内容摘要：江苏省委、省政府将苏州确定为全省城乡一体化发展综合配套改革试点地区后，苏州加快推进城乡发展规划、资源要素配置、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化，把改革创新贯穿城乡发展一体化的各个环节，从体制改革和制度建设上着手拆除城乡分割的樊篱，促进生产要素在城乡之间合理流动，公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展融合度不断提高。本报告基于对苏州的长期跟踪调查，全面总结了苏州的实践与创新，分析了苏州加快推动城乡发展一体化的经验及其借鉴意义。
关键词：城乡发展一体化，经验，苏州
苏州农村过去三十多年的变化是中国发达地区农村的一个缩影。改革开放以来，苏州农村经济体制改革的成果可以概括为“三大突破”，即上世纪80年代初全面实行家庭承包制、90年代中期以后全面实施乡镇企业产权制度改革、进入新世纪以后全面推进农村“三大合作”改革；苏州农村经济社会发展的成就可以概括为“三次历史性跨越”，即上世纪80年代，乡镇企业异军突起，加快了农村工业化进程；上世纪90年代，开发区和开放型经济蓬勃发展，加速了城镇化步伐；进入新世纪，农业和农村现代化扎实推进，加快了城乡发展一体化步伐。
城乡发展一体化是党的十六大以来的10年苏州经济社会发展的突出亮点。苏州市的各级领导和广大农民群众，立足苏州实际，锐意改革创新，科学整合资源，形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡融合的崭新发展格局，在推进城乡发展一体化这场具有历史意义的改革实践中为贯彻落实中央重要战略部署创造了有益的经验。
2006年以来，国务院发展研究中心成立课题组，对苏州城乡发展一体化的实践进行了长期的跟踪调查研究，全面总结了苏州的实践与创新，在深入解剖改革发展中涌现出的大量典型案例的基础上，分析了苏州加快推动城乡发展一体化的经验及其借鉴意义。
苏州城乡发展一体化的经验可以从三个方面进行观察：首先，促进城乡经济社会发展一体化，目的在于适应工业化、信息化、城镇化、农业农村现代化发展的新形势，构建平等协调的新型工农城乡关系，逐步缩小工农城乡差距，实现城乡共同繁荣。2011年，苏州农民人均纯收入17225.78元，城乡收入比降低到1.93：1，远低于全国3.13：1、江苏省2.44：1的平均水平，成为全省全国城乡居民收入差距最小的地区之一，这是苏州城乡发展一体化成果的重要体现。其次，党的十七届三中全会提出，统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理。这“五个统筹”是破除城乡二元结构的重大战略举措，是促进城乡发展一体化的重要任务和抓手，是科学衡量城乡发展一体化水平的主要尺度。苏州加快促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，社会保障向农村覆盖，现代城市文明向农村辐射，在城乡发展“五个统筹”方面远远走在了全国的前列。再次，城乡一体化既是发展问题，更是改革问题。城乡发展一体化的要旨所在，就是实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。而要使这一要旨得以实现，关键在于加快完善城乡发展一体化的体制机制。推动形成城乡经济社会发展一体化新格局，既涉及公共财政、就业、土地、户籍等方面配套，也涉及农村自身的改革。敢于争先、走前人没走过的路，是苏州城乡发展一体化经验的精髓。2008年9月，江苏省委、省政府将苏州市确定为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点地区后，进一步激发全市上下改革创新的热情，不仅加快推进城乡发展规划、资源要素配置、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化，而且始终坚持把改革创新贯穿城乡发展一体化的各个环节，从体制改革和制度建设上着手拆除城乡分割的樊篱，促进生产要素在城乡之间合理流动，公共资源在城乡之间均衡配置，推动城乡经济社会发展融合度不断提高。加快完善城乡发展一体化体制机制是苏州经验的集中体现。
