摘要: 对特别行政区高度自治的理解应当以基本法所规定的授权关系为框架，在此基础上讨论高度自治的保障问题。在授权框架下，特区的权力来自中央的授予并且必须接受中央政府的监督，授权的结果既不应产生分权模式下的灰色区域，也不应产生人权语境下的对抗权。在单一制体制下，中央政府权力下放之后，特区政府和人民虽然在法律上不存在对抗中央政府的权力，但是中央政府必须严格依法行使权力，遵守自己通过法律对地方人民所作的庄严承诺。与此同时，对全国人民代表大会常委会作为宪法保障机关行使的权力，应当视为代表包括特区在内的国家整体，而非在中央地方关系框架下单纯代表中央的权力。

自1997年香港回归以来，中央政府和特区实施基本法的实践已经极大地丰富了中国的宪法理论和实践。一方面，特区的宪制结构依基本法运行，特别是终审法院积极行使司法审查权，逐步在区域内形成了类似于美国式的违宪审查机制；[1]另一方面，随着全国人民代表大会常务委员会对基本法的3次释法和其他有关特区的决定，[2]中央政府对特区的管治权也彰显无疑。对于中央政府和特区之间的互动，虽然各方面都承认“一国两制”、“港人治港”、高度自治的指导作用，但是对上述原则的理解却各有侧重。特别是当问题涉及到中央政府对香港的管治权时，有一种观点认为，“一国两制”之下，高度自治意味着特区拥有对抗中央政府的权利。甚至有观点认为高度自治本质上属于《公民权利与政治权利国际人权公约》所规定的“自决权”。上述理论的进一步发展，是认为全国人大常委会的释法构成了越权，干涉了特区高度自治，或者认为应当修订基本法，以更加明确中央地方分权，防止类似情况发生。

但是，上述意见的共同缺陷是混淆了高度自治的授权属性和高度自治的保障两个问题。一方面，鉴于在单一制国家结构形式下，基本法对特区的赋权归根到底属于中央对地方的授权，或曰权力下放，对抗性的自治权观念无法适用。另一方面，“一国两制”作为新生事物，确实存在授权框架下，如何保障特区高度自治的问题。至于修改基本法的主张，表面上似乎有可能促进权力的明晰，但是实际上却也可能颠覆高度自治的宪制基础。为了说明上述立论，以下将从三个方面讨论中央管治权和特区高度自治之间的关系，并有针对性地回应特区高度自治的属性和保障问题：首先，从基本法的规定出发，说明中央对特区高度自治的授权范围具有体系化的特征，在逻辑上是确定和周延的；其次，从特区高度自治的法理基础出发，说明中央对特区下放权力的前提和考虑因素；第三，从一般国家权力下放的理论和实践出发，说明高度自治的法律保障根本上取决于基本法所体现的国家承诺。这一承诺既体现为权力下放，也体现为权力监督。由于基本法不但深度下放了政治权力，还深度下放了法律权力，这一特点必然要求中央政府通过法律监督之外的途径实现对特区高度自治的监督和保障。

一、基本法对高度自治的规定

“一国两制”、“港人治港”、高度自治是基本法的核心内容。其中，高度自治既表示特区的自治权十分广泛，也表示这种自治权无论多么广泛，都有一个限度。准确理解高度自治，对贯彻实施“一国两制”和基本法至关重要。与任何法律概念一样，对高度自治的理解既要立足基本法的具体规定，也必须结合基本法的宗旨与其他原则和内容。

基本法中大部分条款都涉及高度自治权。这些条款共同构成了理解高度自治性质和内容的体系。以《香港基本法》为例，基本法第2条是确定基本法高度自治根本属性的条款，该条规定，全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这意味着，特区的高度自治源于中央政府的授权，以中央政府的授权为依据并以基本法所规定的范围和方式为限度。[3]

