一、 引言

中国共产党的十八大承上启下，在过去90年新民主主义革命和30多年改革发展的经验基础上，提出了中国继续发展和进步的大政方针：（1)推进政治体制改革，全面推进依法治国，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，完善基层民主制度，深化行政体制改革，建立权力运行制约和监督体系。 （2)完善市场经济体制，深化经济体制改革，适应国内外经济形势的新变化和发展方式。激发市场发展新活力，培育构建开放型经济发展新优势，不断增强长期发展后劲。（3)反腐倡廉，坚持自我净化、自我完善。党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。（4）重点保障和改善民生，解决人民最直接的利益问题。学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力让人民过上更好的生活。（5）加大环境保护力度，大力推进生态文明建设。优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。 （6）坚持党对军队的绝对领导，推进国防和军队现代化。按照现代化建设“三步走”的战略构想，完成机械化信息化任务。力争到2020年基本实现军队的机械化。（7）贯彻一国两制，只要不主张“台独”都愿意合作。对于香港澳门，全面准确贯彻“一国两制”。坚决反对“台独”分裂图谋。只要认同一个中国，我们都愿意同他们对话合作。（8)不称霸、不扩张，反对一切形式的强权政治，坚定奉行独立自主的和平外交政策，反对各种形式的霸权主义，反对动辄诉诸武力，或以武力相威胁，反对颠覆别国合法政权。（9)不走封闭僵化的老路，也不走改弦易帜的邪路。 走中国特色社会主义道路。 总结起来，可谓是八大任务，一条路线。八大任务中，除了外交、国防和港台事务，其余五项都与行政改革的理论与实践直接相关。一条路线是：不走封闭僵化的老路，也不走改弦易帜的邪路，走中国特色社会主义创新之路。

十八大的精神，是中国下一步行政体制改革寻求突破的政策指南。“自从中西方文明发生碰撞以来，百余年的中国现代文化建设即无可避免地面临双重使命：梳理和探究西方文明的根源和脉络，以作为我们理解并提升自身要义的借镜；整理和传承中国文明的传统，更是我们实现并弘扬自身价值的根本。 此二者的交汇，乃是塑造现代中国之精神品格的必由进路……”（费孝通，2005：14）。 西方的洋枪洋炮打开了中国的大门，使明智的中国人不得不重视那些“蛮夷之邦”的法术，用以比照我们自己的不足；同时，自豪的中国人不可能、也不能够遗弃自己几千年文明的传承，一定会努力地寻找可能，弘扬自身的价值。 其结果，必定是要博采众长，走出根植于传统却又不断创新，有世界文明的营养又有民族文化的精髓的革新之路。方向已经明了，具体怎么走，还需要有许许多多的创造。

在十八大结束时，新任领导集体与记者见面的新闻发布会上，新任总书记有一句十分中肯的话：“打铁还需自身硬”。他使用的这句民间俗语，精确道破了中国继续改革和发展道路上的核心问题。 要管好国家，管好社会，首先要管好党，管好政府，打造好建设中国特色社会主义事业的基础设施。中国行政体制的深度改革和突破，就是为管好党、管好政府提供良好的制度基础的举措。本文就这一命题进行探讨，在回顾过去行政改革成效和困境的基础上，按照十八大精神，提出继续深化行政改革、保障可持续发展的战略思考。

二、中国目前的改革成就与行政体制的改革息息相关

行政体制是国家管理活动中的硬件设备和操作系统，是基础。 行政改革指的是通过有目的地改变决策组织的结构、过程，以及决策者的态度和行为模式，来提高组织运行的效率(Caiden，1969)。 改革的一般内容包括去官僚化（机构精简、缩编、重组、下放权力），加大私有化份额，调整管理和资源分配的权力，通过招聘、培训、激励，改进和提升管理人员的素质和职位胜任能力，设计预算和审计项目方法来提高资金使用效率和行政单位的服务提供能力 （Burns，1993)。这一对行政改革的定义，比中国通常认为的机构改革的覆盖面要宽，更符合全面推动政府工作要求的基本原理。 也就是说，行政机构的改革，需要人事制度和财务制度的配套改革才能够有实际的效果。中国的这个步骤，往往需要中央编制办公室、财政部、人社部和组织部的协调合作才能完成。

行政改革的前提是重大政治方向的确定。 早在1978年，中国就定下了改革开放的国策大计：在建设中国特色的社会主义的旗帜下，追求经济发展和管理效率。在这一大背景下，迈出了行政改革的步伐。从干部队伍的年轻化、知识化、专业化，和废除终身制开始（邓小平，1994：326），到后来陆续推出多种改革措施：如党政分工、市场化改革、双轨制、市管县改革、权力下放（土地承包、财政包干、地方土地转让的财政政策、招商引资政策）、收支两条线，分税制改革、国企改革、转变政府职能、地方政府绩效考核、干部选拔公推比选、行政审批制度改革、大部制改革、服务型政府和最新一轮的事业单位改革……这些改革方案，在中国发展和进步的过程中，起到了十分重要的作用，也留下了继续改革的空间。

