思想教育，更是一种对于未来的“承诺”，是一种“社会契约”的“要约”；从经济学的角度看，“说服”的实质是以“承诺”来促使每个人都采取一致的集体行动，进行一种“权利转让”的“交易”[16]。
——“信任”。在“权利交易”过程中，个人转让的是作为“现货”的权利，而国家（集体）可以支付的则是作为“期货”的权利(未来的权利或利益)，总是存在一方当事人先将资源转让，然后期待对方“兑现回报”的时间差——这就产生了信任关系[17]。一般来说，仅仅有“承诺”是难以达成社会契约的，关键在于民众对政府的信任，“信任”使民众相信政府的“承诺”，对自己授出权利后的利益回报有一个较高的预期。比如，中国土地集体化为什么能比苏联更顺利，就是因为农民的土地不是从市场或地主手中购买的，而是刚从土改中“无偿”分到的——而这恰恰来自政府“兑现”在革命战争时期发动人民闹革命时的“承诺”（比如有地耕、有饭吃、有衣穿等等）。“践诺”或“履约”正是政府赢得巨大政治权威和感召力的基本原因。
——“权利转让”与国家控制。在“说服一信任”的基础上，就是国家（集体）通过计划权威控制掌握了社会资源和个人权益。比如，国家以“合作化”、“集体化”“公私合营”等形式把“存量形态”的财产权让渡给国家，以“低工资”“剪刀差”等形式把“流量形态”的收入权益让渡给国家（集体），后者由此获得了计划控制的权威。
——“国家履约”与“合法性基础”。计划经济体制及其融资机制这种“契约关系”的内容是：人民同意向国家转让权利，是为了获得更高的预期利益；国家接受民众授权，是为了在未来支付给每个人更高的回报。可见，国家“履行契约”是构成其制度合法性的一个重要基础。
（三）计划经济体制下的“国家履约”：成就与不足
从根本上说来，发展社会主义经济的最终目的，是增进社会福利，提高人民物质文化生活水平，这也是中国共产党的一贯宗旨。但是，在一个人口众多、经济落后、地区发展不平衡、长期饱受帝国主义侵略剥削，而且从建国后几十年就一直处在十分恶劣的国际环境、面临帝国主义封锁的发展中大国进行现代化建设，就必须实行以“优先发展重工业”（包括军工企业）为核心的“赶超战略”。为此，“计划经济体制”及其国家隐性融资机制的中心任务和主要目标就是优先保证工业化、尤其是重工业发展所需的建设性资金。为此，执政党所“承诺”的一切民生改善都被压到最低限度[18]。官方的解释是把这一切说成是为了实现“长远利益”而不得不牺牲“眼前利益”，为了“整体利益”而不得不牺牲“局部利益”，为了“集体利益”而不得不牺牲“个体利益”等，号召并强制人民接受这样的制度安排。在计划经济体制运行的几十年中，国家以“隐性融资”作为基本手段，有效控制国民收入分配格局和居民的消费水平，使物化劳动和活劳动被低估的价值或贡献转化成国有企业帐面上的利润。国家财政正是通过“企业收入”形式获得了大量可用于投资的资金，成功地维持了较高积累率和国家所有制在经济领域的绝对统治地位。
这种“隐性社会契约”机制有效运行到上世纪70年代末，国家“部分实现”了经典社会主义国家建立之初的“契约承诺”：
首先，确保了把有限的资源积聚到最紧迫发展的行业，使我国在较短的时期内迅速建立了较完整的工业体系，初步实现了工业化的目标。由一个以农业产值为主的国家变为一个工业产值为主的国家，建立了过去所没有的汽车、飞机、大型电机设备制造业、重型和精密机器制造业、冶金和矿山设备制造业、黑色及有色金属冶炼业、高级合金钢、无缝钢管和铝加工业、化学工业等新的工业部门，基本形成了门类齐全的工业体系[19]。到1978年时，我国一些主要工业产品产量与l952年相比，都有数十倍甚至数百倍的增长，产量已居世界前列。
其次，计划经济体制在农村也取得了辉煌成就，比如，从1949年到1978年的30年，全国共修建作为“农业命脉”的各类水库86258座（与其形成对照的是，1978年到2008年的后30年共修建了827座，仅相当于前30年的1%），使全国农田有效灌溉面积从1949年的2.4亿亩增加到1978年的7.3亿亩，增加了5亿亩（前30年增幅超过200%，而1978年到2007年底则是从7.3亿亩增加到8.67亿亩，后30年增加了1.37亿亩，增幅19%）[20]。引申而言，如果没有计划经济时期建立的较强的工业基础，我们很难想象改革开放之后的经济会快速增长[21]；如果没有计划经济时期人民公社依靠集体力量进行的宏大基础设施建设，我们也很难想象农村“联产承包责任制”怎样发挥那么大的威力。
其三，国家通过高度集中的财税体制，举办科技、教育、文化和卫生等各项社会事业，建立起了比较完善的国有事业单位体制，几乎覆盖了所有的社会事业领域；从而使我国在人均寿命、全民教育水平和成人识字率的提高、传染病防治和卫生医疗体系建设等方面的成就得到了世界的认可，为新中国经济发展和社会全面进步奠定了基础。
然而，人作为个体存在，其“生命周期”是有限的——这是“社会契约”可持续性问题的自然基础和基本约束。这一特征就决定了每个人和家庭都会潜在地希望根据一生的全部预期收入来安排自己的消费支出，以使其生命周期各个阶段达到消费的理想分布，实现一生消费效应的最大化[22]。显然，这是与国家分配目标和分配格局不一致的。为了国家长远利益和根本利益，在一定时期内，让人民群众牺牲一些眼前利益和个体利益是可以的，人民群众也能够理解。但长此以往，尤其是在执行过程中出现偏差和失误，超出个体生命周期的合理限度、心理和肉体承受限度，人民群众生活长期处于贫困状态，就会严重挫伤劳动者的积极性，动摇对这一体制的信心，产生信任危机，并危及制度的合法性基础。
到上世纪70年代末，国家压低消费，提高积累率，重工业投入占财政支出的60%以上，而与人民生活密切相关的轻工业和文教卫生等公共事业的投资却一直徘徊在30%以内。政府所提供的只是极低水平的社会服务，而且主要的服务对象是城市人口，农业人口未能分享应有的权利。国民可支配收入长期低水平徘徊，在1952～1978年的26年间，城市职工年平均工资只增加了l70元，年均增长率为l.3％，到1980年，城市职工年平均工资529元；农民收入按l952年价格计算，则1952到1980年，农村人均年实际收入不超过60元，到1978年，农民家庭人均纯收入也只有133.57元。
当以个人财产、自由和权利长期丧失为代价而没有应得的“承诺”兑现时，人民就会穷则思变，而政府则要么给予社会以发展经济的自由，要么由于无法“履约”使“契约”失去公平正义，而不得不面对政权的“合法性危机”。
（四）透视“辽宁棚改”实践下的“国家履约”与“合法性重铸”