我国各地自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同。促进城乡发展一体化，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同。苏州的许多发展条件是全国很多地区无法比拟的，但苏州在城乡发展一体化方面的理念和创造的好经验，有重要的借鉴价值。本报告将从8个方面对苏州城乡发展一体化的经验进行总结和提炼。
一、统筹城乡产业发展，同步推进农业现代化
推动城乡发展一体化，必须统筹城乡产业发展，按照一、二、三产业协调发展的原则，着力形成城乡产业分工合理、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局，走城乡经济发展融合之路。过去三十多年，苏州快速实现了以工业化为主体的经济腾飞，成为全球重要的制造业基地之一。苏州以提高自主创新能力为核心，通过大力发展新兴产业和高新技术产业，大力实施对传统产业的技术改造和技术升级，大力淘汰落后产能和低端装备，有序引导中低端业态向外转移，积极鼓励优势企业对外扩张，从而不断加快产业结构的优化升级。2011年全市实现地区生产总值过万亿元，制造业形成了电子信息、装备制造、纺织、轻工、冶金、石化等六大超千亿元的主导产业，新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、新一代信息技术、高端装备等战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值的比重接近40%。
发展现代农业是统筹城乡产业发展的重要内容。伴随着工业化、城镇化的快速推进，苏州农业赖以生存的土地资源大幅减少，农业在国内生产总值中占的比重越来越低，粮食等一些重要农产品对外部市场的依赖越来越高，农民收入增长转向越来越依靠非农产业。2011年，苏州农业在GDP中的比重已降低到2.2%。在工业化、城镇化快速发展的同时，苏州把现代农业作为不可替代基础产业、作为苏州率先基本实现现代化的重要内容，按照城乡统筹改革发展新要求，强化现代农业发展的科技支撑和物质装备条件，全面提升农业的科技化、信息化水平，拓展现代农业的发展空间和功能，优化现代农业发展的制度环境，加快落实以百万亩优质粮油、百万亩高效园艺、百万亩生态林地、百万亩特色水产为主要内容的“四个百万亩”产业布局，强化农业“接二（次产业）连三（次产业）”，大力发展农业加工业和农产品现代营销，不断延伸农业产业链，提升农产品附加值和产出效益，加快农业向集约化、高效化和规模化转型，成功走出了一条具有苏州特色的现代农业发展之路。在2011年全省的农业现代化进程监测中，苏州农业基本现代化得分为80.46分，高出江苏省监测平均得分8.49分，位列全省首位。
苏州现代农业发展的经验表明，在工业化、城镇化快速发展过程中，农业的基本功能不断得到扩展和深化，农业不仅提供我们所需的农产品和就业，还要提供良好的生态系统，提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样化趋势越是明显，农业将愈益起到不可替代的作用。苏州不断强化和拓展农业功能定位，建立永久性农业发展区，从2005年开始基本农田保有率一直保持在100%，突出农业生产、生态、生活等多功能性，大力发展有机农业、生态农业、绿色农业，在发挥农业食品保障、原料供给、就业增收等功能的同时，更加彰显生态保护、观光休闲、文化传承等功能，传承和展现江南鱼米之乡、优美田园风光，实现了农业经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，为整个经济社会全面协调可持续发展提供了可靠的保障。