若干年前，在学界普遍兴奋地讨论中国经济改革的成就时，笔者曾与世界银行的一位经济学家座谈，他说道，“我30年来一直关注中国的改革，非常困惑。按照经济学的理论和评估指标，中国的经济问题十分之多，应该早就崩溃多次了，但奇怪得很，中国依然在发展，而且你看它的结果：经济的增长和林立的高楼，你不能不承认它的成功。”他的话并不怪异，其有效的诠释是：中国的改革，不仅仅是经济改革，也是思维模式的解放和行政改革的结果，是中国体制背景下独特的行政威权给市场放权、与市场互动和博弈的结果。换句话说，中国的经济改革，核心是与经济发展相关的行政体制的改革。

对中国行政改革的成效，国际学界有不同的评判。有人认为行政改革居功至伟，放活了社会，放活了经济，给国家的发展带来了巨大的变化。中国改革的成功和诟病，其实不是经济改革的问题，而是行政改革后，行政权力对市场施压或掣肘。比如说，安徽小岗村农村土地承包制的实施，就是因为政府没有追究他们分田到户的“不法行为”，反而进一步把这个生产方式的管理权让给了农民。 市场上出现的问题，如大型企业的垄断、食品安全的隐患，也常常与行政权力划分和行政监管不足相关。也有人说改革只重形式不重本质，每次都留下尾巴，改革之后，机构和权力又重新扩张，回归本源，以致几十年改革之后，政府的规模和权力空前扩大，国企垄断有增无减，社会矛盾不断增大，继续改革的动力却逐渐式微。还有人认为改革的努力成败参半。成功发展了经济，却乱了人们的思维，扩大了贫富差距，增加了社会的不稳定因素，否则难以解释为何社会管理和维稳成为了发展过程中的重中之重 （Liberthal and Oksenberg，1988；Lingle，1997）。

尽管认识各异，不争的事实是：改革开放以来，中国的经济有了长足的发展，一跃成为世界第二经济大国；中国政府的影响力有了很大的扩张，万亿资金的运用，举手投足之间；大型国企的规模前所未有，在全球范围大规模运行；而社会的躁动和不稳定因素，也有相当的增长，一不小心就会出现群体事件。有识之士呼吁进一步深化改革，进一步解放思想，拓展视野，选择好改革的策略和方法。

十八大提出的“不走封闭僵化的老路，也不走改弦易帜的邪路。走中国特色的社会主义道路”的口号，与30年前小平同志定下的基本国策一致。 并且，在达到了小康目标的基础上，加上了政治改革、改善民生、建设生态文明和可持续发展的新指标。老路不能回去，根本不能忘记，中国的进步和发展，要有承上启下的创新，从概念，到价值观，到制度，皆是如此。

三、如何在十八大精神引导下深化行政改革

行政体制的改革，是管理工具的改革。 一个人尝试去使用一件新的工具，是因为他相信新的工具对他更加实用，更能满足他的需要。同样的道理，当一种管理体制不能很好地满足管理目标需求，就需要有新的管理体制。行政改革的目标，就是通过机构重塑、流程再造、目标界定、技术提升等方法，提高行政体系的运转效率、效益和功能，解放和激发社会的潜能和发展力，提高公共服务水平，激励经济发展，达到政通人和，国富民强的目标。 但制度是人际关系构成的，制度的改革，牵涉到很多人，需要通过一致的理念和行动才能做到。另外，社会的情况通常是复杂的，参与改革的每一个人，他们的期望也可以各不相同。 要将这样的改革诉诸行动，就必须要有理念、有共识、有领导、有设计。 在经过一段时间的改革实践和开放学习后，这些理念、共识已经在相当的范围内逐步形成。

在十八大提出的五项与行政改革有直接关系的任务中，首先提出来的是政治改革。“推进政治体制改革，全面推进依法治国，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，完善基层民主制度，深化行政体制改革，建立权力运行制约和监督体系”。 政治的核心问题是“权力和资源的分配问题。”在程序层次的意义是：如何进行权力的运作。比较深层次的政治改革的意义是：还权与民、还政于民、给予人民行使政治权利的方法和渠道。在中国目前的条件下，还没有走完孙中山先生提出的“训政”阶段 （孙中山先生的民主革命路径是：军政、训政和宪政）。 所以说，政治改革的重点也还在于不断扩大人民群众行使政治权利的机会。 而行政体制的改革，则更加具体。 国家的行政管理体系，党、政、人大政协和司法四大班子，加上财务体系、管理办法、制衡和协调程序、技术使用等等，都与行政体制的改革有关。其中，定结构、定编制、定职能、定人员和财务，都直接影响到国家体系的运行。 这些改革的核心问题是党政关系的改革，牵涉到运用现代国家党政分工协调的理论，使党、政各有专攻。 党担负起政策制定、宏观制度建设、价值理念塑造，对主要行政官员的聘用、管理、培训和监控的工作，并且对人民和上级党的部门担负起政治问责的责任，保护基本人权和社会的公平公正。政治工作牵涉到发展方向的问题。中国是一艘巨大的航空母舰，不动则已，一动则雷霆万钧，势能极大。方向性的问题需要未雨绸缪，早作打算和规划，否则眼看到冰山都有避之不及的可能。 政则担负起经济建设的任务、民生工程的任务。中国新民主主义革命的历史上，党作为政治工具的主要任务是改造旧军队，发动群众，通过政治宣传和身体力行传播新的理念、党的政策。 使用的工作方法往往是政治运动。新中国成立后，由于庞大的旧国家机器需要改造，加上军转民的干部有自己所熟悉的工作方法，很长的一段时间沿用的也是政治动员的运动型方法。特点是单一目标性强、见效快。但鱼龙混杂式的工作风格留下的后遗症也常常很多。