辽宁棚户区问题也是如此。比如，辽宁抚顺的棚户区绝大多数都是在计划经济体制建立初期的“一五”时期形成的，当时“承诺”的“过渡”使用期限为10年，而这一“过渡”就是50年[23]。天津的“棚户区”也是全国著名的，那是天津产业工人的聚居区，是工业化初期的“临时建筑”，当时，政府“承诺”，由于现在的有限资金都要投入建设，现在的“苦”，是为了明日的“甜”，棚户区的安全使用期是10年，到时“保证”都要搬入高楼大厦。工人们天天盼、月月盼、年年盼，这一个10年的“承诺”，到后来过了4个10年也没有兑现[24]。
那么，什么是“合法性”呢？人类社会中的所有公共行为都会面临“合法性问题”，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的认同和忠诚。“合法性”是一个多维的概念体系。从哲学意义上来说，是指新政治体系所构建的秩序在多大程度上符合人性和心理的需要，社会改造和秩序重建又是在多大程度上接近于改革前的神圣意念与庄严允诺；从政治学的角度看，合法性更接近于一个功能意义的概念，就是社会给予政治体系的认可程度和对未来秩序的接受程度；从经济学角度看，它体现了一种特殊的交易——一种国家与公民之间的跨期消费与投资的组合，其前提是彼此信任，其规则是平等交易以及旨在消除不平等的再分配。
当代“合法性理论”可分成三类，其中之一就是承认现代生活中的契约性特点，将合法性问题归结在那些调整公民与国家之间关系的契约上，并通过公民理性同意来保证政府的合法性。社会契约论是对自然法则的遵从，即人的意志被置于至高无上的地位，合法性的基础在于经过约定而后达成的“公意”——全体人民的根本利益。可见，合法性的建构是把社会要求纳入到新政治体系的巩固过程之中，国家权力调控社会的目的不在于显示其强力特征，而是通过社会资源的提取与再分配来获取社会的认同以及向国家生活的回归。任何体制或制度都是作为国家与个人之间的媒介，承担着重铸合法性的责任，一方面是国家调控社会、稳定秩序的要求；另一方面是个人生存与安身立命的要求。制度的真正价值在于“公意”，在于“对公意的遵从”，这正是公平正义的根本所在。
辽宁棚户区问题的历史，不仅展现了计划经济体制这种“契约确立”的过程；同样也展现了这种“契约终结”的根源。辽宁棚户区改造实践的价值取向正是一个人民政党所必须信守的承诺和道义，是公平正义的经济依据和本质要求，更是中国共产党一以贯之的执政理念和为民宗旨。恰恰从这个意义上，改革开放乃至社会主义伟大事业的最终成功，都有赖于“国家信誉”及其合法性基础。
四、“辽宁棚改”：从区域探索到国家行动
正如辽宁棚户区问题所呈现的，转型成本问题尽管内容复杂，形式各异，但其中各种问题，比如住房、养老、就业、医疗和环保等问题的性质相同，成因相同，因而基本解决之道也就具有一致性。归根结底，都需要以国家（政府）为主导，以国家财力来“兜底”，并带动社会资源投入。这就客观要求国家根据转型成本补偿需求和市场经济体制赋予国家的社会保障职能需求，通盘考虑资金来源和资金需求，整合国家融资渠道，创新国家融资机制，从而把“对人补偿”和“对自然补偿”相结合，把解决转型成本问题与完善社会保障体系相结合，统筹解决我国转型成本问题和科学发展问题。
——这正是辽宁棚户区改造作为“个案”所蕴涵的“普遍意义”。目前，这一“普遍意义”已经通过“保障性安居工程”的形式表现为国家意志，进入大规模实施阶段：
从理论意义上，“保障性安居工程”包括两大类：一是社会保障体系范畴的经济适用房和廉租房建设[25]，二是社会转型成本范畴的棚户区改造。从政策意义上，两大类通常是紧密联系在一起统筹解决的。其中，作为三年解决林区、垦区和煤矿沉陷区棚户区改造的总体计划，不仅是解决民生问题，也是建立资源枯竭性地区补偿机制的一种有效方式，是“对人补偿”与“对自然补偿”的有机统一。而从总体而言，“保障性安居工程”则是统筹解决转型成本和社会保障问题的最佳组合形式之一。
其实早在1995年，国务院住房制度改革领导小组就提出了“安居工程”的实施方案，党的十七大提出“住有所居”的目标后，国务院提出了住房保障制度的目标和框架，并出台一系列措施[26]加大保障性住房建设的力度，争取用三年时间基本解决城市低收入家庭住房的困难和棚户区改造工作。一是廉租住房建设加快。据原建设部、民政部2005年的调查和测算，全国人均住房建筑面积10平米以下的低收入住房困难家庭约有1000万户，经过几年的努力，到2008年底，通过新建、购置廉租住房以及棚户区改造等多种方式，解决了250多万户的住房困难。同时，累计发放租赁补贴达到229万户，基本上实现了国务院关于到2008年底对申请租赁补贴的城市低保家庭住房困难户做到应保尽保的目标。二是经济适用住房供应增加。2008年全国经济适用房新开工9000多万平方米，竣工6000多万平方米。三是棚户区改造的范围在扩大。截止到2008年底，中央累计支持改造煤矿棚户区28万户[27]。
2008年第四季度以来，国务院出台十条拉动内需的强力措施，其中扩大保障性住房建设规模、扩大廉租住房规模和在全国推广城市棚户区改造，位列十项措施之首，中央财政四季度紧急追加的1000亿投资中，也有75亿被分配给“保障性安居工程”使用。
2009年中央政府财政预算安排“保障性安居工程”资金达493.01亿元，增幅高达171%；明显地加大了对廉租住房建设和棚户区改造的投入，主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，以及80万户林区、垦区、沉陷区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁、维修、改造问题。加强农村危房改造，实施少数民族地区游牧民定居工程。在此基础上，中央政府计划通过3年时间，增加200万套廉租房、40万套经济适用房，解决240万户林区、垦区和煤矿等棚户区居民的住房问题，三年总投资额将达到9000亿元[28]。
但是，要统筹解决包括棚户区问题在内的一系列社会转型成本问题，完善社会保障体制，面临的最大困难仍然是资金问题，解决之道也在于融资机制创新。
