【摘要】经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中，为科学编制与实施规划，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式，明确政府规划行为的公定力，提高公众参与度，健全经济与社会发展规划法制，完善国家宏观调控体系。

【关键词】经济与社会发展规划；发展规划政策；发展规划法；规划法制

我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》，每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》，各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位，对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而，从目前计划和规划的制定、实施状况看，其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此，推进规划体制改革，加快规划法制建设，创造有利于经济社会发展的良好法治环境，[1]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题，从经济法理论层面作些探讨。

一、经济社会发展规划的概念与性质分析

（一）计划、规划的词义分析

根据《现代汉语词典》的解释，计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤；作为动词是指做计划。[2]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释，规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划，如制订规划，十年规划；作为动词是指做规划。[3]计划和规划在英语或法语中是同一个词（plan或programme），是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志，就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划，这就是计划或规划。[4]有学者认为，规划既是对未来行动结果（目标）的预期，也是对实现其结果的行动的预先安排，还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别，但在使用时还是有所区别。例如，现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”，而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见，规划是对未来比较全面、长远的发展计划，是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解，笔者认为，规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的，有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。

（二）规划是人类社会管理与协调的需要

“凡事豫则立，不豫则废。”[6]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想，影响深远。人类进入现代经济社会，各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标，这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合，需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源，事先安排或分配到预设的时间和空间内，以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[7]“经济、社会发展有规划，这是社会主义的优越性之一。2009年11月，《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事，第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[8]

我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[9]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看，现行规划体系包括国家级、省（区、市）级、市县级规划。从对象和功能类别看，现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。[10]

编制和实施国民经济和社会发展五年规划，在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来，根据社会主义市场经济体制的要求，我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革，使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。

（三）国民经济与社会发展规划纲要的性质分析

国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件；有的学者认为“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划》载体的《纲要》是法律性文件，具有法律约束力，但只是对政府具有约束力。”[11]还有的学者认为规划根本不是法律文件，没有法律约束力。也有专家认为，在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[12]

国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何？笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[13]（以下简称《规划纲要》）为分析对象进行探讨。

第一，《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看，它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”，[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容，[15]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[16]但这种政策不是党的政策，而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草，经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后，就具有国家意志的属性，是国家的政策性文件，向社会公开发布。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同，但其已由党的政策转换为国家的政策了。

第二，《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出：“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。要举全国之力，集全民之智，实现未来五年宏伟发展蓝图。”[17]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务，明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。”[18]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施，明确了规划实施责任，提出了强化实施的具体方法。由此观之，《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。

第三，《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责，实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为，促进经济持续平稳较快发展，推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上，把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件，或者以其具有法律效力为依据，而把它单纯当作法律规范性文件，都是不全面的。笔者认为，《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。

二、发展规划与发展规划法的关系

为了加强规划法制建设，在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上，还必须明确发展规划法概念，以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。

为避免规划的主观随意性，保持规划统一和稳定性，在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依，有章可循。目前，国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题，在国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005] 33号）的基础上，于2010年草拟了《发展规划法》。[20]笔者在本文写作之前，一般称“规划法”，不用“发展规划法”的概念。[21]现在看来用“发展规划法”更有针对性，更为确切。笔者认为，发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统，体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上，是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容，保障其实现的法律形式，因此，发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。

（一）发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障

第一，发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性，由于参与的社会力量复杂，涉及政治、经济、社会各个方面，只有运用发展规划法的制度和程序作保障，才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视，有的随心所欲地调整和更改规划，有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算，甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏，规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明，没有发展规划工作的法制化，就没有科学真实的规划编制，从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[22]我国目前采用的是“三级三类”规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图，需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序，在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看，国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大，区域规划的审批主体是同级人民政府，专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中，鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性，更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。

第二，发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中，主体的多元化导致各方利益的多元化，若没有统一的具有强制力的法律规制，容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力，保证规划实施的严肃性、连贯性，保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定，相关职能部门应自觉遵照规划要求执行，非经法定程序，不得擅自改变规划提出的指标和任务，如出现需要调整的情形，也必须依法定变更程序和方式有序进行，防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序，发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之，运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道，将使规划实施得到国家强制力的保证。

第三，发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制，就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益，这些主体会想方设法推动一些项目进入规划，也会阻止一些项目进入规划，使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时，一些地方为了发展的需要，规划编制也成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如，某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等等问题，而采取有选择性的规划执行，对有收益的、能带来好处的就坚决执行，反之能拖就拖、能了则了。[23]凡出现上述情形，违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中玩忽职守、弄虚作假，应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此，发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任，一方面有利于促进发展规划的有效实施，促使各级政府落实国家规划；另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为，使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序，是十分必要的。