苏州发展现代农业的重要经验是，在工业化、城镇化达到相当程度后，必须由农业支持工业、为工业提供积累转向工业反哺农业，加强对农业的保护和支持。苏州在健全工业反哺农业的政策保障机制上进行了有益的创新。一是强化财政投入，增加对农业基础设施投入力度、对农业科技、农业技术推广、农产品质量安全以及农业服务体系建设等支持力度、对农业龙头企业和农业专业合作组织扶持力度。二是加大以生态补偿为主的政策补贴力度。在积极落实国家粮食直补、农资增支综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等惠农政策的同时，以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予经济补偿。三是扶持新型农业规模经营主体。张家港市从2006年开始，对流转土地按每年每亩300元给予补贴，一定10年不变，标准逐年增加；昆山市的补贴标准达到每亩400元，其他市区也都出台了相关的扶持政策。四是创新农业投融资体系。苏州注重培育适应“三农”发展需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，充分发挥财政资金的导向功能，有效引导外商资本、民间资本、工商资本等多渠道、多形式、多层次筹集农业建设资金引导更多信贷资金和社会资金投向“三农”。
二、统筹城乡就业创业，提升农民就业质量和创业能力
就业是民生之本。推动城乡发展一体化，必须把农村劳动力就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。在工业化、城镇化快速发展过程中，苏州农民就业创业渠道不断拓宽，农民收入结构发生根本性变化。全市近90%的农村劳动力实现稳定非农就业。2011年农民人均工资性收入11250.19元，人均工资性收入占农民人均纯收入比重的65.3%。苏州在推进城乡一体化过程中，认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，不断优化城乡劳动力就业结构，拓宽就业创业渠道，积极探索建立城乡平等的就业制度。
一是建立城乡一体的就业和失业管理制度。苏州将农村劳动力就业纳入整个社会就业管理体系，建立健全了城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，规范了就业和失业登记管理，完善了城乡一体的就业和失业管理制度。
二是实行城乡统一就业促进政策。对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的农村劳动力，发放统一的《就业登记证》，鼓励各类培训机构为农民开展多层次、多形式职业培训，提供免费的职业介绍和职业培训服务。
三是建立统一的城乡就业困难人员援助机制。苏州市以创建充分就业社区和充分就业村为载体，以城镇零就业家庭、农村零转移贫困家庭等困难群体为重点，将城镇就业再就业援助优惠政策向农民延伸，援助就业困难的农村劳动力和被征地农民就业。对农村就业困难对象，发放《再就业优惠证》，通过提供社保补贴鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业。农村就业困难人员通过初次技能鉴定，可申领一次性职业技能鉴定补贴。拓宽公益性岗位的范围和规模，把农村“四保一协”（保洁、保绿、保通、保安和劳动保障协理员）的岗位纳入公益性岗位范畴，公益性岗位优先安置农村零就业家庭人员等就业困难对象。积极发展劳务合作社，主要吸收被征地农民和有劳动能力、有就业愿望、但难以找到合适工作岗位的农村剩余劳动力参加，对外提供劳务、承接工程、参与社区服务等。
四是充分发挥失业保险对预防失业、促进就业的保障作用。苏州开展扩大失业保险基金支出范围试点，从失业保险基金节余部分提取资金，用于职业介绍补贴、职业培训及技能鉴定补贴、社会保险补贴、就业岗位补贴，以及小额担保贷款贴息等，进一步提高了失业保险基金使用效益。