仍以棚户区改造为例，直到2008年底，中央财政并无棚户区改造专用资金来源，而是与廉租住房混合使用。廉租住房的资金来源主要包括三种渠道：一是从2006年开始规定，土地出让净收益不低于5%用于廉租住房建设。2005年，全国土地出让净收益约为2180亿元，如果按5%提取，则可用于廉租住房的资金约为109亿元。二是地方政府的财政资金。到2006年底，全国历年累计用于廉租住房建设的资金仅有70.8亿元，而且由于东西部经济发展不平衡，落后地区的地方政府难以在本级财政中安排住房保障支出。三是住房公积金增值收益。1998年以来，全国住房公积金增值收益累计提取廉租住房建设资金约100亿元。根据各地已经公布的住房建设计划，“十一五”期间拟建廉租住房144.7万套，平均每年28.9万套，年度建设资金需求285亿元。如果其它低收入家庭都采用租赁补贴方式，每年需要租赁补贴资金212亿元。总的来看，如果将覆盖面扩大到1000万户低收入住房困难家庭，每年的资金需求至少497亿元。可以看出，资金缺口大、地区分布不均衡是廉租住房保障资金面临的主要问题[29]。
为确保廉租住房资金来源，财政部2007年10月制定了《廉租住房保障资金管理办法》，规定廉租住房保障资金主要来源于下列八个渠道：
（一）住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；
（二）从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；
（三）市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；
（四）省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；
（五）中央预算内投资中安排的补助资金；
（六）中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；
（七）社会捐赠的廉租住房保障资金；
（八）其他资金。
与以往资金来源相比，发生的变化主要体现在以下三个方面：一是新增了三条资金来源渠道。即：除中央财政安排廉租住房保障补助资金、中央预算内投资安排补助资金以外，省级财政预算也要相应安排廉租住房保障补助资金，进一步增加了资金来源。二是提高了土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例。即从原来的5%左右，提高到不少于10%。三是明确住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额均要用于廉租住房保障。
同时，各级地方政府和国务院有关部门先后制定了一系列支持政策，初步形成了包括财政投入、税费减免、信贷支持和土地供应等政策体系。2008年，中央加大了对财政困难地区廉租住房保障补助的力度，尤其是第四季度，中央追加投资补助中也提高了对廉租住房建设的补助标准，调整了中央廉租住房保障专项补助资金的使用方向，出台了棚户区改造和农村危房改造的资金支持政策，明确了廉租住房、经济适用房和住房租赁有关税收政策、信贷政策和土地供应政策，完善了住房保障的准入和退出机制。
2009年中央政府预算首次将保障性安居工程支出单设科目，主要内容就是廉租住房、沉陷区治理和棚户区治理支出[30]。这些都说明国家融资机制创新已经迈开实际步伐。
尽管如此，融资来源仍然存在诸多变数。比如，上述廉租住房保障资金主要来源于土地出让金，由于2008年全国房地产市场低迷，连带土地市场遇冷，地方土地出让金收入锐减，这就会影响到地方财政对廉租房等保障性住房的投入。再比如，2009年中央代地方增发的国债资金也将作为地方的配套资金，补充用于廉租住房制度建设和保障性安居工程，而这种手段也不是长久之计。
进一步从更广泛的角度看，中国经济发展模式已经开始由外需为主转为以内需为主，政府投资重点已经把民生放在了最优先的位置，加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和保障性安居工程建设等领域的投入——显然，不是临时的应急之策，而是在“十一五”规划全局性部署的基础乃至更长远的基础上做出的科学决策。比如，与安居工程交相辉映的是，酝酿多年的医疗卫生体制改革也迈出关键一步，未来三年用于医改五项重点工作需各级政府新增投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元，约占40%。这将不仅统筹解决了眼前紧迫的扩大内需问题，而且更是确立了彻底解决转型成本、完善社会保障体制的稳定长效的基础性制度框架。
显然，国家的资金需求和资金供给已经面临严峻挑战，创新国家融资机制刻不容缓。
五、创新国家融资机制的对策与建议
创新国家融资机制的核心内容是深化财税制度改革，研究建立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算“四位一体”有机衔接的国家财政预算体系，并相应改革完善政府会计制度体系，共同履行社会主义市场经济体制条件下的一般政府职能和经济转型赋予政府的特殊职能。其实质在于整合政府收入和支出，其目的是使其综合效果最大化。国家融资机制（或体系）超越了政府各部门之间的狭义分工，是政府职能的多重性在财政体制上的具体反映，是多重预算形式的有机组合形式，也是彻底解决转型成本问题、完善社会保障制度的经济基础、制度基础和管理基础。
从一般经济理论层面和我国的实际看，国家取得收入主要依据政治权力、财产权利和平等契约关系，相应的收入来源主要有如下六个方面：一是税收收入，包括中央银行铸币税收入和通货膨胀带来的隐性收入；二是国有及国有控股企业的利润收入或红利收入；三是国有资产变现收入；四是债务收入，主要包括发行国债和吸收居民储蓄而筹集的资金；五是各种基金收入；六是福利、体育彩票等博彩业收入和捐赠慈善收入。
相应地，国家必须在资金需求之间进行权衡。按约束的硬度和紧迫的程度，大致可作如下排列：一是一般政府公共支出，比如，国防、行政、外交、社会事业（教、科、文、卫）等正常财政支出；二是社会转型成本的补偿，即隐性债务支出；三是按照市场经济体制的基本要求建立社会保障制度支出；四是宏观调控支出；五是增加对国有工商企业的投资或注资等。
在上述资金来源和需求之间，资金需求是无限的，而融资供给却是有限的，不同的资金需求对国家的重要程度也是不相同的，不同的融资方式也有不同的融资成本。因此，国家融资机制的基本逻辑是：首先确定必须满足的资金需求，并以成本最低的方式筹集所需资金；然后将其他资金需求按重要程度排列，将其他资金来源按成本高低排列，并在重要程度和筹资成本之间权衡。上述决策过程，其实正是国家融资机制创新与运行的过程，而且这是一个长期持续的探索过程。目前，需要着重抓好如下工作：
（一）强化组织保障，完善各种预算平衡的综合调控机制