（二）发展规划实践对完善发展规划法的促进

第一，发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年，编制了12个五年规划（计划），各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下，从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作，积累了不少有益经验和方法。例如，将规划指标区分为预期性和约束性两类，强化了规划的导向性和约束性；明确主体功能区的功能定位及发展方向，充实了规划在空间方面的内容；建立规划实施监督机制，完善规划实施中期评估制度，加强对规划实施的即时监测，充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。

我国尚未制定《发展规划法》，与财政预算和金融方面的立法工作相比而言，发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作，应当纳入依法行政轨道。目前，各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出，国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划，其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施，才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度，应尽快出台《规划编制条例》，严格按照条例规定的程序编制规划。[24]

目前，在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多，规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序，才能制定出完备而详实的规划，才能保证规划最大限度地体现多数人的意志，真正反映经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性。

第二，规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为，对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责，设定政府和企业的行为方式，把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果，要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为，也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程，有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。

三、发展规划法与发展规划政策的耦合

（一）对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解

政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明，我国的经济与社会发展规划纲要，将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来，是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式，是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变，推进经济社会又好又快发展的进程中，应当着手进行规划体制改革，推进规划法治建设，进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。

“耦合”[25]有以下几层含义或特点：第一，表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存；第二，并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用；第三，两者相互关联与依赖，通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“藉此推而广之，在社会科学领域中，我们也可以把两种社会现象通过某种条件，使二者有机结合起来发挥作用的客观事物，称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活，亦是一种耦合现象。”[26]因此，发展规划法与发展规划政策的耦合，实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖，共同作用于促进和保障经济社会的发展。

（二）发展规划政策的概念及特征

“政策，是指政党或者国家为完成其任务而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为，发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础，涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下，我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段，更加突出其导向性，主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定，并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。

发展规划政策作为一种宏观调控手段，具有以下特征：

第一，发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑，从其阶级性来分析，是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国，发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策，它集中体现党的意志；由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策，经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以，我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。

第二，发展规划政策是以科学发展观为指导思想，具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国，无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策，还是政府的发展规划政策，都以科学发展观为指导思想，基于对过去发展规划工作的总结，以及对今后经济社会发展趋势的分析，有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看，这些发展规划政策具有科学预测性。

第三，发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益，具有平衡协调性。在市场经济体制下，发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动，既保证了全民参与性，又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一，通过发展规划政策的科学制定和实施，可以事先预防一些矛盾的激发，有利于社会的和谐。

第四，发展规划政策要顺应形势而与时俱进，具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施，不如法律的制定和修改程序严格，具有发展规划权的主管机关，可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变，国家确定新的目标及相应的指导方针和措施，使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点，这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。

（三）发展规划法与发展规划政策耦合的基础

规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同，承担着各自的职能，发挥着各自不可替代的作用；同时，它们之间又相互依存、相互作用。因此，将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要，也就是说，发展规划法与发展规划政策需要耦合，也可以耦合。在我国，两者的耦合有坚实的基础。

第一，发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度，体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，制定包括发展规划法在内的法律，无论是发展规划法，还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上，这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。

第二，发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的，二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策，以促进经济社会较好较快持续发展为目标，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。

第三，发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣，需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段，存在许多共同点，但二者又存在调节功能的区别。例如，二者调整范围与方式上存在差异，政策一般比较灵活，有较大的伸缩性，而法律则相对稳定与确定，应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下，发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用，有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段，本身也具有一定的局限性。例如，规划政策缺少象法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性，不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行，调控范围相对较小，执行力相对较弱；同时，规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征，使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以，在建设我国发展规划法制体系的过程中，不能以规划政策代替发展规划法，也不能以发展规划法取代规划政策，而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。

第四，中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心，在其长期执政过程中，形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策，对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的，具有连续性，同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的，如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”.[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下，政府政策不稳定、不连续，是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用，实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是中国特色社会主义制度和具体国情决定的。

（四）发展规划法与发展规划政策耦合的方式

基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析，表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合？二者耦合的方式是什么？笔者认为应当把握以下几点：

第一，明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系，灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以，首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前，我国尚没有出台一部完整系统的规划法，法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法，如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005] 33号）和《海域使用管理法》等。当务之急，应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》，明确该法的适用范围，划清其与发展规划政策的界限，改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。