在基本法第2条的统领下，基本法对特区高度自治的授权可以区分为三大类：第一类是一般性授权。这一类授权的特征是特区可以根据基本法的规定直接行使的权力，无需中央作进一步授权。例如基本法第16条、17条、19条分别规定香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第151条规定，香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。这些都是一般性授权的例子。第二类情况是原则规定特区可以行使某一方面权力，同时规定在行使有关权力时还需得到中央的具体授权。例如，基本法第96条规定，在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。第125条规定，香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记，并根据香港特别行政区的法律以“中国香港”的名义颁发有关证件。又如，第133条和第134条规定了特区政府经中央人民政府具体授权可以签订或修改民用航空协议等。第三，基本法规定了中央政府进一步授权的可能性。香港基本法第20条规定，香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。香港回归前后，全国人民代表大会常务委员会已经作出过两项此类授权。一项是在回归之前，1996年《关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》中规定，授权特区政府指定其入境事务处为香港特别行政区受理国籍申请的机关，特区入境事务处根据中华人民共和国国籍法和以上规定对所有国籍申请事宜作出处理。另外一项是在回归之后，2006年，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起，对该口岸所设港方口岸区依照香港特区法律实施管辖。根据这一授权，香港特区将对深圳湾口岸港方口岸区实行禁区式管理；深圳湾口岸港方口岸区的范围由国务院规定；深圳湾口岸港方口岸区土地使用期限由国务院依照有关法律确定。

基本法在规定对特区授权的同时，还规定了对特区授权的限制。这种限制可以区分为三种情况：一是明确规定某些权力由中央行使，对特区来说，就不享有这方面的权力。例如，香港基本法第13、14条分别规定，中央人民政府负责管理与香港有关的外交事务、负责香港特区的防务。基本法第19条规定，香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。二是规定某种权力中央可以行使，特区也可以行使，但中央具有最后的决定权。例如，第158条规定，基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。……如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。第三，基本法还规定特区在行使某些权力时必须通过一定的法律程序。例如，基本法对特区立法作出了程序性规定，对特区行政长官做出决策要征求行政会议意见等都属于这一类规定。

长期以来有一种说法，即基本法对特区的授权存在一些“灰色地带”，有些权力特区能否行使不明确，但如果从上述正反两方面来观察，可以说基本法授予特区高度自治的权限是十分明确的。

二、权力下放与特区高度自治

特区高度自治的法理基础究竟是什么？对此问题的讨论从起草基本法时期就已经开始，基本法实施以来，对高度自治也一直存在分权说或均权说等认识，近期围绕香港政治体制发展问题的讨论，出现了引用国际公约的自决权规定的情况。某些看法虽然早在基本法起草过程中就曾经有所反映，但从基本法最终通过的文本和讨论过程来看，基本法对高度自治的规定是：特区的高度自治是基于中央授权的高度自治。这意味着，既不存在所谓的分权和剩余权，[4]也不存在基于国际法意义上的自决权。在宪法上，特区的自治权就是中央政府下放的权力。在单一制国家，中央政府的权力下放归根到底是出于特定的政治或社会需求而采取的政策和管治方法。权力下放和中央授权的结果不会导致中央失权，也不会承认地方分离权或对抗权。中国对特区权力的下放也体现了上述特点。