创新国家融资机制的着眼点就是整合现有资源，发挥各个预算编制部门的整体合力和效率，客观需要一个权威有力的协调机构来统筹规划。首先，应设立一个“超部门”的机构——总理预算办公室，统筹协调公共财政预算、国有资本预算、社会保障预算和政府基金预算之间的统一平衡。其次，继续推进“金财工程”建设，加快构建应用支撑平台，通过统一技术业务标准、共享数据资源、完善自动控制与处理等手段，实现财政管理权限的相互制约，促进财政管理科学化、规范化。其三，加快改革政府会计体系，提高政府经济信息的透明度、真实性、全面性和准确性。
（二）迅速提高国有资本红利上缴比例，调整红利支出结构，统筹弥补社保预算缺口和公共预算缺口
正如前文所述，国有资本是补偿转型成本的物质基础，国有资本在保值增值基础上通过上缴红利、资产变现或划拨股权等形式补偿社会转型成本、补充公共财政不足是我国国有资本乃至整个国有经济的基本职责和历史使命。然而，从1994年分税制改革后，由于种种原因，国家在“一段时间内不向国有企业征收红利”，同时，国企改制变现收益也被各级政府作为当期收入支出。这一政策实施十多年的直接后果就是使社会转型成本补偿和新型社会保障失去基本资金来源，并成为目前我国储蓄高额增长、消费不足的主要原因，进一步导致我国内外经济失衡[31]。
然而，2007年国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》和财政部和国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部，其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按5%的标准上缴红利。并且，《意见》规定，国有资本经营预算的支出主要包括：根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展的要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出；用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。必要时，可部分用于社会保障等项支出。
显然，这个制定于2007年的政策存在的问题在于：一是上缴比例过低，二是支出结构或顺序不合理。因此，降低国有企业的储蓄率应当成为扩大内需、刺激消费的重要措施，加大国有资本分红力度、优先运用于民生领域应当成为当前政策的首选。具体而言：
一是提高上缴比例。从目前国内试点经验来看，深圳国有企业目前上缴分红比例一般超过20%，少数企业在30%～40%之间。从全球范围来看，不同国家对国有企业的分红政策及分红比例差别也很大，分红水平高的达到盈利的80%～90%，一般的为盈利的1/3至2/3[32]。鉴于我国国有企业的全民性质，以及国有企业高收益的来源除了没有承担必要的改革成本之外，相当程度是来自于资源性和垄断性收益，因此这部分收入增加不应当成为企业利润，而应该由国家统一支配。一些国家对此已经做出制度安排。俄罗斯曾规定，如果石油价格超过每桶27美元，则超出的部分90%应收归国有。世界银行2005年曾以我国2002年的相关数据做过测算，“如果国有企业50%的利润纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%”[33]。因此，应该大幅度提高我国国有企业红利上缴比例，增至20-30%。
二是调整国企上缴红利用途，优先运用于民生领域。从试点经验看，深圳主要用于支付改制成本，补助困难职工，支付国有资产监督管理费用以及进行资本的再投入。从2003年到2005年三年间，深圳已经支付员工安置成本24.4亿元。除了使用国有资本收益缓解国企改革成本支付压力，解决关闭破产企业职工安置费和改制企业职工经济补偿金不足等问题外，也有些地方以国有资本收益为主要来源，设立了改革专项资金，比如山东，将这部分资金专项用于农村公路建设和维护。可见，各地在红利支出结构或顺序上，都是以补偿改革成本、关注民生为重点。参照这些经验，并考虑当前国内国际严峻形势，应将国有资本预算的支出重点和顺序转移到弥补社保基金缺口、支付国企改制成本和弥补公共财政缺口方面，只有先满足这几方面需求后，国企红利才能以产业基金的形式用于企业的再投资，以支持产业升级与产业竞争力的提高。
三是完善法律和制度建设。明确国有资本预算与公共财政预算的关系，确保国有资本的一部分用于弥补公共财政缺口。国有资本经营预算与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又要与政府公共预算相互衔接。
（三）扩大政府融资渠道、改革资源税、调高消费税、开征物业税、发挥博彩业收入作用
首先，适当扩大资源税征税范围，改革计征办法，合理调节资源级差收入，促进资源保护、合理开发和有效利用。其二，部分调高消费税征税项目下的烟草、高档白酒和化妆品的消费税税率。其三，稳步开征物业税。有利于解决现行房地产税收不统一，计税依据不合理以及房、地分别征税带来的不规范等问题，有利于加大对收入分配的调节力度。其四，扩大福利、体育等博彩业收入。要转变传统观念，重视博彩收入的独特作用。其实，博彩收入与税收收入都是国家融资的一种形式，其显著特征是“自愿和‘有偿’（中彩）相结合”，与税收收入“强制、无偿”形式相对应，其继续衍化形式就是以“自愿和无偿”为特征的捐赠、慈善事业。社会融资结构和渠道并不是单一平面的，而应是复合立体的，这决定于人的欲望、偏好和环境，而各种融资形式的效率也是不同的。早在2001年，民政部就把“福利彩票”全部收入的80%作为中国老年人福利基金，专用于贫困老年人的住宅建设，当年达到40亿—50亿元规模，在三年内达到100亿的规模。这一“1949年以来最大的福利项目”[34]就是以“自愿、有偿”的方式替代了本应用“强制、无偿”方式融资的社会保障税的功能。到2007年，全国销售福利、体育彩票总量达1016亿元（体育彩票385亿元），首次破1000亿元大关，筹集公益金则超过300亿元。其中通过发行福利彩票筹得的217亿元公益金中的50%上缴国家财政，主要用于补充社会保障基金的不足，其余50%地方留用，全部用于“扶老、助残、救孤、济困”等社会福利和社会公益事业。据统计，2007年全国福利彩票人均消费额为48.91元，占人均年纯收入的0.746%，虽较2006年上升了0.083个百分点，但仍低于1%-2%的国际平均水平，存在较大的发行空间[35]。
