今年以来，国务院已经分三批先后取消和下放行政审批事项累计215项，已经完成本届政府计划消减任务的1/3。事实上，自2001年9月行政审批制度改革工作全面启动以来，10年内国务院取消和调整的行政审批项目超过2000多项。但时至今日，国务院各部门行政审批事项还有1700多项，而地方政府的审批事项更是多如牛毛，关于审批的各种烦心事也一直为公众所诟病。
审批制度改革的不尽如人意突出表现在三个方面：一是简政放权的改革成果难以持久巩固，总是摆脱不了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”逻辑怪圈。二是地方政府公司化倾向严重，政府这只“看得见的手”越伸越长，“国进民退”、“GDP至上心态”、“用计划经济的思维管理市场经济”的顽疾仍难以消除；三是行政审批“明放暗不放”，互相推诿、暗地拖延，甚至“事后备案比事前审批管得还严”，用“复函”和“路条”代替行政许可，重审批轻监管、管理随意性大、“一把手”权力滥用等问题依然突出。
“让政府的归政府，市场的归市场”，虽然目标早已明确，决心也不可谓不大，但为何“小政府、大社会、大市场”的美好愿望一直难以实现呢？笔者以为，其根本原因是我国的简政放权改革一直缺乏有效的外部硬约束。
我国行政审批制度改革一直是遵循“自上而下、内部人主导”的原则。这种模式的最大特点是改革的自愿性，需要主导改革的人自愿“卸自己的胳膊”、“割自己的肉”。通俗地讲，就是要求改革的人是圣人、是贤人，是大公无私的人。从制度经济学的角度看，这不符合制度变迁的激励机制，也不符合“理性经济人”的一般理论假定，具有较强的理想主义色彩。所以，这样改革的结果就难免陷入“上有政策、下有对策”、“边改边增、边增边改”的轮回困境。历史一再证明，不管是资本主义国家还是社会主义国家，部门利益永远是存在的，自己改自己，“王熙凤往往管得比贾母还要紧”。
那么，简政放权的外部硬约束在哪里？在中国现有体制下，简政放权比较好的外部硬约束就是财税体制改革。要约束政府的“手”，首先就要触动它的“钱袋子”。一个就是结构性减支，另一个就是结构性减税。推动公开、透明、规范、完整、细化的财政预算机制改革，特别是强化经济性财政支出的必要性审查，以及强化预算和支出的监督是关键。相较于“事权”而言，财权更易于监督，也更应该监督。财力一旦受到严格控制，“粥”少“僧”自然不会多，政府的手想伸长也难。
（作者为北京科技大学经济管理学院副院长）