五是鼓励农民投资创业。党的十七大提出了“实施扩大就业的发展战略，大力促进以创业带动就业”的战略部署，苏州市以被确定为首批国家级创建创业型城市为契机，制定了“政府推动创业，社会支持创业，市民自主创业”的方略和一系列优惠政策：降低创办个体工商户和小企业优惠门槛，给予创业引导性资金和租金补贴、税收优惠、融资信贷支持，给予引进的高层次创新创业人才优惠政策，给予有创业愿望人员免费创业培训，对成功创业人员实施社会保险补贴，对就业困难人员创业提供一次性创业补贴，建立创业服务体系等，营造了良好的城乡居民创业大环境。以本地特色产品为载体，鼓励通过结合区域经济特点开展“一镇一品”特色产业创业活动，发挥“一镇一品”的创业示范引领作用。创业带动就业的积极效应得以体现。苏州市个私经济实体总量从2008年的40余万户，增加到2011年的55万户；个私经济从业人数占全部从业人数比重，从2007年的30%，提高到2011年的近50%。创业拓宽了农民收入增长渠道，有力地促进了农民收入的增加。随着农村家庭财富逐步积累和投资领域逐步拓宽，以房屋出租、股息与红利、土地经营权入股为主体的多元化收入成为农村居民财产性收入的主要来源。2011年苏州农村居民家庭人均财产投资性收入6480元，占农民收入的比重从2003年的不足5%迅速上升到37.6%。
三、统筹发展中心城市、县域城市、小城镇，促进产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一
城镇化是促进我国经济快速增长、推进经济结构战略性调整、提高人民生活水平的基本途径，是实现现代化的必由之路。推动城乡一体化发展，必须充分发挥城市对农村的带动作用，为农民转入非农产业就业创造更多的机会，为进城农民工在城镇落户定居、融入城市创造更好的制度环境。我国是世界上人口最多的国家，完成规模巨大的人口城镇化，不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇，必须形成合理的城镇体系，促使大中小城市和小城镇协调发展。改革开放以来，苏州城镇化以前所未有的速度推进。经过上世纪80年代乡镇企业异军突起、90年代开发区和开放型经济蓬勃发展之后，到“十一五”时期，苏州城镇化率超过了60%，逐步进入成熟阶段。苏州走的是一条工业化和城镇化良性互动、城镇化相对均衡发展的道路。作为城镇密集区，经历了三十多年高速工业化和城镇化后，苏州形成了以苏州市区中心城市为核心，5个县级卫星城市为枢纽，50多个重点中心镇、历史文化名镇、较大镇为基础的城镇体系框架，逐步形成了一批规划有序、环境优美、各具特色的现代化新城镇，在此基础上形成了产业布局比较合理、公共服务基本均等、产业发展、就业吸纳和人口集聚比较协调的发展格局，这种格局在提升城市品质方面具有突出优势。
一是均衡发展中心城区与县级城市。一方面，苏州通过强化中心城区建设，发挥其吸纳高端产业要素的作用。另一方面，通过强县扩权，优化县级城市发展环境，增强其发展实力。苏州5个县级市全部位居全国百强县前十位，各县级市的城镇化率都在70%左右。苏州经济发展的最大特点之一，就是张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市和苏州市区“六大经济板块”优势互补、良性互动，中心城区与县级城市之间形成共生共荣的关系，这与一些地区存在的城市之间层层吸纳资源与层层边缘化现象形成鲜明对比。
二是充分发挥小城镇沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。苏州通过乡镇合并、区镇合一、强镇扩权，在规划的引导下，过去数量过多、规模过小、过于分散的小城镇发展格局呈现规模适度、合理布局、综合功能日益增强的趋势。大量发展活力充沛的小城镇的存在，形成了农村地区自下而上的要素集聚中心，避免了许多单中心城镇化地区出现的农村地区生产要素的过度外流现象；由于小城镇相对发达的基础设施和服务体系，使其成为城市资金、人才、技术等要素向农村扩散的平台；苏州的小城镇利用其优越的区位优势和积累的产业基础，八仙过海各显其能，通过兴建各类开发区，吸引了庞大的外来投资，更进一步增进了农村地区发展的活力。这三个方面，使苏州没有出现许多地区高速城镇化阶段城市对农村的过度剥夺、农村经济凋敝、生产力要素过度外流等现象。数量众多且分布相对均衡的县城镇、中心镇、特色镇，成为城乡交流的纽带，成为苏州推行城乡基础设施和公共服务均等化供应的基础平台，在集聚人口和产业要素等方面发挥着巨大的作用，吸纳了全市半数的城镇人口和数量众多的外来人口，乡镇工业产值曾占据全市工业总产值“半壁江山”。