（四）优化财政支出结构、确保“保障性安居工程”和医疗卫生体制等民生工程顺利实施
按照实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，进一步调整财政支出结构，优先保障，重点加大教育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出，积极探索有效的财政保障方式，抓紧建立健全相关机制。
一是确保安居工程建设资金，重点是廉租住房建设和城市、林区、垦区、煤矿等棚户区改造以及农村危房改造试点，三年内解决750万户城市低收入家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房困难。因此，在财政支出上要严格按照廉租住房保障资金筹集机制，并根据住房保障规划和年度计划，严格按照规定渠道筹措廉租住房保障资金，加大投入力度，特别是要确保住房公积金增值收益、土地出让净收益切实按照规定用于廉租住房保障，并探索从国有资本预算支出中增加这方面支出。
二是提高医疗卫生事业保障能力。我国医疗卫生体制改革进入关键阶段，未来三年用于医改五项重点工作需各级政府新增投入8500亿元，其中中央政府投入3318亿元，约占40%。财政应不断加大支持力度，逐步提高财政支出比例。
三是继续社会保障制度建设和促进就业支持机制。增加财政投入，扩大社会保障基金规模，加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，支持建立应对体制转轨和人口老龄化的财政支持机制。全面建立和完善最低生活保障制度，完善企业职工基本养老保险制度。积极推进事业单位养老保险制度改革。进一步完善失业保险制度以及落实减免税费、财政贴息、职业培训补贴等促进就业的财税政策。
四是严格控制行政成本。我国行政经费占财政支出的比重已近19%，不仅高于10%以上的国际一般水平，而且也高于同期我国财政收入增幅11%的水平。因此，要严格控制行政成本增长幅度，尤其是公务用车、会议经费、公务接待、因公出国以及楼堂馆所建设的支出，推进机关节能减排工作，深化机构改革，精简多余人员。
（五）加快实施“全口径”公共预算管理
我国政府收入体系主要包括预算内收支、预算外收支和制度外收支三部分。其后两者属于非规范性收支，脱离预算控制。因此，为实现政府性收支的统一、全面、完整和规范，必须将全部政府收支纳入预算覆盖范围之内，这就是实行“全口径”政府预算管理，也是建立现代政府预算的基础和核心问题。党的十六届三中全会和十七大都明确提出“健全公共财政体制”、“实行全口径预算管理”等要求；财政部也对加强政府非税收入管理提出了具体要求，同时，还要细化预算编制、提高预算透明度、建立绩效预算制度、实行中长期滚动预算制度、改革收付实现制会计制度、建立部门预算制度、建立单一账户体系、建立预算问责制度，等等。
（六）加强立法，明确中央、地方、企业与个人之间的责任，确保社会保障预算来源充裕稳定
按照2020年构建和谐社会的发展目标，我国社会保障体制改革必须扩大社会保障覆盖面，提高保险的统筹层次，统筹城乡社会保障体系建设。为此，必须尽快实现国家、企业和个人三者之间的责任共担，确保社会保障预算的充裕稳定。首先，强化地方政府的财政责任。近年来中央财政对社会保障的投入持续大幅度扩张，而地方政府仍然资金缺位。因此，应当通过立法明确地方政府责任，要其优先弥补社保基金缺口，强制要求社保基金缺口大的省市用国有资本变现收入补充社保基金。其次，明确企业的责任。企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础，目前缴费存在的问题一是费率畸高，二是各地企业负担不平等，构成了市场经济公平竞争环境的破坏因素和对企业竞争力的损害因素。因此，在划清历史责任与现实责任的条件下，应尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担平等化，并按统一的费率标准征收社会保险费。其三，明确界定个人责任。规范工资统计范畴，根据实际工资收人征收各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入现象。完善个人所得税，适度调节个人收入分配，使先富之人承担更多社会保障责任。
（七）加快改革政府会计体系
创新国家融资机制要求政府信息透明、真实、全面、准确。2001年，国际货币基金组织出台了《政府财政统计手册》、《财政透明度良好做法守则》和《财政透明度手册》，其核心内容就是要求政府向公众提供真实和高质量的预算、资产、负债和其他财政信息。2004年1月，国际会计师联合会公共部门委员会发布了《政府社会政策会计》（我国一般称社会保障）征求评论稿，对公共部门所承担的社会福利等社会政策义务进行会计规范，等等。这些必然会对我国政府会计改革产生影响。
目前我国现行总预算会计制度明显不适应国家融资机制创新的需要，亟待变革，表现在如下方面：一是会计目标方面，仅仅满足于政府自身预算管理的需要，没有充分关注各级人大、审计机关和纳税人等信息需求；二是财务报告体系方面，未能提供一套能综合反映其财务资源、负债和净资产全貌的财务报告；三是会计核算基础方面，其以收付实现制为基础，着重计量和报告当期预算收支执行情况及结果，不能全面完整地反映整个预算资金运动的连续过程、累积结果及对以后年度的影响，不利于政府决策和绩效评价；四是会计要素核算方面，“资产”方面没有核算政府的债权性资产和政府对外投资形成的权益性资产，“负债”方面没有流动负债和长期负债的分类，也没有核算和反映国家“隐性债务”或转型成本，容易造成相同会计期间权力和责任的不匹配，形成政府代际债务转嫁，权责不清，不利于为政府防范和化解财政风险提供必要的财务信息。
鉴于此，改革我国政府会计应着重于如下方面：
一是扩大政府会计涵盖范围，核算所有以履行政府职能为主要活动的机构。二是以预算会计为基础，全面反映政府的受托责任，提供更为完整的预算报告。三是会计基础逐步采用权责发生制基础和市场价值计价方法。四是会计要素参照《财政透明度手册》规定的对资产、负债、收入、支出等的分类标准和报告要求来确定。五是合并会计报表，反映政府财务信息，包括提供资产负债表，反映政府的全部金融资产、非金融资产和负债信息，还应当涵盖部分预算信息、其他公共部门的相关信息以及绩效评价等。
