内容提要: 此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。新民事诉讼法确认非实体利害关系人具有作为公共利益提起民事诉讼的主体资格，但并未明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体，这有可能增大公益诉讼实际运作的难度。因此，明确公益诉讼启动主体就成为构建并运行该制度亟待解决的问题。诉讼信托的确立是公益诉讼当事人适格之扩张的适当出路之一。
关键词: 公益诉讼，主体资格，当事人适格，诉讼信托
2012年8月31日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，社会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度“千呼万唤始出来”，终于从理念成为立法，并即将付诸司法实践，成为“行动中的法律”。这是我国民事司法改革的一项重要成就，其意义十分重大，其影响十分深远，值得欢呼和庆贺。
此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。根据新民事诉讼法的规定，法律规定的非实体利害关系人具有为公共利益提起民事诉讼的主体资格，但是新法并没有明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体，这就可能增大公益诉讼司法实务的难度并阻碍该制度的进一步发展。因此，明确公益诉讼启动主体就成为构建并运行亟待解决的问题。本文拟对此进行探讨。
一、公益诉讼主体资格之扩张与局限
（一）模糊状态中的法定公益诉讼主体
回顾此次公益诉讼立法的三审历程，立法者确实着力破解了一些历史遗留的制度难题，也使得社会各界的诸多呼声得到了较为理性的回应。具体而言，公益诉讼制度原告主体范围先后经历了从“有关机关、社会团体”[1]到“法律规定的机关和社会团体”{1}，再到“法律规定的机关和有关组织”的推敲和演变。片言只字之差蕴涵着立法者对于公益诉讼这项破冰之举所采取的谨慎、稳妥的改革策略。纵然如此，这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定，似乎过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律适用和司法解释留下了想象的巨大空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。
首先，按照有关法律和政治惯例，“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，但基于立法机关和审判机关自身职能的特殊性，作为公益诉讼原告的有关机关理应仅限于检察机关和行政机关。近年来，全国各地检察机关以原告身份提起环境公益诉讼的实践方兴未艾，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，为公益诉讼的规范化提供了鲜活的实践样本。尽管现行民事诉讼法在当事人适格、起诉和受理等方面为公益诉讼的检察担当架设了障碍，但学界主流观点仍然倾向于肯定的态度。理由在于，作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。因此，面对公共利益严重受到侵害却无人提起诉讼的严峻形势，检察机关作为公益诉讼的原告主体不但名正言顺而且责无旁贷。
事实上，在此次民事诉讼法修改之前，部分地区已经展开了制度化的有益尝试，并积累了一定的经验。例如2008年，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2009年，云南省高级人民法院也颁行了类似的规范性文件，确认检察院提起公益诉讼的原告主体资格。然而，检察机关这一业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的主体也有可能被排除在“法律规定的机关”之外。这次民事诉讼法修正案规定的“法律规定的机关”没有具体指明哪些机关可以作为公益诉讼主体，这一抽象性的立法有待于今后司法实践的进一步解释。当下，“法律规定的机关”在司法实践中很可能会被狭义解释，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。但是，目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而检察机关并不具有提起公益诉讼的主体资格。当然，也有地方立法已经在做这方面的努力{2}：《广东省环境保护条例（修订草案）》明确规定检察机关在必要时可以提起公益诉讼。这或许是公益诉讼主体资格的发展方向。
