核心提示： 农村土改、城市经济特区和国企改制，是传统计划经济体制转型的三个突破口；财政和税收是动摇既得利益阻碍改革的重点；十八届三中全会值得期待，土地流转加速，农村集体建设用地应享受与城市国有土地一样的权利
既得利益者绝大部分是合法的，基本上是在改革和社会调整时期，由于制度的不完善而形成的
人民论坛记者：江老师，谈及改革，必然涉及既得利益者。有观点认为，所谓“既得利益者”是在制度调整和社会整合时期形成的合法或不合法的特殊利益群体；也有观点认为，“既得利益者”包括在制度变迁中获利的“我们”所有人。您如何界定“既得利益者”？
江平：我个人认为，既得利益与既得利益者并不完全是同一个概念。从字面意义上看，“既得利益”可以理解为一种客观存在，既有事实；但“既得利益者”，我认为还是有一点点贬义的，如果把全社会都称作“既得利益者”，面是有些宽了。
举两个例子来说：第一个是农村的土地承包经营。农村土地实行承包经营之后，可以说几乎所有的农民都从中得到了利益，但我觉得并不能把所有的农民都叫做既得利益者。如果从制度角度看，土地实行承包经营之后，一开始并没有特别放开流通，后来土地流通放开之后，相应的法律法规有些滞后，利用这个空隙，负责农村集体土地使用权出让的一部分人发了财，成为既得利益者。而在一些城乡结合地区，部分农民失去了土地，得到的补偿却非常有限。虽然他们也从中获得利益，但与决定农村土地使用权出让的人相比，还是不一样的。第二个例子是城市中的国有企业。在国有企业改制过程中，一方面一些企业领导利用制度漏洞获得了不少好处；另一方面一些普通职工被买断工龄，下岗失业，受地方财政状况限制，有些地区职工得到的补偿非常有限。企业进入市场，实行现代企业制度以后，国企里高管的工资与普通职工工资差距也非常之大。因此，不能笼统地将其二者都统称为既得利益者。所以，我个人比较赞同第一种观点，既得利益者是在制度调整和社会整合时期，形成的合法或不合法的特殊利益者。总的看，既得利益者绝大部分是合法的，基本上是在改革和社会调整时期，由于制度的不完善而形成的。
改革不能总是“摸着石头过河”，要与顶层设计相结合
人民论坛记者：是否可以这样理解，当前中国存在的既得利益是社会发展与转型的一种客观存在，既得利益者的形成也是不可避免的？
江平：一方面，当前的既得利益者确实是在社会变革过程中形成的。改革有两种方式：一种是先健全法律法规，然后再进行改革，俄罗斯的国企改革就是这种情况。当初，俄罗斯组织一部分年轻的经济学家，设计出一个国企改革总体方案，方案里尽量把规定、路线、步骤设计得详细，然后议会表决通过，按照这样的总体方案进行国有企业改革，即所谓的国有企业股票全民化。这种方式的好处是，可以在制度层面尽可能完善，按照既定的法律法规按部就班地进行；但缺点也很明显，少数精英事前设计好的方案往往过于理想化，执行起来可能会脱离现实，一旦走错方向也很难纠正。第二种模式，即中国在过去30多年所呈现出来的改革特点：“摸着石头过河”。这种模式的好处是能够在改革实践过程中及时纠正偏向，损失少一些，成本低一些，风险小一点，但从一开始就建立特别完善的法律法规不太现实。因此，部分制度建设、法律法规建设滞后于社会转型与发展，在其完善衔接的过程中产生了一些制度空隙，使一部分人有机可乘，获得利益。所以，改革不能总是“摸着石头过河”，要与顶层设计相结合。
但另一方面，我们也要承认，并不是所有的问题和矛盾都是改革必须承受的，有一些是可以避免的。比如说，国有企业的改制。对国有企业的下岗职工，在财政收入好一些的地方，处理得就比较好，而一些相对贫穷落后的地方有些差强人意。有一段时间，这些地方的国企下岗职工只能依靠亲友帮助。如果在企业破产、关闭、改制之前，能够出台相应的社会保障制度，应该更有利于保护这部分群体的基本权益，更能体现社会公平公正原则。
传统计划经济体制转型得益于的三个突破口：农村土改、城市经济特区和国企改制
人民论坛记者：从计划经济体制转变到社会主义市场经济体制，传统的既得利益者被动摇、被突破。请您谈谈法制在其中的贡献。
江平：从法制角度看，主要有三个方面。最先突破的是农村，包括两项改革，一是土地承包经营，即从原来的集体耕作变成承包经营；二是土地使用权的有限制流通。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》使这一制度更加明确。这样在法律上使农民土地承包经营权有了保障，农民可以放心地在自己承包的土地上耕作，激发了农民积极性，释放了农村生产力。但在农村土地改革过程中，当时很多人意识和观念落后，不能完全理解土地流通的价值，导致个体对土地流通政策在理解和敏感度上存有差异。那些对土地价值敏感，掌握土地支配权力或者审批土地流通权力的人自然成为农村土改的既得利益者。
农村活力释放之后，城市里的经济特区成为突破口。最早的一批经济特区包括深圳、珠海、厦门、汕头，后来海南作为一个省也纳入经济特区行列。经济特区被赋予很多政策上的优势，这在法制角度看，有一些立法先行的味道。以广东为例，根据《广东省经济特区条例》，广东省人大常委会陆续制定、施行了关于特区入境出境人员管理暂行规定、特区企业登记管理暂行规定、深圳经济特区土地管理暂行规定等单行法规，经济特区法制日趋完备。当然，经济特区的建立在动摇传统计划经济体制的同时，也带来了地区差异、政策差异，并使一部分对开放格局和开放政策有强烈敏感性和预见性的人从中获得财富。