总之，我国政府会计改革正是基于现行预算会计提供的信息不能全面反映政府的财务状况，不能满足相关信息需求的现实基础，重点是加强对政府的社会保障义务的披露，而且这种披露不仅包括对政府支付能力的评价，还应扩展到对社会保障的可持续性的评价，以体现政府的长期经管责任。比如，可以借鉴英国政府会计改革经验，编制涵盖全部公共部门的整体政府会计报表，确保提供直接用于财政管理的公共部门资产负债表和质量更高的会计数据，从而提高资源分配的效率并形成政府审慎的理财观念。
（作者单位：国家税务总局稽查局，北京大学中国区域经济研究中心兼职研究员）
注释：
[1]本文系辽宁省住房和城乡建设厅“城乡建设政策和理论研究”招标项目（辽建政研招标[2008]6号）的阶段性成果。在研究过程中，得到了辽宁省住房和城乡建设厅王正刚厅长的大力支持和悉心指导。原文《“辽宁棚户区改造”透视——国家融资体制转型理论及其对中国转型成本问题的拓展应用》及其修改稿本文完成后，曾先后得到中国社会科学院研究生院院长刘迎秋教授、财政部财政科学研究所副所长苏明研究员、中央党校王瑞璞教授、北京大学杨开忠教授的悉心指导，在此深表感谢！当然，文责自负。
[2]是指对自然资源本身的补偿。由于自然资源的不可再生性，当前的消费势必会造成后代消费者的福利损失，因此，要实现可持续发展，就必须从当期资源收入中提取一部分，用于对后备资源和替代资源的开发。
[3]据《现代汉语规范词典》解释，“棚户区”是指“棚户人家集中居住的地区”。目前，对“棚户区”的定义或界定主要有两种：一种是按照“棚户区”的一般特征定义，即“棚户区”专指居住在城市建成区范围内，平房和简易住房密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小、生活基础配套设施极度匮乏、房屋质量差、交通不便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的居民生活区。另一种是按照改造规划的标准对“棚户区”界定。这种方式界定的“棚户区”，往往因不同历史阶段不同地区而有较大的差异。根据2005年辽宁省列入改造规划的“棚户区”界定标准：一是主要以木板、土坯、240毫米厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。参见《振兴东北重大课题研究成果汇编》（中）第1169页，国务院振兴东北老工业基地领导小组办公室综合组编著。中国财政经济出版社2006年10月第1版。
值得补充说明的是，按照《全省城市棚户区改造实施方案》（2005），棚户（区）房的界定标准，除了上述三条标准外，还有“四、城市采煤沉陷区治理改造范围内A、B级房屋。棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。按照以上标准，全省城市仍有棚户区建筑面积806万平方米，居住24.8万户，84.4万人”。
[4]2002年底，顺利实现了124万国企下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；城镇企业职工基本养老保险制度趋于完善，参保面接近680万人，而且个人帐户全部记清、做实；基本医疗保障体系初步形成，参保人数由105万人增加到617万人，企业补充医疗保险、大额医疗补助和公务员医疗补助制度等也开始建立；城镇居民最低生活保障基本实现了应保尽保，保障人数由71.5万人增加到150.1万人。引自《光明日报》2003年4月4日。
[5]改革开放以来，辽宁省对城市危险房、位于城市中心区、严重影响城市景观、集中连片的棚户区进行了改造。1996年以前，改造了1030万平方米，从1998年到2004年改造了1632万平方米，累计改造2662万平方米，解决了78.3万户，263.6万人棚户区居民的住房问题，其中，2004年改造棚户区336万平方米，解决了8.19万户、27万人棚户区居民的住房问题。参见《全省城市棚户区改造实施方案》
[6]引自《民心工程诠释》辽宁人民出版社第42页。
[7]归纳起来，共减免39项，其中涉及税费全部免收的有26项，包括：土地出让金等；减半征收l项；部分减免7项。参见《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》(辽政办发[2005]16号)
[8]从财务理论上，债权与权益的差别主要体现在收入索取权和控制权安排的不同。在债权关系中，资本所有者享有合同规定的固定收益权，正常情况下不承担企业经营风险，相应地，也不拥有对企业经营的监督控制权；而在权益关系中，资本所有者只对企业收入在扣除各种固定的合同支付后的剩余享有索取权，承担经营风险，相应地，也享有对企业监督控制权。当然，债权与权益的这种区别只是相对的。当企业资不抵债时，债权人就成为事实上的剩余索取者，有权接管对企业的控制。从这个意义而言，企业所有权是一种状态依存所有权：当企业能正常支付债务时，股东是企业的所有者；当企业不能支付债务时，债权人就成为企业的所有者。参见张维迎《企业理论及其对中国国有企业改革的意义》《从资本结构看国有企业重组》载《企业理论与中国国有企业改革》北京大学出版社1999年第1版。
[9] 《振兴东北重大课题研究成果汇编》（中册）1175页，中国财政经济出版社2006年10月第1版。
[10]一般而言，任何一个经济体的价值都可以被视为价值存量和价值流量的综合体，从而在某一时点和某一阶段被确认、计量与核算。其中，价值存量是指一个经济体在特定时间持有的资产净值（净资产），等于总资产减去总负债，也就是反映某一时点经济体所拥有的资源状况，其基本要素包括资产、负债和权益（或净资产）；价值流量是指一个经济体的经济行为以及在一定时期内发生的、影响其经济状况的货币表现，反映经济价值的创造、转换、交换、转移或消失，也就是反映某一时期经济体经济活动的成果，其基本要素有收入、费用和利润（或收益）。价值存量和流量构成经济体价值运动的不同方面，相互联系，相互转化，都可用来确定经济体收益。
从某一时点的价值存量看：资产－负债＝净资产（所有者权益）。
从某一阶段的价值流量看，本期收入－本期成本＝本期收益。
可见，资产-负债观侧重于计量价值运动的结果，是对经济体财务增加的度量，而收入费用观侧重于计量价值运动的过程，是对经济体经济业绩和有效性的度量。但是最终，两者是可以通约的：收入和利得实质上是资产的增加或负债的减少，费用和损失实质上是资产的减少或负债的增加。
本文就是用资产和负债概念以及两者之间基本关系的理论基础展开对转型成本或者融资成本问题进行系统分析。