第二，注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的的社会结构和社会关系，政策调控功能的局限性越来越突出，法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此，发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发，调整国民经济结构和产业，确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节，应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用，同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则，运用法律责任制度，保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。

第三，增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范，更加注重对发展规划关系的调整，包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内，国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施，不仅依赖发展规划法的保障，还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此，当社会经济状况发生重大变化，规划政策急需进行调整时，发展规划法应启动特殊程序加以应对，协调二者的冲突。同时，规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲，因此我们常说：依法通过的规划本身，就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施，树立发展规划法的权威；规划政策是规划法律的核心内容，在实施发展规划法的过程中，要注意规划政策因势变动的走向，在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合，达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。

第四，《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言，《规划纲要》既具有政策性，又具有法律约束性，是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性，是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的；同时，它是经全国人民代表大会审议通过的，具有法律约束力，因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力，更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源，是建立在我国国情基础上，体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。

四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度

（一）发展规划行为公定力的分析

本文所称规划行为，即经济社会发展规划行为，是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言，规划行为是一种政府实施的行政行为，因此，它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉，他认为，关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。[33]由此可见，公定力是指行政行为一经依法作出，即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。[34]所以，规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力，使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前，任何机关、组织和公民都不得否认其效力，即使在行政复议或行政诉讼期间，没有法律的特别规定，原则上也不得停止执行。

在现实中，国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程，受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制，再加上相关公务人员个人素质和能力的影响，导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候，该规划行为是否还具有绝对的公定力，这就涉及到了关于规划行为公定力界限的问题。

目前对于这个问题的讨论，存在两种学说。其一，持“完全公定力说”的学者认为，国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说，只有国家有权力确认所有规划的法律效力，确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行，其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二，持“有限公定力说”的学者认为，具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力，任何公民或组织为了维护自身的合法权益，在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下，可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]

根据规划行为的特性，笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当，原因如下：

首先，无论是规划的编制还是执行，都涉及到对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发，需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发，通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为，必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上，不利于规划的贯彻实施。

其次，规划行为一般具有较强的专业性和复杂性，非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”，容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性，激起公众与规划行为相对抗，从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础，扰乱正常的经济社会发展秩序。

最后，基于归责机制的考虑，“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时，也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担，从而使得公众免于承担相关责任。也就是说，在“完全公定力说”的基础上，公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任，也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此，按此种学说，公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。

（二）提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施

对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为，其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中，如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度，是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施，才能使公众了解和理解发展规划由来及真实内容，使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为，从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度，笔者认为，有以下几点应当特别关注：

第一，由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》，对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下，要保障人民群众实现上述权利。

第二，丰富民主形式，保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容，要尽可能采取社会公示和公众听证的制度；进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制，尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作，更要力争做到每个环节都公开；逐步公开专项或区域规划决策过程，避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]

第三，加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行，才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时，也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。

五、发展规划法与宏观调控法体系的完善

（一）促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治

加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系，必须建立健全国民经济与社会发展规划（计划）制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时，完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范，宏观调控的各类手段需要法律保障，宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论，都要求国家实行宏观调控法治，只有这样，才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权，最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看，宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律，而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说，因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划由权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据，缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调，以及救济和责任等要素，从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此，尽快制定《发展规划法》，使发展规划工作纳入法治轨道，“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”[40]

（二）发展规划法在宏观调控法体系中的地位

在我国，宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系，这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段，所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为两方面：

第一，发展规划法在整个宏观调控法体系中，发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则，同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针，是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据，也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。

第二，发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。国家级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案，只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动，才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测，提出经济发展的战略重点，指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策，决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施，指导各类调控杠杆的运作。”[41]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时，也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来，将各个环节活动都纳入法治的轨道，使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力，是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据，指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致，朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。

（三）制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要

完善国家宏观调控体系，不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段，还必须提高其权威性、有效性和相互协调性，使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。

国家规划与财政政策、货币政策需要相互协调。在现代市场经济体制下，经济发展规划通常都是纲领性与指导性的，其主要作用在于为市场主体提供一种经济信息，引导企业作出符合国家规划的决策和行为，对市场主体并不具有直接的强制约束力。规划本身不等同于法律，但是发展规划的地位和作用却不容忽视。国民经济和社会发展规划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定和调整财政政策和货币政策等的依据；同时国家规划的实现也要依靠财政、货币政策。换言之，发展规划是综合性的宏观调控，财政和货币等是单一性的宏观调控。发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的方向。例如，规划提出某一时期的经济增长速度和各种指标，就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施；同样，金融、财政对资金的运用，必须以支持国民经济和社会发展为前提。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。

