《中华人民共和国环境保护法》（修正案草案）中新增条款，规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

其初衷，是为了衔接2013年1月1日起实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定。

我认为：把环境公益诉讼权授予一家，客观上存在诸多不妥；应将有关国家行政机关、具备资质能力的其他环保组织都列入诉讼主体；并充分发挥广大公民的推动作用。具体分析、建议如下。

独享诉权可能导致的不良后果

1.“中华环保联合会”（以下简称联合会）实行会员制，从该会官网下载的“企业会员申请表”上明示：企业会员需缴纳从1万元至30万元不等的会员费，会员级别与会费成正比。其会员中不乏排放、污染大户，如担任该会“副主任委员”的某造纸企业近几年就有三次因排污被处罚的报道。当会员企业牵涉污染环境案件，“联合会”与会员之间的关联关系将直接影响社会对于这些案件是否能得到起诉、起诉力度是否得到保证的合理怀疑，严重影响环境公益诉讼主体的公信力。

2.“中华环保联合会”的主管部门是国家环保部，同理，各省级联合会的主管部门也将是环保厅（局）。而环境公益诉讼很多情形下可能涉及环保主管部门的不当作为或不作为，“联合会”与环保主管部门的从属关系本身将影响此类案件的起诉效果和社会公信力。

3.目前，省级环保联合会并未正式成立，中华环保联合会官网称仅拥有环境志愿律师队伍82人和24家志愿律师事务所。我国地域广阔，环境污染态势严重，环境公益诉讼的跨度、取证等难度都较之普通案件大，区区几十名律师一定无法应付，独享诉权极可能严重耽误环境公益诉讼。

4.据中华环保联合会官方网站介绍，其组织机构中副部级以上干部以百人计，副国级领导就有四位。环保公益诉讼案件的性质复杂、牵涉面广、政策性强，起诉、判决、执行等经常会陷入多难的境地，把这类案件的唯一诉权授予“联合会”，某种程度上是用众多政要的声誉为环保公益案件背书，稍有不慎就将损害党和国家的形象。红十字会的教训应被吸取。

以上弊端由“联合会”本身性质决定，不管在执行中如何公开、透明、公正，都无法从根本上消除质疑。有“联合会”人士用“消费者权益保护法修正草案中明确消协作为公益诉讼主体”来论证“联合会”独家受权的合理性，先不论消协独家受权是否合理，但就消协性质而言，与“联合会”就迥然不同，上述弊端（特别是诟病最大的1、2点）对消协基本不存在，不可同日而语。

各国经验

我尝试就国外环境公益诉讼原告资格部分立法及实务略举几例。

1.美国。美国是环境公益诉讼的发源国，1969年制定的《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。

分为两种：执行之诉和公共妨害之诉。执行之诉是检察机关根据成文法提起的，这些成文法中通常会指明罚金的大约数额。公共妨害之诉则是根据普通法提起，检察机关充当社会受托人的角色保护环境利益，罚金的数量通常由陪审员或在没有陪审员的情况下由法官根据案件的具体情况作出决定。

1970年修订的《清洁空气法》除了规定检察机关可以提起环境公益诉讼，还第一次规定了公民诉讼，该法第304条a款规定：任何人可代表自己提起一项民事诉讼或行政诉讼，起诉任何人，指控其违反了或正在违反本法规定的排放标准及限制或环境保护局局长及各州所颁布的有关上述标准及限制的命令；或者起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务。此类公民诉讼（citizen suit）在性质上即为环境公益诉讼。

2.意大利。1999年8月3日，意大利第265号法律第一次赋予了民间环保社团提起民事诉讼的原告资格。该法第4条第3款规定了民间环保社团对于环境的损害有权利向普通法官提起本应当由市或者省政府提起的损害赔偿诉讼，损害赔偿所得归属被代替的机关（市政府或省政府）。

但并非所有的民间环保社团都具有诉讼资格，只有那些在意大利环境部获得注册的全国性的民间环保社团或者至少代表五个大区的民间环保社团才具备。环境部也可以通过发布命令的形式将其他的民间环保社团加入到能够提起赔偿诉讼资格的名单中来。

环境公益案件诉讼主体的建议

按照“民事诉讼法”第五十五条的规定，公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，公民个人已被排除在外；而中国检察机关的法律地位决定其不可能作为公益诉讼的主体。因此，环保公益诉讼的主体只能是“机关和有关组织”。我的建议是：

1.“联合会”可以是环境公益诉讼主体，但不应独此一家。合法注册、具有相当规模和影响力、具备公益诉讼能力的其他环保组织也应包括在内，但可以由国家环保部根据其能力和规模予以核定，同时对于涉及利益相关和利益冲突的回避制度作出具体规定。这样，既避免了“独享诉权”，也保证了范围可控。

2.国家有关行政机关也应有权提起相关的环保公益诉讼，如环保部门、海洋管理部门（就海洋污染）、国土资源部门（就国土污染）、食品检验部门（就食品污染）等。

3.应充分发挥公民在环保公益诉讼上的作用，把公民的推动力和行政机关、环保组织的法定地位相结合。如规定一定数量以上的公民联合向有关机关或组织申请环境公益诉讼，该机关或组织必须收案并着手调查，并应在法定期限内给申请者一份初步调查报告、就是否提出诉讼给予答复等，逾期未调查、答复的，上述公民可以直接向人民法院提起诉讼。

总之，由于环境公益案件的特点，如果不对诉讼主体加以适当限制可能引起“诉讼爆炸”，但是，过分限制诉权，特别是让某一组织独享诉权，就是某种程度的鼓励侵权。我国环境遭受急剧破坏的严峻现实也要求鼓励社会组织和社会成员尽己所能以法律手段保护环境。相信“环境保护法”的本次修订应能大大推动这种趋势，而不是相反。

作者系九三学社中央委员

来源：《南方周末》2013-07-26