第一，实行高度自治是以中央完整地对特区行使主权为前提的。中国政府从1997年7月开始对香港恢复行使主权，这是中国在中英谈判时一贯坚持的立场。在此前提下，才有中国对香港采取特殊政策的安排，包括设立香港特别行政区、由香港当地中国人管理、现行社会经济制度和生活方式不变等等。从中英谈判的过程看，这一立场贯彻始终。在中英双方第1~4轮的谈判中，英国曾经提出“主权换治权”方案和“共同管治”方案，导致会谈毫无进展。1983年9月会见访华的英国前首相希思时，邓小平明确表示，英国想用主权来换治权是行不通的。在第5、6轮谈判中，英方确认不再坚持英国管治，也不谋求任何形式的共管，并理解中国的计划是建立在1997年后整个香港的主权和管治权应该归还中国这一前提的基础上。至此，中英会谈的主要障碍开始排除。从1983年12月第7轮会谈起，谈判纳入了以中国政府关于香港问题的基本方针政策为基础进行讨论的轨道。根据中国政府的基本方针政策，未来的香港特别行政区直辖于中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权。但是，在谈判过程中，英方仍然曾经试图以“最大程度的自治”来修改中方主张的“高度自治”的内涵，反对香港特区直辖于中央政府，并曾经要求在香港派驻性质不同于其他国家驻港总领事的“英国专员”代表机构。这些意见最终都受到中方的坚决反对，未予采纳。[5]由此可见，高度自治一开始就是有限度的自治、是在中央政府认可以及授权前提下的自治。[6]基本法第1条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，就是开章明义地表明，特区并不存在一般殖民地的自决权，即完全自治的权力。

中央政府对特区完整地行使主权（包括治权）这一前提还可以从特区成立前中央政府对特区财产的处置得到证明。1997年6月26日国务院第59次常务会议和1999年12月18日国务院分别发布了《中华人民共和国国务院关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》和《中华人民共和国国务院关于授权澳门特别行政区政府接收原澳门政府资产的决定》，授权特区政府接收和负责核对原香港、澳门政府的全部资产和债务，并根据特区有关法律自主地进行管理。这表明，在殖民地政府和特区政府之间不存在私相授受的关系，即使是原政府的资产，也是由中央政府负责接收，然后再交给特区政府。不仅特区的政治权力全部源自中央授权，特区接收赖以经营的全部资产也来自中央政府的授权。

第二，实行高度自治的现实条件是特区社会具有特殊性。在特区实行高度自治就是承认特区社会的实际情况不适合一般的管治方法，必须采取特殊方式管理特殊社会。世界上许多国家都会存在一些特殊的地区和特殊的社群。对这些特殊地区和特殊社群采取特殊政策一直被认为符合国家统一和治理的实际需要，现代宪法也将之赋予保护和尊重多元文化的价值。[7]美国对印第安人的“国中之国”（domestic dependent nations）政策、加拿大对魁北克的特别政策、英国对北爱尔兰的政策等都属于这种情况。其中特别值得一提的是，美国虽然是联邦制国家，但是50个州当中并没有印第安人的一州。相反，美国对印第安人“国中之国”的处理，恰恰反映出印第安人人口分布及其特殊社会的特点。[8]

特区社会的特殊性最根本的内容在于其实行资本主义制度，具体反映在经济制度、社会构成、教育文化等各方面。另一方面，承认特区是“特殊社会”（distinct society）的同时，必须承认特区和内地差异的客观性。这就是说，不仅应当尊重特区的特殊性，也必须承认内地制度的合法性。邓小平将之表述为不同的社会制度或主义“谁也不好吞掉谁”。[9]江泽民将之表述为“井水不犯河水”。[10]基本法对特区“特殊社会”的承认和维护体现在多个方面的规定上。包括：（1）基本法规定，特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变；（2）基本法规定特区原有法律基本保留；（3）基本法规定了特区的政治体制不同于其他地方；（4）特区拥有独立的司法权和终审权；（5）特区有自行处理有关对外事务的权力等等。这些规定一方面反映了特区社会本身的要求，另一方面也反映了维护特区利益与维护国家利益是一致的。正是在此意义上，对特区高度自治的授权，“不是一时的感情冲动，也不是玩弄手法，完全是从实际出发，是充分照顾到香港的历史和现实情况的。”[11]