苏州在快速城镇化阶段能在很大程度上避免出现城市人口过快膨胀带来的城市病，究其原因，就在于苏州注重发展壮大县级城市，积极培育中心镇，对一批有条件的经济发达镇创新管理体制、扩大管理权限、强化公共服务、增加发展活力，使其逐步发展成为人口集聚、产业集群的现代新型小城市，与现有大中小城市形成分工有序、优势互补的空间格局。苏州五个县级市和众多星罗棋布的小城镇长期承担了城镇化人口、工业发展缓冲器和蓄水池的作用，减轻了对中心城市的压力，使其得以“优雅”地发展。不仅如此，乡镇的工业小区还自觉承担起中心城市高等级开发区的配套、服务作用，使其得以实现向高层次产业的升级跨越。
四、协同推进城镇化和新农村建设，增强农村发展活力
农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。推动城乡发展一体化，必须使城市和农村紧密地联系起来，实现城镇化与新农村建设“双轮驱动”，在吸纳更多农村人口进城落户定居的基础上，增强乡村地区的活力，让留在农村的人口安居乐业，做到进城和留乡各得其所，促进城乡协调发展和共同繁荣。苏州打破“城市中心主义”的发展理念，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，统筹规划城市和农村建设，调整优化工业与农业、城镇与农村的空间布局，科学确定城市发展区、永久性农业发展区和生态保护区，加强农村基础设施建设，加大农村环境整治力度，改善农村人居环境，在空间形态上使城镇更像城镇、农村更像农村，农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明。
一是努力打造彰显江南水乡特色的乡村风貌。长期以来，苏州100多万户农民分散居住在2万多个自然村，村镇缺乏统一规划、村庄布局零星散乱。农民住宅过于分散，不仅造成了土地资源的浪费，而且增加了基础设施建设和配套的成本，加大了农村环境卫生及治安管理的难度。无论从改善农村人居环境、提高农民生活质量，还是从节约资源、顺应基本现代化要求来说，都应该积极推进农民居住的适当集中。苏州坚持分类指导，本着既要适度集中、又要方便群众生产生活的原则，加快镇村合理布局与建设，对于地处工业规划区、城镇规划区的农户以及被拆迁农户，加快改造步伐，建设与城镇建筑风格相融合的新型社区；对于地处农业发展区、生态保护区的农户，加强环境综合整治，建设具有江南水乡特色、适合生产和人居的新型村庄；积极引导分散居住农户、新建翻建农户向城镇及其周边地区的新型社区集中居住，提高城镇人口集聚水平和资源利用效率；保护具有历史文化遗产和水乡特色的村庄，避免在建设中被破坏和灭失。通过上述措施，苏州避免出现“千村一面”的现象，涌现出一批基础设施配套、产业特色鲜明、生态环境优美、农民生活富裕的示范村
二是创新农业经营体制和集体经济产权制度。苏州在整治村容村貌、改善农村的生产生活和条件的同时，注重改革创新，增添内生动力。苏州在稳定和完善农村基本经营制度基础上，以包括农民专业合作社、社区股份合作社和土地股份合作社三种基本类型在内的农村“三大合作”改革为抓手，把农村分散的资源、技术和资金等各类要素进行有效整合，引导农民走向新的合作和联合，让农民变股东，对集体资产、土地等生产要素的产权归属、配置使用和收益分配关系进行一系列创新。苏州农村“三大合作”的改革探索，符合党的十八大提出的“发展农民专业合作和股份合作”的精神，在促进农民增收、发展壮大新型集体经济、促进农民共同富裕中发挥着越来越重要的作用，为农业农村发展增添了新活力，为“苏南模式”赋予了新的内涵。