相形之下，英国、美国、法国、日本等国家均已挣脱了实体当事人理论的桎梏，以诸如总检察长、公益代表人、公诉权扩张等学说为依托，不谋而合地赋予实体当事人以外的检察机关提起公益诉讼的原告资格。尽管各国对检察机关的性质、地位及运行制度的界定均有不同，但其享有的国家监督权决定了检察机关对公共利益的维护负有不可推卸的责任。从职能划分的角度而言，明确检察机关在公益诉讼中的角色定位更有利于强化其责任意识，避免相互推诿而导致主体缺位。当然，赋予检察机关提起环境公益诉讼的法定资格并不意味着所有的环境纠纷都应当由检察机关代表国家、社会、大众来起诉。在涉及有直接利害关系人的环境利益时，完全可以由这些直接利害关系人自己行使起诉权。
其次，“法律规定的机关”在规则的内容方面暗含着极强的准用性。换言之，何种行政机关有权提起公益诉讼将完全依赖于相关实体法的特别规定。然而，即使在公益诉讼多发的环境保护领域，现行《环境保护法》仅有如下规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”显然，该法是否赋予环保行政主管部门以提起公益诉讼的权利并未明晰。即使是明确规定海洋环境监督管理部门有权依法提起诉讼的《海洋环境保护法》，其既有的规则也与民事诉讼法修正案存在冲突。因此，为畅通公益纠纷的司法救济渠道，使新设立的公益诉讼制度能够成为实际运行的法律（law in action），尽快调整修订相关的法律规范以实现法律体系的协调统一已成为当务之急。与此同时，基于执法效能的考虑，公益诉讼应被定位为行政管理的辅助和补充手段。行政机关只有在穷尽一切行政管理手段之后仍无法制止危害公益行为的情形下，才能作为原告提起公益诉讼，以此弥补行政执法功能的不足。
最后，民事诉讼法修正案将公益诉讼的原告主体范围从“社会团体”延伸至“有关组织”，似乎意味着各种民办非企业单位和基金会都将被纳入公益诉讼主体的范畴。据此，“自然之友”、“绿家园”等环保组织都将有权以公益组织的身份亮相于环境诉讼之舞台。根据2011年民政部门的统计，我国依法登记的社会组织多达46.2万个，其中社会团体约占25万个。这些组织将成为弥补社会转型期间政府职能设置重叠或缺位等结构性缺陷的重要力量，也将使民事诉讼制度不辱使命地承担起更为广泛的社会管理职能。值得一提的是，该规定虽然在一定程度上排解了众多公益组织起诉无门的隐忧，但“法律规定”的严格限定致使其再次面临进退两难的尴尬。原因在于，目前被公益组织广泛援引的《社会团体管理登记条例》属于国务院颁布的行政法规，因此在相关司法解释颁行之前，公益组织仍有可能因法律依据不足而被拒之于法院大门之外。事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起公益诉讼。对此，立法机关负责人认为，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。例如，如果《消费者权益保护法》经过修改，明确规定消费者协会等作为消费者权益保护组织，该法定组织即可就侵害众多消费者权益的公益纠纷提起公益诉讼。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。无论采取哪一种方式，分散式立法或实践探索的周期性均决定了未来一段时期内，对于社会组织主体资格的审查只能依赖于法官的自由裁量权。
（二）遗憾的缺口：公益诉讼公民主体资格的缺失
民事诉讼法修正案条文清晰地揭示，在未来的公益诉讼中，公民并不是适格的主体。在取与舍之间，立法者最终选择了相对谨慎的渐进式改革策略。对于构建一套体系化的公益诉讼制度而言，这是未来必然要修补的遗憾，但同时也是立法对现实的理性妥协。
应当承认，现行将公民个人作为原告主体只限于与自身有“直接利害关系”这一狭隘的标准，使得大量侵害环境公益的违法行为因法律的缺失无法得到有效的救济，从而引发上访、暴力抗法甚至重大群体性事件的发生，造成社会的不稳定。与此同时，既有的代表人诉讼制度并未真正摆脱传统当事人理论的束缚，且由于各种因素的影响在司法实践中几乎处于休眠状态。但也应看到，在原告资格宽松化的背后可能导致诸如恶意诉讼、炒作诉讼等消极后果的出现。即使以英美等国的前置审查起诉模式为借鉴，抑或以我国学者提出的“敏感性、积极性、公正性、诉讼能力”为审查标准，都难以避免立法一旦彻底放开即可能引发的公益诉讼井喷或司法资源浪费的后果{3}。