第三，权力下放的结果不能危害中央管治权和统一的国家利益。[12]与主权的完整回归相对应，高度自治的外延必然反对香港管治权的外部化（或国际化），具体来说，就是“港人治港”不能导致外人治港。与国家统一和主权完整回归一致的是，高度自治既不意味着特区独立或半独立状态，也不意味着特区成为国际共管的地区。从基本法的规定来看，这一内在要求主要体现在两方面：其一，基本法规定国防和外交不属于高度自治的范围，并规定在特区设立外交部驻特区办事处并派驻军队，具体负责涉及特区的外交事务和防务。其二，基本法对不同国籍的香港居民的权利进行了限制。这个方面基本法的规定非常具体。例如，基本法规定，特区行政机关和立法机关必须由永久性居民组成；特区的行政长官、行政会议成员、政府主要官员、立法会主席必须由永久性居民中的中国公民担任；特区行政长官、行政会议成员、立法会主席和政府主要官员必须在外国无居留权；原则上，立法会也应当由在外国无居留权的永久性居民中的中国公民组成，但照顾到特区的具体情况，作为特殊规定，允许非中国籍的永久性居民和在外国有居留权的永久性居民当选为立法会议员，但是比例作出了限定。其三，基本法第23条的规定反映了特区负有维护国家安全的义务。

第四，特区自治的范围还要受到特区承担责任的能力限制。自治既是一种权利也是一种义务和责任。由此，自治范围最大化并非设定自治范围的标准，授予特区多大的自治权是以特区承担责任的能力以及维护特区制度有效运作为标准的，自治范围必须与权利主体承担责任的能力成正比。港澳特区作为中国的一部分，无论中国对其自治的范围做多么高程度的承诺，特区本身都无法承担最后的责任，“兜底责任”最终在国家和中央政府。正因为如此，基本法规定了某些中央政府不予下放的权力。这些权力的保留，除了基于国家统一的内在要求，例如对国防和外交的统一管理，也显示中央政府对特区发展所承担的责任。这些未予下放的权力是中央政府对特区进行直接管治所必须的合法性依据，也是必要情况下“干预”的基础。[13]

需要指出的是，由中央权力下放而形成的高度自治，绝不能等同于国际法上的自决权。近一段时期以来，某些政团组织主张港人拥有（独立地）决定自己政治地位的权利（国际人权公约中的自决权），要求加快普选进程。但是，国际法上的自决权主张并不适用于特区。因为传统自决权是指殖民地人民的独立权或者一国国民整体的自我管理权。国际法上的自决权并不适用于国内地区性人民团体和族群拥有针对国家的革命权。[14]个别国家实践中主张适用内部自决权的个案显示，这种主张通常是为以民主革命的方式颠覆政府提供依据。在现代政治理论和宪法理论中，实质性的革命，无论以何种形式和理由出现，都被认为是对既定秩序的破坏，因而，在主权国家控制范围内，这种主张通常不能得到承认，只有当主权国家最终解体的情况下，这种主张才有可能得到事后的国际承认。

综上所述，特区的高度自治实际上是中央政府为了更好地管理香港而作出的权力下放，是基于中央政府授权的自治。从立法精神来看，“一国两制”的实质是“国家如何管理香港”的问题。中英双方最初接洽协商解决香港问题时，就已经阐明了这一立场。邓小平会见英国时任首相撒切尔夫人时表示：“我们对香港问题的基本立场是明确的，这里主要有三个问题，一个是主权问题；再一个问题，是1997年后中国采取什么方式来管理香港，继续保持香港繁荣；第三个问题，是中国和英国两国政府要妥善商谈如何使香港从现在到1997年的15年不出现大的波动。”[15]可见，特区高度自治作为落实“一国两制”方针的具体制度安排，是为了适应特区的具体情况而采取的政策。这一政策虽然非常特殊，但是仍然限定在单一制国家中央地方关系的范畴内。因此，对特区高度自治的理解必须结合单一制国家的授权理论，而非一般联邦制国家的分权理论。换言之，特区的高度自治有别于国际法上自治地区的自治，实际上是基于中央权力下放而获得自治。在此意义上，特区的自治与其他行政区域的自治没有本质的区别，但存在范围上的差异。[16]