苏州发展农民专业合作社，带领农民开展专业化、标准化生产经营，起到了组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用，提升了农民的市场竞争能力，让农民更多地分享了农产品加工和流通领域的利润。近年来，适应市场竞争的需要，苏州引导农民专业合作社联合发展、抱团进城，既畅通了农产品销售渠道，增强了合作社的营销能力，又减少了农产品流通中间环节，降低了农产品流通成本，增加了合作社收益，有利于促进农民持续增收。苏州经验表明，扶持农民专业合作社，就是加强统一经营和服务，就是扶持农业和农民。
发展各类农村股份合作组织，让农民变股东，是苏州“三农”工作的重要创新。一类是土地股份合作，就是引导农民把依法取得的土地承包经营权转化为长期股权，通过直接经营、参股经营或租赁经营等方式，获得收益并按股分配的一种土地经营制度的创新。目前，全市已成立土地股份合作社712家，土地入股面积111.4万亩，入社农户34.2万户。另一类是社区股份合作，就是将村级集体经营性净资产折股量化给本集体经济组织的成员，通过明晰集体经济的产权，完善集体收益的分配方式。早在2001年，吴中区就率先在金星村组建了江苏省第一家农村社区股份合作社。2010年金星村社区股份合作社农民人均分红10180元，户均2.7万元。截至2011年底，苏州市已累计成立社区股份合作社1243个，入社农户111.7万户，经营性净资产249.6亿元。在组建社区股份合作社量化集体资产的基础上，苏州又引导农民以现金出资，增资扩股，组建“富民合作社”，主要利用集体非农建设用地，建造标准厂房等物业设施，取得出租收益，实现按股分红。从2001年初昆山陆家镇成立全市第一家富民合作社起，经过不断总结推广、发展和完善，富民合作社已遍地开花，成为促进农民持续增收长的重要载体。截至2011年底，全市已成立富民合作社339家，股金总额34.4亿元，涉及农户9.3万余户，占全市农户总数的8.1%，当年分红总额31950万元。苏州“富民合作社”与国际上以获取投资性收益为特征的“新一代合作社”的运作机理是完全一样的。近年来，苏州出现了一些以乡镇为单位组建的大型富民合作联社或实体，2012年2月成立的苏州工业园区唯亭富民集团公司，总资本达19亿元。富民合作社呈现出走向联合、抱团发展的趋势。作为我国经济最发达的地区之一，在快速工业化、城镇化过程中，通过引导农民发展各股份合作，特别是盘活存量建设用地，落实集体留用地政策，在城镇规划区或经济开发区为股份合作经济预留非农建设用地，扶持农民股份合作组织介入农村集体经营性建设用地开发，按规划要求实行集中开发，统筹建设集贸市场、标准厂房、集宿楼、仓储物流设施、三产经营用房等一些效益好、见效快的投资性物业项目，让农村更多地分享了土地增值收益，不仅确保了集体资产的保值增值，促进了村级集体经济不断壮大发展，而且开辟了农民增加投资性收入、财产性收入的新渠道。2005年以来，苏州全市村级集体经济收入始终保持两位数以上增长。2011年，全市农村集体经济总量达1050亿元，村均集体收入突破500万元，村村收入超百万元，在全省处于领先水平。全市一半以上的村净资产过千万元，其中36个村净资产过亿元；全市共有180个村级单位收入超千万元，占13.12%，其中11个村级集体收入超过5000万元。村级集体在快速发展的同时，收入结构进一步优化。2011年，资产资源租赁收入已占到村级收入的60%以上，成为村级集体经济收入的主要来源，以财产性、物业性收入为主的稳定性收入已占到村级集体总收入的76%。集体经济实力的壮大，为苏州城乡发展一体化提供了了巨额、持续的资金来源。苏州农民收入约1/3来自财产性和投资性收入，这与各种股份合作组织发展形成气候、多数农民持股有直接关系。苏州经验表明，在工业化、城镇化过程中给农民留一份土地，让农村股份合作经济组织有一笔土地发展物业经济，让农民更多地分享土地增值的收益，是增强农村自身发展实力的重要手段。
苏州在探索“三大合作”改革过程中，始终尊重农民的主体地位，让农民唱主角，不损害农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，遵循了扶持但不包办、引导但不替代的基本原则，真正做到了“三大合作”改革惠民、利民、富民。