要处理好宏观调控中的所存在的这些协调关系，就必须推进规划体制改革，加快规划法制建设，在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上，借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验，加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限，确定发展规划体系和规划方式，确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容，与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》，改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面，使经济社会发展规划法治化。

结论

我国运用经济与社会发展规划管理和指导社会经济生活60年，对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民的影响力是巨大的。应当认真深入研究规划现象，充分认识其存在的正当性。应当看到作为经济与社会发展规划载体的《规划纲要》和各种规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，对我国的经济与社会发展发挥了积极促进与规范指导作用。在推进规划体制改革过程中，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，为科学编制与实施规划，明确政府规划行为的公定力，保障公众参与发展规划的民主权利，为完善国家宏观调控体系，创造经济与社会发展规划法治环境，都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。

【作者简介】

徐孟洲，中国人民大学法学院教授。

【注释】

[1]参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第61章“完善规划实施和评估机制”。

[2]参见中国社科院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第643页。

[3]参见注[2]，第513页。

[4]参见史际春：《论规划的法治化》，载《新华文摘》2006年第21期。

[5]参见孙施文：《规划的本质意义及其困境》，载《城市规划汇刊》1999年第2期。

[6]《礼记·中庸》。

[7]参见孙学玉：《公共行政学》，社会科学文献出版社2007年版，第211页。

[8]史际春：《转变经济发展方式的法治保障》，载《社会科学家》2011年第8期。

[9]参见注[1]，第62章“加强规划协调管理”。

[10]参见《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005] 33号）。

[11]郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，载《学习与探索》2007年第2期。

[12]参见杨伟民：《规划体制改革的主要任务及方向》，载《中国经贸导刊》2004年第20期。

[13]指2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年

(2011-2015年)规划纲要》。

[14]参见注[1]，引言。

[15]参见注[1]，第4章“政策导向”。

[16]同注[4]。

[17]同注[1]，第16篇“强化实施实现宏伟发展蓝图”。

[18]同注[1]，第61章“完善规划实施和评估机制”。

[19]“两人并耕为耦”。两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象称为“耦合”。参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版，封底页内容提要。

[20]参见《国家发改委对九三学社中央“关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案”的答复》，载人民网http: //cppcc. people.com.cn/GB/71578/13955748.html， 2012年2月28日访问。

[21]参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版，第216页。

[22]参见肖向荣：《建议制定“规划法”》，载《宏观经济研究》2004年第4期。

[23]参见九三学社中央：《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》，载人民网http://cppcc.people.com.en/GB/71578/1395 5748.html， 2012年2月28日访问。

[24]参见注[23]。

[25]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005版，第1012页。

[26]徐孟洲：《论市场机制与宏观调控的经济法耦合》，载《法学家》1996年第2期。

[27]杨紫烜：《经济转型中的产业政策与产业法》，载吴弘主编：《转变经济发展方式与经济法》，立信出版社2010年版，第4

[28]参见注[5]

[29]张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第133页。

[30]参见刘相伟、李学楼：《重新认识法与政策的关系》，载《理论学刊》1999年第5期。

[31]同注[1]，引言。

[32]同注[4]。

[33]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第381页。

[34]参见叶必丰：《论行政行为的公定力》，载《法学研究》1997年第5期。

[35]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第240页。

[36]参见王天华：《行政行为公定力概念的源流》，载《当代法学》2010年第3期。

[37]参见注[23]。

[38]参见张守文主编：《经济法》，科学出版社2008年版，第110-117页。

[39]同注[4]。

[40]同注[4]。

[41]陈国川、杨成、尹明：《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》，载《北方经济》2003年第1期。

【参考文献】

{1}史际春：《论规划的法治化》，载《新华文摘》2006年第21期。

{2}郝铁川：《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗？》，载《学习与探索》2007年第2期。

{3}徐孟洲、伍涛：《论财政法与财政政策的耦合》，载《法学杂志》2011年第5期。

{4}徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版。

{5}张守文主编：《经济法》，科学出版社2008年版。

{6}李昌麒主编：《中国改革发展成果分享法律机制研究》，人民出版社2011年版。

{7}王晓晔、邱本主编：《经济法学的新发展》，中国社会科学出版社2008年版。

{8}吴弘主编：《转变经济发展方式与经济法》，立信会计出版社2010年版。