三、特区高度自治的法律保障

特区高度自治既然是中央为有效管理特区而进行的权力下放，因此，保障特区的高度自治符合国家的利益，保障特区的高度自治，就是维护国家利益，就是维护中央的权力。基本法是“一国两制”方针的法律化、制度化，保障特权的高度自治要求中央政府和特区共同遵守基本法，尊重基本法所规定的权力下放的精神和范围。另一方面，单一制国家基于中央政府权力下放而产生的地方自治与联邦制国家基于分权产生的州权保障并不相同。对后者而言，鉴于两者之间存在某种程度的对等关系，所以州在宪法上拥有对抗联邦的抗辩权。而对单一制国家的地方自治单位而言，由于其本身的自治权不是固有的，而是来自中央的授予，这种高度自治不能用于对抗中央权力，并且要接受中央政府的监督和制约。[17]

正如英国宪法专家在谈到近年英国权力下放改革时所言：权力下放不是宪法中的专用术语。与联邦制不同，在联合王国，权力下放的性质不是基于宪法的规定，而是基于议会立法和实践。这种实践是由新的决策机制带来的。在英国，权力下放的含义逐步被确定为授予苏格兰、威尔士和北爱尔兰选举产生的机关行使立法和行政权，后者由此对被下放的职权承担政治责任。创设权力下放的立法包括如下条款：（1）相关地区的民选代议机关；（2）对代议机关负责的政治性的行政机关；（3）“管治机制”问题，包括财政安排；（4）下放的权力范围；（5）对上述权力的法律与政治控制。即使在创设新的一级政府之后，伦敦的议会和政府依然对英国全境享有治权。[18]

由上可见，对英国而言，虽然在权力下放之后国家结构形式具有了某种联邦制的特点，[19]但是从根本上来讲，对权力下放后地方自治权的保障根本性地取决于中央政府对地区实际情况的考虑和对授权的法律和政治控制。[20]与此相应，中国对授权和特区自治的保障也必然包含中央政府对特区进行监督和制约的内容。

首先，中央政府拥有对特区高度自治的设定权。中央政府拥有对基本法的制定权、修改权和解释权就是中央对特区高度自治设定权的具体表现。基本法的创制、修改和解释权在中央，既表明特区高度自治来源于中央政府的授权，也意味着中央政府拥有对特区高度自治程度和范围的最终决定权。当然，与英国议会主权的行使一样，虽然全国人民代表大会在法律上可以行使无上的权力，但是在政治上任意行使这种权力既是不明智的，也是不必要或不可能的。因此，无论是设定高度自治权、解释基本法的条款，还是未来对基本法的修改，中央政府都秉持并且应当继续秉持谨慎的态度。中央政府的自我约束是尊重高度自治承诺和维护高度自治的根本保障。

第二，中央政府通过特区立法会备案对特区立法进行法律审查。根据基本法，特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。这一规定显示，中央政府对特区的法律监督与对一般行政区划的法律监督具有一致性。

第三，中央政府拥有对特区行政长官和主要官员的任免权，行政长官必须对中央政府负责。一般国家权力下放的实践都倾向于下放政治权力但是保留法律控制、特别是司法控制。[21]但是，由于基本法将终审权下放给特区，因此基本法在考虑中央对特区的监督时，就必须特别注重对政治权力的监督。不过，中央政府对特区的政治监督无论在深度还是广度上都远比一般行政区划宽松。中央政府对一般行政区划除了法律和工作监督之外，从实践来看，中央政府还通过各种有效的组织机制直接或间接地领导地方事务。例如，地方部门接受上级主管部门与地方政府的双重领导、中央直接在地方设置机构、中央部委直接在地方设置机构。与之相比，中央政府对特区的工作监督或政治监督主要表现为中央人民政府任免特区主要官员[22]以及特首向中央人民政府报告工作。[23]在机构设置方面，中央人民政府虽然设立了驻特区联络办公室、外交部驻特区特派员公署，[24]但是基本法规定，上述机构不能干涉特区自治范围内的事务。以上两方面显示，无论在法律监督和政治监督，还是从政治实践来看，中央政府深层、广泛地向特权下放权力的政策都是确定不移的。