实际上，无论自然人、社会组织、检察机关还是行政机关作为原告参与公益诉讼，都存在各自的优势和劣势。因此，建立一种互补的多元制主体模式将更符合现实所需。每一个人都是自己利益的最佳保护者，赋予公民以公益诉讼起诉权是法律和社会发展的必然趋势。在公益诉讼制度施行一段时间，积累一定司法经验、配套条件成熟时，可以考虑通过修改民事诉讼法或相关法律，逐步赋予没有直接利害关系的普通公民在一定条件下对损害公共利益的违法者提起公益诉讼的资格，使公民得以理性地表达诉求，参与国家和社会的管理。
二、公益诉讼当事人适格扩张的理论基础
此次民事诉讼法修改对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论和诉的利益标准理论是在当事人适格之扩张过程中发展起来的两种重要理论。
（一）“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论
随着社会的飞速发展，超越法定权益范畴的新型利益（包括私益和公益）层出不穷，由于成文法的局限性，新出现的利益类型无法及时被纳入现有法律的保护框架内。当围绕上述新型利益产生纠纷时，尽管依照程序当事人的理念，利益主张者可以作为当事人被纳入诉讼中来，但由于直接利害关系人原则要求正当当事人应当是实体法律关系的真正权利人和义务人，在新型利益尚未得到实体法确认的情况下，利益主体就无法成为适格当事人，实体意义上的诉权也就无从实现，更无法获得胜诉判决。然而，应当意识到，在日新月异的现代社会，已经不可能期待现有的实体法能够囊括全部有必要通过法律予以保护的利益，在基于诉讼利益就可以请求司法救济的情况下，不能否定某个利益主体提起司法救济的正当性。这就需要通过司法活动肯定当事人正当的利益新主张，从而达到司法创设权利的目的。
当事人适格理论在“直接利害关系人”理论之后，还经历了“一般利害关系人”理论、“程序与实体上双重适格当事人”理论、“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论。事实上，当事人适格理论发展到了双重适格理论阶段，应当说从形式上已经不能再突破了，然而问题并未得到妥善解决。对此，我们认为，需要从理论上进行更新，即重新定位当事人的概念，将其从实体依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人，与适格当事人概念相区别。
所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也无论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡（Oetker）等首创的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人。而当事人适格就是一个在“形式当事人”概念基础上对“何人应当作为当事人”之问题做出指示的概念。作这样概念区分的理由在于：首先，当事人是一个比适格当事人更为广泛的概念，它包括适格当事人和不适格当事人。而当事人的程序适格与实体适格是在程序当事人概念前提之下，由程序法和实体法在不同层次上起作用的结果，不能够统一成当事人适格的两个条件。当事人适格要依实体要件而确定，但这是第一层次的因素，属潜在的因素{4}而以“诉讼实施权”为理论基础的当事人适格标准在诉讼过程中，存在一种程序性补充的情形，比如代表人诉讼中当事人适格要件的扩大等。其次，承认独立的程序当事人概念在给予当事人启动诉讼程序更多主动权的同时，需要建立当事人适格概念，通过肯定起诉、应诉的人是适格当事人，以避免无意义的诉讼程序，防止与本案实体法律关系无关者提起诉讼或被对方起诉，解决承认程序当事人可能引起的诉讼程序实施与实体法律实施分离的问题。最后，上述三种发展理论，验证了一个规律，即当事人的外延同实体权利保障的范围是成正比扩大的，同时这种扩大也推动了权利保障的广度和深度的发展。因为私权在市民社会中扩张的同时，必然需要完善的司法保障机制的配合，追求正义、公平和至善的法也是由程序法和实体法灵巧的配合来表现的。另一方面，正如耶林所说，一切权利的前提就在于时刻都准备去主张权利。法不仅仅是思想，而是活的力量{5}。从法律上承认程序当事人概念，在强调程序诉权的广泛性和普遍性的同时，实体权利的保障范围也得到了扩张与加强。
（二）诉的利益标准
适格当事人是满足了一定实体要件的民事诉讼概念，是沟通实体实施权与诉讼程序的一个桥梁。对于如何判断程序当事人是否属于适格当事人（包括适格原告或适格被告），诉讼法的适格要件理论发展过程中存在两种衡量标准：以管理权为基础的诉讼实施权标准和诉的利益标准。诉的利益标准的提出正是对“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论作出的回应，而诉的利益范围的日渐扩大，便是对这一理论的后续保障。