传统计划经济体制的第三个突破口是国有企业改制。上世纪80年代初，国有企业在国民经济中扮演的角色愈发尴尬。改革开放，首先要放开企业，但如何放开企业，大家并不是很清楚。探讨国有企业改革问题，首当其冲的就是要厘清国家与企业之间的关系。当时学术界出现了“代理权说”、“租赁说”、“独立所有权说”和“经营管理权说”等意见，我和同事康德琯、田建华联合撰写了“国家与国有企业之间的财产关系应是所有者和占有者的关系”，发表在1984年第4期《法学研究》上。我们大胆地提出，从法律层面来看，国家所有制就是国家所有权和企业占有权的有机统一。国家和企业之间的关系，应该表现为财产所有者和占有者之间的关系。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《全民所有制工业企业法》时，最终在第2条规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”这种立法规定，等于说是确立了“国家享有所有权，企业享有经营权”的国有企业经营模式。后来，朱镕基同志当副总理的时候，搞了一个《全民所有制工业转换经营机制条例》，放权给国有企业14项权利。朱镕基同志很重视这个条例，但基于种种原因最后还是对现实作了妥协，实行起来效果并不是很理想。最后学者们发现，国企改制最好的方法是在产权制度上作出根本变革，走股份制道路。股份制方向，在当时很多人没有料到，以厉以宁、吴敬琏教授为代表的经济学家提出股份制的时候，很多人反对，说国有企业怎么可以搞股份制呢？但实践证明，股份制恰恰是国企改制最好的方法。伴随国企改制也存在一些问题，一是企业普通职工占有股票数量比较有限且无法转让；二是经济上比较有利的国企，如控制比较多资源的煤炭、石油等企业，得到的既得利益相比其他企业要多一些。
“经济体制改革深化升级，政治体制改革稳步推进”
人民论坛记者：您认为中国改革的“攻坚期和深水区”具体体现在哪些方面？如何在深化改革的同时不出现“颠覆性错误”？
江平：我认为“深水区”是指要解决改革过程中过去没有解决的深层次矛盾，既然是深层次矛盾可能就要牵扯到一部分人的利益调整。而“攻坚期”，我认为是要培养真正的中国竞争力。什么是真正的竞争力？从GDP总量看，中国目前世界第二，但从国家竞争力看，应该在十几位到二十几位之间徘徊。在一些领域，企业仍需要依靠政府保护和推动，如出口补贴等，我觉得这离真正具有国际竞争力还有些差距。如果把我们的企业都放到世界市场经济的大海里让其自由游泳的话，可能还有些风险。中国（上海）自贸区的成立也是出于这样的考虑。在国际规则下，让企业参与国际竞争，成功了总结经验并逐步扩展，以提高中国真正的竞争力。这也是李克强总理一直所强调的，我们不是用政府政策在保护或者推动，而是在理顺政府与市场关系的基础上，转变政府职能，充分释放市场活力。
“颠覆性错误”，是我听到的国家领导人比较新颖的提法。我的理解是，我们应该吸取前苏联的经验教训，不能在经济体制改革未深化完善的时候，就急于进行政治体制改革。我认为中国下一阶段改革的大方向是，经济体制改革深化升级，政治体制改革稳步推进。改革不是急于就能求成的。
财政和税收是动摇既得利益阻碍改革的重点
人民论坛记者：请您从法治建设角度谈谈既得利益与改革的关系。对于当下中国，从哪些方面入手可以突破既得利益对改革的阻碍？您对十八届三中全会有哪些期待？
江平：我把既得利益者理解为少数人而不是多数人，因此，依靠既得利益者推动改革还是比较困难的。这就需要法治建设，通过法律进行约束和限制。法律的重要性在于它可以作为社会公认的行为准则，保证社会秩序正常运转。深化改革需要通过法律的形式贯彻执行，一来可以体现全民意志，二来在具体执行过程中，也可以通过法令作为后盾，将改革的意志贯彻下去。
突破既得利益对改革的阻碍，我认为重点在于财政和税收两个方面。财政包括中央财政和地方财政，目前中央财政状况比较好，地方财政差异比较大，有些地方财政状况不容乐观。需要努力加强对财政预算的有效监督和合理控制，提高财政预算的透明度，信息发布的公开性及政府的公信力，缩减预算与决算差额。第二，调整税收政策。税收政策改革，尤其是税种的调整，是通过二次分配体现社会公平的直接举措，是缩小贫富差距、实现利益均衡的关键所在。最大难点在于如何达成社会共识。我认为，不能单纯地降低富人收入，更重要的还是要提高穷人收入，提高社会人均最低工资水平。
对十八届三中全会的期待：经济领域，很明显的是会加速土地流转，主要涉及农村集体土地。这其中包括三种土地：一是耕地，要严格保护和限制；二是农村集体建设用地，肯定会大大放宽。依据《物权法》，农村集体建设用地应享受与城市国有土地一样的权利；三是宅基地，也会相应地鼓励流动，但具体办法需要深入研究，值得拭目以待。另外，类似自贸区的具体改革政策的出台是可以寄予很大希望的。法治领域，有人建议对法院行政系统进行改革，我个人是赞同的，但难度比较大。现在只是草案，需要进一步讨论，需要考虑如何协调中央与地方的关系。政治领域，主要是以行政审批改革为主转变政府职能，关键是理顺政府与市场的关系。社会领域，重点在于社会保障制度的完善。
来源： 人民论坛11月上（总第421期） 作者： 人民论坛记者 刘 赫
