现行的土地征收制度是政府利用征地权全面垄断了农地非农化过程，这种制度存在政府征地范围超越了公共利益限制、征地补偿标准不合理、农村土地所有权主体不明、政府对集体土地产权限制等系列缺陷，已经越来越不适应城镇化和工业化，亟待改革。为此，必须正确处理好政府与市场的关系，把政府该放的权力放掉，把该管的事务管好，彻底打破政府对土地一级市场的垄断，激发市场主体创造活力，真正发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。
将政府征地范围严格限制在公共利益之内
改革土地征收制度，首先就是要厘清政府与市场的关系，具体来看，就是要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。正是因为政府与市场的边界不清，造成了政府滥用征地权，侵犯私人土地财产权。而将政府征地范围严格限制在公共利益之内，就是在政府与市场之间划出一道边界，政府取得土地必须是为了公共目的，让市场机制配置经营性用地。
强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使土地征收权进行法律限制的通行做法。但实践中，我国政府已经超出了公共利益的范围进行征地，原因之一是法律没有界定清楚公共利益的范围。公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件，导致国家土地征收行为缺乏规范。为了解决公共利益在法律上难以准确界定的情况，要出台政策，明确规定只要是以盈利为目的的用地，即可判为非公共利益，这类用地不得通过征收获得；严格限制政府的征地权，逐步收缩征地规模；对于以盈利为目的的经营性用地，政府不得征用；严禁将农民集体土地纳入土地储备范围。
按市场经济规律进行征地补偿
将政府的征地权严格限制在公共利益范围内之后，接下来就是要改变现行征收标准不合理的格局。土地征用补偿改革不仅仅只是提高征地标准，更重要的是需要完善土地征收补偿机制。征地补偿标准要在确认农民集体土地财产权利的基础上，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。
就土地征地补偿机制而言，第一，要改变目前土地征用补偿标准由行政机关单方面决定的做法，征地补偿方案应由政府和被征地的农民双方平等协商确定；第二，严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告以及征地补偿登记制度。通过召开听证会，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权；第三，加强对征地补偿安置经费分配和使用的监督，确保专款专用。
积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径
对于非公共利益性质的土地征收，应该将错装在政府上的手换成市场的手，打破政府对土地一级市场的垄断，积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径。
第一，要明确集体所有权就是每个社区成员的成员权，杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。清楚的产权界定是市场交易的前提，要让集体所有土地进入市场交易，必须厘清集体所有权的主体。目前集体土地所有权的主体基本上是虚置的，产权关系模糊不清。我国农村早已卷入工业化、城镇化、全球化的大潮，土地资源的流动、转让和重组，其势不可挡，差别只是在重新界定权利基础上的转让，还是在侵权混战中实现转让。为此，政府应着力提供保护农民土地权益的制度性措施，包括颁发有物权含义的土地长期使用权证、进行土地的确权登记、土地流转的信息登记等。
第二，在集体产权主体清晰的基础上，应尽快推进集体所有制土地物权化，实现集体土地与国有土地的 “同地、同价、同权”。由于现行的土地制度是国有土地和集体所有土地的二元土地制度，而集体土地在非农化过程中不具有出租、转让和抵押等权利，这已经成为对集体所有土地的一种法律歧视。为了实现城乡一体化，必须统筹城乡发展，取消对集体所有制土地的不合理限制，消除法律歧视，确立集体所有制土地使用权的完整物权属性，允许集体所有制土地以多种形式进入市场，真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地产权；从法律上规范国有土地和农村集体土地为平等的财产性权利，建立统一、规范、透明的土地市场，发挥市场机制配置土地资源的基础作用；政府及相关部门应尽快制定和完善政策、修改法律法规，及时规范和引导小产权房的发展，使小产权房合法化。
第三，转变政府在土地资源配置中的角色，由土地管理权为主导转向以保护土地的产权为主导。改变当前政府既是“运动员”，又是“裁判员”的双重身份，让政府最终退出直接经营活动，做好“裁判员”的角色。政府在这个转变过程中应该减少对市场的微观干预，通过宏观调控保证市场机制对土地资源配置的基础性作用。政府宏观调控管理层面主要是通过对土地利用的总体规划、及时发布市场信息以及加强土地执法监督等方面发挥作用；可以通过土地财产税改革，让政府从土地用途转换和土地交易中获得税收，保证地方政府永续的收入来源。
（作者单位：肖万春系中湖南省委党校，湖南行政学院决策咨询中心主任、教授；裴林系中湖南省委党校、湖南行政学院政治经济学硕士研究生）
来源:中国经济时报