五、健全城乡一体的公共服务体制，推动城乡基本公共服务均等化和社会保障并轨
统筹城乡基础设施和社会事业发展，为城乡居民提供均等化基本公共服务，是城乡发展一体化的重要内容。自2009年开展城乡发展一体化试点以来，苏州市加快城乡基本公共服务一体化建设，加快公共服务体系向农村延伸，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层公共服务机构设施和能力建设，使基本公共服务均等惠及城乡居民。
长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城乡居民享受的公共服务存在很大差异。苏州在城乡一体化改革中，高度重视城乡基础设施的一体化建设。坚持“城乡共建、城乡联网、城乡共享”的原则，积极推进城镇基础设施向农村延伸，重点推进城乡道路、供水和污水管网等公用设施的城乡一体化“无缝对接”，统筹推进城乡道路、水利、电力、电信、环保、信息化等基础设施建设，促进城乡基础设施共建共享，形成了城乡基础设施一体化建设的格局。苏州在推进城乡发展一体化过程中，逐步打破了公共服务体制城乡“二元”分割状态，构建了城乡一体、普惠均等的基本公共服务制度。以教育为例，苏州统筹发展学前教育、义务教育、高中段教育，城乡学校做到统一管理体制、统一规划布局、统一办学标准、统一办学经费、统一教师配置、统一办学水平“六个统一”，实现城乡学校“六个一个样”，即学校校园环境一样美、教学设施一样全、公用经费一样多、教师素质一样好、管理水平一样高、学生个性一样得到弘扬。“六个统一”的教育体制极大地改善了教育的公平性。
城乡社会保障“三大并轨”是苏州近年来城乡发展一体化的最大亮点。从2003年起，苏州就在全国率先进行了建立农村社会保障体系的探索，对务农人员参保缴费实行财政补贴制度，县级市、区和镇级财政补贴50%-60%，突破了原先主要以个人缴费为主的筹资方式，从而激发了广大农民参保积极性。2009年开展城乡一体化发展试点后，苏州加快推进各项社会保障的制度整合。在最低生活保障方面，2011年苏州市率先在全省乃至全国实行城乡低保标准并轨；在医疗保险方面，从2003年苏州就从制度设计上将进入乡镇村各类企业务工并与之建立劳动关系的农村劳动力，全部纳入了城镇职工医疗保险制度，自2009年开展城乡发展一体化试点后，加快将在城乡各类企业务工的非农就业的农民工全部纳入城镇企业职工医疗保险。在建立城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗保险的基础上，苏州按照城乡统一的居民基本医疗保险制度框架，加快推进农村新型农村合作医疗与城乡居民医疗保险并轨步伐，努力实现城乡居民医疗保险政策制度一体化、待遇水平一体化、经办管理一体化以及医疗救助一体化。到2011年末，苏州市在实现了社会医疗保险制度城乡居民全覆盖的基础上，五市七区全部完成了新型农村合作医疗向城乡居民社会医疗保险转轨，建立了比较完善的一个体系两种制度并存的格局，即覆盖城乡全体社会成员的职工医疗保险、居民医疗保险和社会医疗救助“三位一体”的社会医疗保障体系，城镇职工医疗保险制度和城乡居民医疗保险制度并存发展，除常熟市仍由卫生部门管理外，均纳入人力资源和社会保障部门统一管理，农村居民与城镇居民享受同等医疗保险待遇。在社会养老保障方面，苏州制定了农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法，通过积极的财政补贴政策引导农村居民参加城保，对原参加本市农村养老保险的农村居民，按规定换算、转移后纳入城保体系，实行统一的城乡居民养老保险。2012年，苏州全市全面完成了农村养老保障制度与城镇养老保障制度并轨，建立了比较完善的一个体系两种制度并存的格局，即覆盖全市城乡的统一的社会养老保险体系，城镇职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度并存发展。苏州城乡社会保障“三大并轨”的探索在全国都处在领先地位。