所谓诉的利益，“乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益（原告认为这种利益存在而作出主张）面临危险和不安时，为了祛除这种危险和不安而诉诸法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生”{6}。其范围包括个人利益或公共利益、物质利益或精神利益。
诉的利益学说与管理权学说的不同之处在于，即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权，但只要有诉的利益，仍然可被认为是适格当事人，可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩{7}。这是因为，随着民事、经济纠纷，尤其是确认之诉和形成之诉的数量的增加，而未到期的给付之诉也越来越多地得到承认，纠纷类型越来越复杂，当新的诉讼类型出现时，由于其体现的利益往往超越了个人可以处分的财产利益的范围，法律对这些应予以保护的权利类型并没有预先设定，如果固守传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，那些依公平原则本应获得救济的事件就得不到救济。其结果将导致涉及社会公共利益的权益，如环保权、隐私权等权利请求无法利用诉讼程序解决，甚至被诉讼程序排除。
所以，当诉的利益成为司法救济的对象时，为保护和救济因违法行为受到侵害的威胁性损害的普遍公众利益，法律有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的市场主体以“诉的利益”，以及为维护公益而享有的独立诉权，允许国家代表机关、社会团体或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼，如不正当竞争领域，受不正当竞争损害的任一同行业者，都可以根据反不正当竞争法提起诉讼，以扩大诉讼适格主体范围。这是从诉讼角度对实体适格当事人的适格要件所作的补充，是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果。这使得在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”也可通过司法判决获得他所希望的救济结果，对所有类型的诉讼都可起到说明性和定义性的作用。本文对公益诉讼当事人适格要件扩张的背景就建立在这一理论基础上。
通过诉的利益，使该适格当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可，法院形成了独特的司法救济权利的体系；而该适格利益能否得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的事实举证和抗辩，有赖于法院对双方所代表的社会群体利益的冲突和再分配问题进行权衡。
除了对民事实体权益的诉的利益的扩张之外，对于涉及公益诉讼之诉的利益，还应当超越民事实体法规定的利益，而涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益，尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权、生存权等基本权利，这其中既包括经济上的损害，也包括非经济上的损害。
通过诉的利益对当事人适格要件的扩张必须恪守上述的利益范围，否则当事人适格理论就难以起到对程序当事人理论下的不适格当事人的隔离排除功能，诉讼程序也必将过度膨胀，法院难以承受其重负，其自身的功能也会发生异化。即使在公益诉讼发达的美国，虽然法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步，但这并不意味着对原告没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。这就需要通过立法严格界定当事人适格的范围及其诉讼权能。
三、公益诉讼当事人适格扩张的意义
（一）法制意义：弥补“直接利害关系”原则在公益诉讼领域的效力不足
在诉讼法领域长期存在一种认识，即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉{8}。这其中暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求。这种理念过于突出对诉讼资格的限制，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些权利的救济之门。如果按照上述的程序和条件来处理类似本案这种新的诉讼类型，由于实体适格受害者的缺位，或者众多受害人一并参加诉讼而在法庭上提供证据进行辩论的不可能性，诉讼活动便难以进行，而且也难以实现民事诉讼法规定的“保护公民合法权益、维护社会秩序、经济秩序”的任务。