[11] 参见马克思：《哥达纲领批判》载《马克思恩格斯选集》第3卷，第9—10页。
[12] 张春霖对马克思的“六大扣除”进行了模型化处理，参见其1999《国有经济布局调整的若干理论和政策问题》载《经济研究》第8期。
[13]体制转型过程中，“显性债务”中的一部分也会演化为“转型成本”并由国家“兜底”。比如，居民储蓄的绝大部分通过国有银行转贷给了国有企业，银行贷款实际上替代了国家财政对国企注资的功能，国有银行对国企的“债权”就有了“股权”的含义，由于国有企业软预算约束没有根本改观，所以，大多数国企贷款从一开始就没有“借债还钱”的打算，导致“不良贷款”不断增长，最终，国有银行的偿债责任便转嫁到国家，形成国家对居民储户的负债——最后动用公共财政支出来弥补银行亏损。比如，2003年12月，国家曾动用450亿美元外汇储备向建设银行、中国银行“注资”。之前，财政部门也曾发行过2700亿的国债来“支持银行改革”。2008年底财政又为农行注资8000亿元。而且，剥离到资产管理公司的1．4万亿的不良资产，将来还要由财政来负担。
[14] 《抚顺市棚户区改造问题研究》载《振兴东北重大课题研究成果汇编》（中册）1170页，中国财政经济出版社2006年10月第1版。
[15]值得强调的是，这种区分是科学理论方法的首要前提，是“方法的方法”。正如马克思所言：“如果现象形态和事物的本质会直接合而为一，一切科学就成为多余的了”（《资本论》第3卷，第959页）。
康德在阐述公民社会的起源时，就把公民社会起源的事实的、历史性的解释与对公民社会正当性的伦理的确证和分析区别开来——在历史哲学中，康德对问题的第一个方面进行了“臆测”，而在政治哲学中，康德关心的主要是问题的后一个方面。康德认为，社会契约是理性的概念，是一种逻辑上的假定，而不是经验中的事实。因此，所谓“普遍同意”是指理性的同意，国家对于个人自由所施加的限制可以理解为是经过人民的同意的，是一种自我限制，正是通过社会契约才建立起人在社会中的自由。社会契约虽然不是历史事实，但它确立了这样的原则：“凡是人民不会加之于自身的东西，立法者也不得加之于人民。”人民能够加之于自身的东西，就是符合正义法则的东西，这构成了一切合法国家进行统治的原则。
罗尔斯在《正义论》中对原初状态的解释，与康德有关社会契约的哲学地位的观点就非常接近。在勾画其作为公平的正义观时，罗尔斯认为有必要回到以洛克、卢梭、康德为代表的社会契约传统，并且要使社会契约理论上升到更为抽象的水平。他说“我们并不把原始契约设想为一种要进入一种特殊社会或建立一种特殊政体的契约。毋宁说，我们要把握这样一条指导线索：适用于社会基本结构的正义原则正是原始契约的目标。这些原则是那些想促进自己利益的自由和有理性的人们将在一种平等的最初状态中接受的，以此来确定他们联合的基本条件。”而且，“这种原初状态当然不可以看作是一种实际的历史状态，也并非文明之初的那种真实的原始状况。它应被理解为一种用来达到某种确定的正义观的纯粹假设的状态”（〈正义论〉9-10）。
罗尔斯是通过对于假想的社会基本结构的演绎得出正义原则的，正义原则调节的是人们相互之间的社会关系。他看到，在原初状态中通过假想的社会契约所确立的正义原则适用于作为理性的、道德存在者的我们。通过这种运用，正义原则也就获得了它的实在性（参见李梅2000：《权利与正义：康德政治哲学研究》第6章）。
另外，韦伯社会学的“纯粹”的“理想类型”在现实中也是不存在的，只是作为思想范畴的主观构设，使我们在观察现实事实时有一个参照系。因此，“社会契约论”这一假设的思想理论逻辑意义和现实历史意义是无可估量的。事实上，这已经涉及到了科学研究的方法论范畴——即假设的合法性。因为“理论不可能把握它试图阐明的整个现象的复杂性、丰富性和混乱性。但是，缺乏真实性决不会使理论无效，它是理论的必要前提条件。一种只想忠实地在其假设中复制经验世界真实性的理论决不是真正的理论，这不是解释，而只是描述”（波斯纳1997[1992]《法律的经济分析》中国大百科全书出版社，（上）第20-21页。
总之，“社会契约论”不仅是理论分析的工具、方法，不仅是观察现实的参照系，而且是改造社会的向导。而且，作为一种分析方法，其解释能力与客观现实又是高度契合的。
[16]建立这一新秩序，除了对官僚资本主义实行“剥夺”和“强制”方法，其余都只能通过和平的、说服的方法来达到。“说服”确能够“利用灌输来俘获人们的内心”，甚至能够“创造出一种自觉，服务于集体利益的人”（林德布罗姆1994（1977）：《政治与市场》三联书店，第77页。）。毛泽东曾说“用和平的方法，即用说服教育的方法，不但可以改变个体的所有制为社会主义的集体所有制，而且可以改变资本主义所有制为社会主义所有制”。当然，合作化或我们所称的计划的社会约定过程并不表现为“全体一致的同意”。事实上，“积极拥护合作社的是些什么人呢?是绝大多数贫农和下中农，他们占农村人口百分之七十以上。其余的人，大多数也对合作社寄予希望。真正不满意的只占极少数”。可见，人们是从各自既得利益出发去预期权利转让后的利益回报的。一般来说，占有财产权和其他权利愈多者，对利益回报的预期相对愈少，因此，这部分人抗拒“集体控制”的可能性愈大。与其相反，“集体控制”从富有者转让其权利中所得到的好处，要明显多于从贫穷者转让其权利中所得到的好处。这种不对称的结果最终导致政府(集体权威)在一些地方对一些人采取强制性的方式以推进合作化运动。所以，不能无限度夸大说服的灌输功能，全体一致是不可能的。事实上，在“合作化”、“公社化”和“公私合营”以及“国有化”的社会契约全过程中，决策者并不能也不期望把每个人都“塑造”成“毫不利己”只服务于集体利益的人。他们所做的主要是启发尽可能多的人都认识到转让权利可以得到更大的回报。
[17] 参见科尔曼1999（1990）：《社会理论的基础》（上），社会科学文献出版社，第108页。
[18]在依靠内部力量（而不是依靠侵略、掠夺和殖民统治形式—李光辉注）走上社会主义道路的社会主义国家中，这是一个普遍的现象。艾瑞克•霍布斯鲍姆这样描述前苏联的情况：“简单地说，苏联体系的设计用意，在于尽快将一个极落后、开发度极低的国家，早早送上工业化的大道。它也假定，它的人民将满足于一种最基本的生活水准，只要有足以保证其生存所需，最起码的社会物质条件，一切都好说话。至于这些基本生活程度的高低，则全看这个进一步工业化的体系，在其全面总增长的巨流中，能够流漏下多少给人民消费了。”《极端的年代》(下册)，江苏人民出版社l999年版，第578页，转引自《中国财税体制改革30年研究》第27页，经济管理出版社2008年12月第1版。