在政治监督之外，中央政府能够通过法律而非政治渠道与特区进行沟通，对特区进行监督的途径主要是立法审查和释法。

第四，全国人民代表大会常务委员会作为基本法的最终释法机关，也是基本法的最终保障机关。根据基本法的规定，基本法的解释权属于全国人大常委会，同时全国人大常委会授权特区法院在审理案件时有权对自治范围内的条款自行解释、对其他条款也可以解释。但如特区法院在审理案件时需要对基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和特区关系的条款进行解释，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由特区终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。基本法还特别规定，如果全国人大常委会作出解释，特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。从美国马伯里诉麦迪逊案件以来确立的先例表明，违宪审查权与法律解释权之间存在密不可分的关系。在马伯里案中，马歇尔大法官正是基于“宪法是法，法院是法律的最终解释者，因此法院也是宪法的最终捍卫者”这样的逻辑来支持美国联邦最高法院的违宪审查权的。[25]与美国不同的是，特区的终审法院并非法律的最终解释机关，因此按照上述逻辑，全国人大常委会才是最终的违宪审查机关。正因为全国人大常委会是宪法保障机关，因此全国人大常委会不仅代表中央，也代表地方。易言之，作为宪法保障机关的全国人大常委会所作的解释不应当被视为与特区相对立的“中央”的解释，而是超越了中央地方利益关系的宪法保障。只有在这一意义上，才能破解“分权论”所造成的困扰，也才能理解全国人大常委会的解释对保障特区高度自治的意义。就全国性的宪法保障机构所代表的利益而言，不但中国这样的单一制国家如此，即使是联邦制国家，联邦最高法院或联邦宪法法院的裁决也绝对不应当认为是与各州或省相对立的联邦的判决，而必须认为是超越分权和对立关系的全国性判决。[26]

最后，从实践来看，特区高度自治的保障不仅限于法律层面，特区的社会认同和经济发展既是法律保障的基础，也是法律保障的根本目标。香港和澳门回归以来，中央政府一直致力于通过各种途径促进特区发展，特别是通过对全国事务进行统筹安排来保障特区的利益和地位。例如，为了保障香港国际金融中心的地位、港澳特区作为自由港、单独关税区的地位，国家通过“十一五”规划、内地与香港发展更紧密经贸关系安排等一系列政策性规定或措施，积极开放内地相关市场，逐步开放内地居民赴特区旅游、鼓励内地优质企业在香港上市等。特区的持续发展既是高度自治的充分条件，也是特区高度自治的必要条件。从国家的高度将特区纳入区域发展规划，既反映特区高度自治与国家发展之间的关系，也体现高度自治的经济与社会基础。

总之，高度自治是为了实现国家统一和香港繁荣稳定所进行的授权安排，维护高度自治符合国家利益和香港长治久安。对特区的高度自治，中央政府在法律上和政治上作出了庄严承诺，这是特区高度自治的根本保障。但是，保障特区高度自治不能简单地类比联邦制国家的分权与对抗模式，而必须结合单一制国家的历史和现实，严格遵守基本法的规定和精神，确保高度自治在法定的范围内、按照法定程序实施。

注释:

[1]香港回归后第一起司法审查案件参见：HKSAR v Ma Wai Kwan [1997] HKLJD 761。香港终审法院主张违宪审查权的第一起重要案件参见：Ng Ka Ling v Director of Immigration [1999] 1 HKLRD 315。有关香港司法机构违宪审查权讨论的一般性内容，参见：HL Fu&Yash Ghai eds， Hong Kong’s Constitutional Debate， 2000， Hong Kong University Press．