（二）法治意义：同法理需求相顺应的制度优化
1．实现诉讼目的性选择的要求。如何确定民事诉讼当事人，事关权利救济和民事诉讼目的的实现。中外法制史告诉我们，权益侵害不能获得及时救济的原因，不仅在于审判程序本身是否公正和完善，更在于受害人接近法院以获得司法救助的途径是否多样和畅通{9}。随着程序独立价值的日益体现，程序正义的呼声日益增大，在新型诉讼不断出现，而实体法的滞后性又无法满足其要求的情况下，从程序上保障当事人诉的利益，扩大适格主体的范围，将能够弥补实体法的缺陷，在保障受害人接受法院裁判这一基本权利的同时，也扩充了实体法的内容。
2．促进诉讼观念的改变。公益诉讼强调的是对公共利益的保护。长期以来，民事诉讼注重的是对私人权利的保护，强调私人利益。而随着20世纪中期以来公民权运动的不断发展，各种涉及公共利益的社会问题愈来愈受到人们的重视。公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害。这种诉讼模式不是以私人权益为中心，而是针对某种公共现象的存在方式。扩大当事人适格的范围，让更多的人参与进对社会某一普遍不正义的控诉中，将促进诉讼观念从私益向公益的改变。
3．有助于“民治”观念的提升。民治政治所根据的原则，就是使社会治理完善成为人人有份的事。每一个人无论贫、富、智、愚，都应该依照他的权利的分量履行选民、代表、管理或陪审官的天职。所期望的民治政治的实力，即赖于这个社会所有的一切大公无私的活动和智慧的集中{10}。与此相适应，民治政治要求建立一套有安全保障、具有可操作性的、低耗费并有经济上的奖励和资助的公民参与制度。而公益诉讼是迄今为止能够寻找到的最理想的民治方式，它为人民参加国家事务的管理提供了一条有效的新途径。公益诉讼不仅将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，并且通过强化公民对司法的参与，激发公民的积极性，并进而以此为突破口推进我国政治体制变革，最终实现民治{11}。
4．符合诉讼政策的形成需求。现代的诉讼政策，不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。因为“个别解决”仅仅是争议的“相对解决”，而争议在整体上并未得到彻底解决，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本{12}。因此，通过扩大当事人适格要件，可以形成诉讼政策，使得判决效力最终得到扩张。其形成政策的效果首先表现为在同类事件裁判上形成先例，使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，将当事人未来为判决的纷争事项视为在该诉讼上一并存在，从而兼顾潜在的纷争而做出判决{13}，节约诉讼成本；其次是在法律滞后于及时调整社会成员间权利义务关系的需求的情况下，公益诉讼案件的判决能形成对某种社会价值的肯定，该正义性一旦获得公认，将对全社会发生影响并形成某种压力，进而促成立法机关或行政机关调整公共政策。
对于原告适格要件扩张的论断，有许多人担心这样会造成诉权滥用。我们认为，从逻辑角度分析，在行政权无所不在、无时不在的现代社会，是不会有多少人甘愿冒着影响他与行政机关的关系和耗费金钱、时间的风险去挑起一个与自身毫无关系的诉讼的。同时，从制度上，我们可以借鉴德国针对诉讼担当所采取的律师强制代理制度，以保证非律师担当他人诉讼的情况不会剧增；改革收费制度，在法律中明确规定滥用诉权的当事人必须承担全部诉讼费用，包括对方当事人的律师费，以迫使企图滥用诉权的人在权衡利弊后谨慎行使诉权；借鉴日本、法国以及葡萄牙等国家对滥用诉权者科以罚金的制度，以增加其诉讼成本；建立损害赔偿机制，将滥用诉权的行为纳入侵权行为的种类进行规制。
四、公益诉讼当事人适格之扩张的出路：诉讼信托制度
（一）诉讼信托制度的基本原理
诉讼信托不是诉讼担当或诉讼承担所能够容纳的诉讼制度，其有其独立的诉讼法意义，即法律规定某一公益团体对某些权益有诉的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。诉讼信托可视为“诉权保全”的程序技术手段之一。诉讼信托的最大特点是，当事人不仅享有法律规定的实体利益，而且享有为实体利益提起诉讼的权利，并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益，诉讼权利由法律规定的团体如消费者协会、环境保护协会等组织来行使。这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。