[19]l952年，国民收入总额为589亿元，人均仅l04元；全国每人平均占有的主要工业品产量，钢2.4公斤，原煤120公斤，原油0.8公斤，发电量l2.8度。在1953--1977年间，我国的工业总产值年均增长l1.3％，赵德馨，2003《中国近现代经济史：1949-1991》，河南人民出版社
[20] 《为什么全国绝大多数水库都是30年前修的》载《新京报》2009年2月9日。另外，关于计划经济体制时期的伟大成就还有许多基本指标和数据，比如，我国人均寿命名列世界前矛，从解放前的35岁上升到2001年71.8岁，其实1980年时就达到68岁，也就是说我国人均寿命增长都是在上世纪60年代和70年代实现的。另外，关于受到世界卫生组织和世界银行赞誉为“中国模式”的我国农村医疗体制在计划经济年代取得的成就，请参见王绍光《中国公共卫生的危机与转机》载《安邦之道——国家转型的目标与途径》第292页，三联书店2007年第1版。
[21] 姚洋、郑东雅《重工业与经济发展：计划经济时代再考察》载《经济研究》2008年第4期。
[22]莫迪利安尼的“生命周期假说”认为，理性的消费者要根据一生的收人来安排自己的消费与储蓄，使一生的收入与消费相等。强调了消费与个人生命周期阶段之间的关系和收入与财产之间的关系，该理论强调当前消费支出与整个家庭一生的全部预期收入的相互联系。该理论认为，每个家庭都是根据一生的全部预期收入来安排自己的消费支出的，即每个家庭在每一时点上的消费和储蓄决策都反映了该家庭希望在其生命周期各个阶段达到消费的理想分布，以实现一生消费效应最大化的企图。因此，各个家庭的消费取决于他们在生命周期内所获得的总收人和财产。这样，消费就取决于家庭所处的生命周期阶段。
[23]《抚顺市棚户区改造问题研究》载《振兴东北重大课题研究成果汇编》（中册）1176页，中国财政经济出版社2006年10月第1版。
[24]资料来源：天津电视台2000年5月某期节目。
[25]两者的区别主要在于，廉租住房由政府拥有，或者由其他的单位拥有，低租金提供给住房困难的低收入家庭。经济适用住房是建设以后用建造的成本价，不包括土地出让金，也不包括各种税费，并限制开发单位的利润水平，出售给低收入住房困难家庭。当然，经济适用住房出售给低收入困难家庭以后有一系列上市交易的限制措施，至少在上市以前是属于公有产权的。通过若干年，等到可以上市的时候，上市的家庭要补齐了当时政府垫付的土地出让金和其他的税费。这是一个政策设计。到目前为止，经济适用住房和廉租住房都是保障体系的一部分，实际各地在执行的过程中，也有不少因地制宜的政策调整。房价相对比较高、收入比较高的地区，经济适用住房仍在大量的建设，因为有需求的群体。在一些西部地区，收入相对比较低，房价本身也不高，再加上土地价格也不高，他们逐渐地把经济适用房的一部分通过廉租房增加建设消化掉，另一部分通过市场解决掉。引自2009年3月11日住房和城乡建设部副部长齐骥答记者问，人民网。
[26]参见国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2007年的国务院第24号文），国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（2008年12月国办131号文）
[27]引自2009年3月11日住房和城乡建设部副部长齐骥答记者问，人民网。
[28]引自2009年3月11日住房和城乡建设部副部长齐骥答记者问，人民网。其中，原文中“棚户区”数量为100多万户，但根据温家宝总理《政府工作报告》并比较“答记者问”的上下文，应为240万户。
[29]参见《中国九成城市建廉租房制度每年需五百亿元》，来源：一键点尽天下新闻，2007-08-23。
[30]参见《2009年中央财政预算数据》备注，2009年03月20日，来源：财政部网。
[31] 从资金流量核算结果来看，上个世纪九十年代中期以来，我国国民收入分配呈现向政府和企业倾斜格局，尤其是企业储蓄明显上升，与此同时，居民可支配收入占国民可支配收入的比重持续下降。从1998到2007年，中国的储蓄率从37.5%升至49.9%,其中企业可支配收入占国民可支配收入的比例从1997年的13%升至2007年的22.5%,而同期政府可支配收入的占比仅上升2个百分点。中国企业储蓄占GDP的比例已处于全球高水平,这与经济转轨过程未能充分解决企业成本/利润扭曲密切相关（周小川2009）。正如本文曾经分析的那样，国有企业不再直接负担“单位福利（保障）”支出,而社保体系又未有效建立,而且由于劳工工资成本的真实化进程是渐进的,企业未将成本扭曲形成的超高利润转移成工人养老、医疗和保险等支出,导致企业储蓄超常上升（参见周小川：《关于储蓄率问题的思考》载中国人民银行网站，2009年3月24日；李扬等：《中国高储蓄率问题探究——1992-2003年中国资金流量表的分析》载《经济研究》2007年第6期）。另外，国有企业还在资源收益方面享受免税优惠，甚至资源行业都不缴特许权金，由此而产生的超额收益基本上都归国有企业所有。这些制度设计使得国企的利润增长都留在了企业，企业的存款大幅度增长。统计显示，2003年-2006年，中央企业实现利润由3006亿元增加到7547亿元，增长151.1%（参见2007年9月《瞭望》新闻周刊《如何分？如何花？国企分红求解“收支”难题》）。2008年，140多家中央企业实现利润6652.9亿元。如果剔除去年电力、石油、石化等行业政策性亏损的2660多亿元，中央企业去年实现利润和2007年的9968.5亿元基本持平（参见《国资委要求：中央企业上缴利润要真实准确》载2009年4月17日《中国青年报》）。可见，仅2006-2008年三年央企利润就将近2.5万亿。
[32] 2007年9月《瞭望》新闻周刊：《如何分？如何花？国企分红求解“收支”难题》》；世界银行2005年10月17日《国有企业分红：分多少？分给谁》
[33]世界银行2005年10月17日《国有企业分红：分多少？分给谁》。
[34]凤凰卫视2001年6月10报道。
[35] 2008-01-19 05:18:14 来源：中国网。
来源：《战略与管理》2009年第3/4期合编本
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