[2]参见国务院港澳事务办公室港澳研究所资料室编：《香港回归后全国人民代表大会常务委员会对香港〈基本法〉有关条款的解释及决定》，2006年2月印制。

[3]因此，也有观点认为，从功能上看，基本法中的“高度自治”具有保护性和限制性两个方面。参见李林：《香港基本法规定的高度自治及其实践》，载《纪念香港基本法实施十周年研讨会论文》（2007年6月6日会议论文集）。

[4]参见王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社、中国民主法制出版社2006年版，第40~41页。

[5]《邓小平论“一国两制”》，三联书店（香港）2004年版，第79~81页。

[6]邓小平1983年有关台湾问题的讲话中，也曾经明确表示不赞成台湾“完全自治”的提法，认为自治不能没有限度。参见《中国大陆和台湾和平统一的设想》，同上注，第5页。

[7]Vicki Jackson， Mark Tushnet， Comparative Constitutional Law， Foundation Press， 1999， pp．888—889， p．988．认为联邦制本身就是配合多元主义和民主的国家结构形式。

[8]Worcester v． Georgia， 31 U．S． 515， 542， 559 （1832）． （马歇尔大法官在该案中确认，印第安人是一个特殊的民族，切诺基部落是美国的“国中之国”。） See also Department of Justice Policy on Indian Sovereignty and Government—to—Government Relationswith Indian Tribes， at http：//www．usdoj．gov/ag/readingroom/sovereignty．htm．一般介绍可见：American Indian Law， at http：//www．law．cornell．edu/wex/index．php/American—Indian—law。2007年7月1日访问。

[9]《香港必须有一个平稳的过渡》，载《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第81页。

[10]同前注[5]，第37~39页。

[11]同前注[5]，第13页。又见《在中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话》，同前注[5]，第27页。《中国是信守诺言的》，

[12]同前注[5]，第5页。

[13]《保持香港的繁荣稳定》，同前注[5]，第8页。

[14]即所谓内部自决权。参见Antonio Cassese， Self—Determination of Peoples， Cambridge University Press， 1995， pp．124—125，p．266．

[15]《我们对香港问题的基本立场》，同前注[5]，第1~4页。

[16]同前注[4]，王树文主编，第42~52页，论及不同地方自治范围的差异。

[17]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第390~391页。

[18]A．W．Bradley and K．D．Ewing， Constitutional and Administrative Law， Pearson Education Limited， 2007， p．43．

[19]例如张海廷：《20世纪末英国地方分权改革研究——英国具有联邦色彩的单一制实践》，北京大学博士研究生学位论文。

[20]同前注[18]，A W Bradley and K D Ewing书，第7页。

[21]张千帆：《国家统一与地方自治：从港澳基本法看两岸统一的宪法机制》，载《国家结构的理论与实践——暨廉希圣教授七十五华诞学术研讨会论文集》。

[22]与之相比，根据相关组织法，中国对一般行政区划、包括民族区域自治地方的政府负责人并不进行类似的任命。

[23]参见宋小庄：《论“一国两制”下中央和香港特区的关系》，中国人民大学出版社2003年版，第242~258页。

[24]其他负责港澳事务的中央国家机关，参见王振民：《中央处理港澳事务的机构及其工作原则》，《港澳研究》2006年秋冬季（合刊）。

[25]Marbury v Madison，5U．S．137，176—180（1803）．

[26]从另外一个角度来看，这当然也要求宪法保障机关在作出决定时，是以权威和超然的地位，而非简单代表一方的立场。因此，如何完善全国人大常委会的权力行使机制，使其解释基本法或行使其他基本法赋予的监督权时充分体现其权威性和超然性，是值得进一步研究的课题。

程洁，清华大学法学院副教授，研究方向：宪法学与行政法学、香港基本法、法律诊所教育。

来源：《法学》2007年第8期。