诉讼信托制度起源于20世纪中叶以后，随着公民社会权利的法律保障日益健全，公民权利意识的觉醒，行业利益、民间社团利益主张日益突出，在财产法领域出现了许多属于同一类型的私益问题，并被诉诸法院，最后成为一个公众问题，形成了这样两个概念：一是专门维护公众利益的团体；二是这一团体有其自身的法益，比如在沸沸扬扬的《乌苏里船歌》案中，作为赫哲族部分群体公共利益代表的赫哲乡人民政府被确认为适格的原告{14}。法律同时还承认这样的能够充分代表整个集团的利益的特殊的团体有权根据其设立目的，以自己的名义提起诉讼。这一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的耗费{15}，以保证利益整合的最佳效果，更为彻底地解决社会冲突。
（二）诉讼信托制度的中国选择
公益诉讼当事人适格要件扩张的结果是允许国家代表机关、社会团体或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼。从制度设计上来看，存在以下三种解决方式：（1）仅由群体中的一部分成员为一方当事人参加诉讼；（2）一部分成员作为原告和其他成员之间尽管没有法律上的代表关系，但可以期待他们进行的诉讼能够给其他成员也带来某种共同的效果；（3）采用“诉讼拟制”，将群体本身拟制为一个抽象的实体，成为一个有独立地位的诉讼当事人参加诉讼[2]。
其中第1种类型为代表诉讼，美国的集团诉讼、日本和我国台湾地区的选定当事人制度以及我国的代表人制度都属于这一类型；第2种类型为试验性诉讼或典型性诉讼，这种制度属于由代表诉讼的判决拘束力延伸形成的后续性制度，不具有制度设计上的独立性；第3种类型属于团体诉讼，以德国团体诉讼为典型。这三种类型的诉讼作为解决群体纠纷的诉讼方式，体现了当事人适格要件的扩张，不再那么严格地要求所有的有相同的利益的起诉者、被诉者一同起诉或应诉，由此回避了因多数人一方的当事人不适格诉讼被驳回的问题{16}。
日本的选定当事人制度同我国的代表人诉讼的基本规则是一致的，因此，目前最具代表性、最具有可行性的制度借鉴是美国的集团诉讼和德国的团体诉讼。如何选择使用这两种方式来构建我国的公益诉讼当事人制度呢？我们认为不妨从我国现实国情以及诉讼可行性角度进行权衡。
集团诉讼最大的特点在于保护消费者权益时的独到之处，它使多数存在的小额受害者也有可能得到救济。因为对于遭受了金额微小损失的消费者来说，由每个人单独就自己所受的损失额提起诉讼将完全是得不偿失的，可以说在传统的诉讼制度下，这样的权利侵害实际上就不可能得到救济。而承认了集团诉讼，受害者之中不论是谁都可以代表全体受害者提起诉讼，并要求赔偿整体上所遭受的损失。这样，诉讼标的金额成为巨额，当事者可以通过成功报酬制度聘请优秀的律师作为代理，在充分准备的前提下进行诉讼，挽回损失。
团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。但这一受托的团体一般无权行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。损害赔偿之诉可由被害人自行提起，如对不正当竞争行为造成的损害，消费者可以根据民法上对不法行为的规定请求损害赔偿。但该类团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，例如消费者团体可以依任意的诉讼担当，从消费者个人那里获得授权，以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼{17}。
考察我国现阶段的国情，我们发现，一方面，公民的权利意识尚处于起步阶段，维权的热情远不如美国公民高，传统的“中庸”、“厌讼”、“息事宁人”等思想的影响还十分深远，因此面对与自己无直接利害关系或自己所受损失的金额微小的公益案件，更多的人选择隐忍自己的权利。而集团诉讼的意义并非在于作为审理的事由本身，而是在于其围绕正当程序展开的对正义的声张，在于其实现公共政策目的的现实功能{18}。所以，国民的法益意识以及社会个体成员在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷决定了集团诉讼的形式在我国难以发挥其应有的效能。另一方面，中国公权力的强大与所辖范围的广泛。在一些为实现法治通过设置规范机关使公共利益得到了保护的领域里，完全可以确立团体作为社会整体利益补充适格当事人中的主要力量。更重要的是，这样的主体本身承载着其所辖利益主体的完全信任，人们愿意由其代替自己行使诉讼实施权。另外，我国与德国同属大陆法系，在法律制度上借鉴德国，更容易获得相通点，法律移植更容易成功。所以，我们认为，借鉴德国的团体诉讼模式，建立诉讼信托制度，将是构建我国公益诉讼当事人制度的最为现实与合理的选择。