城乡社会保障是社会公平的均衡器。我国社会保障体系的显著特征是“碎片化”，城乡、区域、阶层和职业之间分别设置。社保体系的碎片化，特别是养老和医疗保障体系的碎片化，造成劳动力市场分割，严重影响人口的流动性。我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同，政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全城乡一体、衔接良好的社会保障体系，是城乡一体化改革的难点所在。苏州积极探索创新，注重社会公平，突破城乡居民身份界限和制度壁垒，“三大并轨”的社会保障体系的构建，实现了城乡社保“制度合一”。苏州在进行社会保障城乡一体化体系设计时，还充分考虑城乡不同制度之间的无缝对接，积极探索城乡各项社会保障间的衔接和转换，从而使城乡居民无论处于何种状态，都能获得同制同权的社会保障，其个人权益都能获得认可和累计，从而为城乡居民共享经济与社会发展成果提供了通道，为其他地区提供了示范案例和有益经验。
六、加强生态保护，建立城乡环境治理长效机制
苏州温山软水的自然环境，河湖纵横、湿地遍布的水乡景观，造就了独具特色的人居天堂。苏州人耐心呵护、精心雕琢着以水、绿、湿地为突出特色的地域生态系统，在推动城乡发展一体化过程中，牢固树立生态文明理念，把生态建设放在突出地位，把良好生态作为最大财富，把改善生态融入城乡经济社会发展全过程，建立了生态建设的长效机制，优化了城乡生态环境，使苏州的天更蓝、地更绿、水更清，在更高层次上促进了人与自然的和谐相处、协调发展。
苏州因水而秀美，因水而富庶，面对工业化带来的环境危机，苏州市以水环境治理为主要抓手，促使城市水环境治理的管理机构、人才、技术、资金、设施向农村延伸，加快城乡一体的安全水利、生态水利、民生水利、现代水利及资源水利建设步伐，使苏州以“江南水乡”为本底的城乡人居环境特色与品位得到进一步提升。苏州在全国率先推行城乡统一饮用水水源、统一输水管网、城乡饮水同水同质，于2011年完全实现了城乡“一张网、一个价”一体化供水目标。苏州高度重视水环境质量的提升，坚持不懈地通过城乡河道综合整治、控源截污、生态修复等等工程手段，辅之以创新的运营、监管、长效管理等等机制，促使城乡水环境质量实现稳步提升。城市化地区加快城乡并网的污水配套管网建设，村庄集中地区加快小型污水处理设施建设，纯农业地区积极探索生态化处理方式，为进一步提高农村地区污水处理水平，2011年，全市集中式饮用水水源地水质100%达标，太湖、阳澄湖保护区农村生活污水处理率分别为78%和72%，其他农村地区生活污水处理率达到51%。苏州通过实行城乡水务一体化管理机制创新，将众多相关部门承担的水利管理职能划归到水务局，实现了城市与农村、地下水与地表水、水质与水量、供水与排水、用水与节水等涉水事务的一体化管理。
森林、湿地、农田生态系统，是一个区域的“肺”、“肾”，是城乡经济社会发展的生态本底。苏州市把“绿色苏州”建设提升到经济社会可持续发展的战略高度，以森林公园、湿地公园、生态园、现代农业园区等为板块，统筹推进生态绿化建设、森林资源保护、生态湿地恢复、林业产业发展等，加强沿江、沿湖、沿河、沿路等生态林网、经济林网建设，构建起一个布局合理、物种丰富、水绿相融、具有苏州特色的现代林业生态系统。全市森林资源总量从2003年的91.75万亩增加到2011年的183.25万亩，翻了一番，平均每年增加面积超过10万亩，陆地森林覆盖率由12.53%上升到25.03%。
在苏州这样的城镇密集地区，村庄是最为脆弱的，极易被现代城市文明所吞噬。从“十一五”开始，苏州市就将村庄环境整治作为新农村建设工作的重点，把农村生活污水、生活垃圾、河道疏浚、畜禽粪便、农业面源污染作为整治重点，农村环境面貌发生了很大的改变。在村庄环境整治中，苏州充分尊重城镇和乡村在产业结构、功能形态、空间景观、社会文化等方面的差异，努力打造彰显江南水乡特色的乡村风貌。苏州在通过集中整治解决突出问题的同时，加快推进村庄设施维护、河道管护、绿化养护、垃圾收运等体制改革，使村庄环境管理逐步走上制度化轨道。