当然，我们并非主张完全地否定集团诉讼制度，而是认为应当以团体诉讼制度为主，以集团诉讼制度为辅。将公民的公益诉讼适格当事人资格以诉讼信托的形式，赋予一个抽象的实体，将更有利于对公益的保护。但有关公民仍然处于适格当事人的扩张范围之内，只是他们属于隐性适格当事人，他们的申诉权体现在向法定诉讼信托主体进行投诉方面。当其投诉未能得到该主体应有的回应时，其应当有权为其所属集团全体成员之利益直接向法院提起该公益诉讼，成为显性的适格当事人。而此时采用的便是集团诉讼的模式。这从原理上有点类似于美国的“私人总检察长”理论，即国会可以制定法律授权私人或私人团体以主张公共利益的名义，对官吏的违法行为提起诉讼，尽管他与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系。这时，该被授权的私人或私人团体就和检察总长一样，导致了一个实际争端的发生{19}。但这种赋予法定原告资格的做法并不是创设新的司法权利，而是在于保护有关的公共利益{20}。
（三）诉讼信托制度中职业化的公益团体
援用诉讼信托制度是为实现当事人适格要件扩张后的当事人职业化，而要做到职业化，需要一种统一并专门的选择，我们认为，应当赋予国家特设机关和社会团体以诉讼信托主体资格。这是因为，依系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定的利益集团进行初次的整合，再经各种利益集团的再次整合，从而形成社会整体利益，这种机制是最为合理的。社会团体作为一定利益集团初次整合的产物，具有典型的代表性，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力，而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力；将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体，由其真正介入公益诉讼能够保障其从本团体所代表的群体利益角度进行参与，也利于同国家机关的整合。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益{21}。
对于具体的制度设计，我们认为，首先，为解决人事诉讼、环境诉讼以及其他有关公益性或国家政府的财产诉讼等，应当设立一些专门的政府机关，赋予其职务上或者公益上的当事人资格。这类机关可以是政府相关部门之下的一个特别的部、局，如德、日、法、英、美等国公益诉讼中的检察官，美国的司法部反托拉斯局等；也可以从政府中分离出来成为相对独立的一个机关，如针对侵害消费者利益的行为和违反公益的限制性商业协议行为提起诉讼的英国公平交易局、针对反托拉斯法的竞争行为和侵害消费者利益的行为提起诉讼的美国联邦交易委员会等等。这些机关有权以当事人名义为公共利益提起诉讼，为受害公众提请损失赔偿[3]。
其次，借鉴国外已有的经验，如法国和德国赋予具备一定要件的团体（如消费者团体、商业或工业团体）以起诉权的做法，我们可以赋予妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团；可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼实施权，进行任意的诉讼担当；可以是长期持续存在的组织，也可以是为了实行特定的诉讼而临时组织起来的团体。总之，由这些团体充当公益诉讼的适格当事人，可以有效地解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。
注释:
[1]《中华人民共和国民事诉讼法修正案》（草案）（2011年10月29日）第8条。
[2]应当说，这里的“诉讼拟制”的提法仅仅是一种构建理论学说时的称法。一旦该学说得到采用，成为法律规范，那么此时的“拟制”就不复存在了，“拟制”即成为“法定”。
[3]在这一点上，我们认为应当借鉴德国的团体诉讼制度并进行更新，即直接授予国家特设机关及有关社会团体为受害公众提起损害赔偿请求的权利，以实现真正意义上的诉讼信托。
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