进入工业革命、城市化和现代化建设的新的历史时期后，社会的变革错综复杂，牵一发动全身，对精细化、科学化和系统化提出了新的要求。 如何提高党的执政能力、制度设计能力和培养高层次管理人才问题，就成了党的工作的重中之重。对党的工作方式、政治问责力、方向性的领袖力和驾驭行政组织的能力，也有了更高的要求。 再使用运动形式或以党代政的简单方式进行管理，就有力不从心的感觉。 事实上，西方在工业化的过程中，就有过政治与行政两分的探讨(Goodnow，1900)。 中国借鉴西方经验的时候，更多地注重了他们“分”的讨论和批评，忽略了他们“统”的思想和措施。 在继续深化改革的过程中，强调党的功能和行政功能的分工，设定他们之间良好的合作、协调和从属关系体系，用行政机构改革的方式固定下来，可以是推进领导机构精简和专业化管理的一个有效策略。“完善市场经济体制，深化经济体制改革，适应国内外经济形势的新变化和发展方式，激发市场发展新活力，培育构建开放型经济发展新优势，不断增强长期发展后劲”的核心问题是政企分工问题。 而政企分工的关键，在于国家对于市场和经济活动的立法和执法。 一个过去遗留下来的重要问题是中国的国企怎么办？ 大型的掌握核心资源的公共公司的管理方式，需要不断的探索和改进。西方发达国家数百年积累下来的有社会代表性的董事会制度、职业经理人制度、高透明财务和行为监督制度、政府法规和财税政策的控制制度，可以提供非常有益的借鉴。 经过了30多年的改革，中国的市场化运行方式已经大致确立，即便是大型垄断性国企，虽有一些垄断行为，也至少是通过市场的方式在进行运作。真正需要解决的问题是变部门立法为国家立法，加强相应立法、准立法、中央监控机构行政体系中的专业调研、决策和监控执行能力。西方大规模金融危机的产生，与里根政府在20世纪80年代初修改《格拉斯-斯蒂格尔法案》（The Glass?Steagall Act of 1933），取消限制利息价格的条款Q(Regulation Q，1980)；通过《加恩－圣杰曼存储机构法》（The Garn?St.Germain Depository Institutions Act of 1982），废除了对储蓄和借贷行业的规制，允许了浮动贷款利率；通过《格雷姆－里奇－比利雷法案》(the Gramm?Leach?Bliley Act of 1999)，取消了禁止银行拥有其他金融公司的条款等削减规制的行为有极大的关系。另外，国外政府机构体系中的准立法部门的制度、工作职责和机构设置，使这些机构既有研究能力，又有立法和执法的能力，是法制化管理市场的一种有效和灵活的方式。美国的联邦政府食品药监局、 联储会、联邦通讯委员会就是这样的机构。学习这些机构的设置，提高政府监管能力，是完善市场经济体制的有效方法。 只有实现对市场管理的系统化和法制化，才能杜绝部门寻租，彻底放活市场，给市场发挥潜力以极大的空间。

20世纪理论界最大的世纪之争其实不仅仅是社会主义-资本主义之争，也是新古典经济理论与凯恩斯理论之争。 新古典自由主义的市场原教旨主义者认为：人都是自私自利的理性人，市场是最有效、最公平和最公正的配置有限资源的方法，政府管得越少越好。 而以凯恩斯为代表的政府干预学派则认为，市场的决策往往会带来宏观经济产出的低效(比如消费和就业短缺)，需要有公共政策的介入和干预，靠国家用货币和财政政策来宏观调控，稳定经济，创造高就业率。现代资本主义的发展、现代资本主义鼻祖亚当·斯密的理论和最近一次的全球性金融危机，反复证明了国家对市场干预的必要性。 关键在于如何妥善把握干预的方法和程度。 这就是行政改革的要义所在。

“反腐倡廉，坚持自我净化、自我完善、党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”是十八大提出的又一大重要任务。笔者曾经在美国接待过国内一个由十几位监察局局长组成的访问团。 他们最大的疑惑是，在美国没有找到相应对口的监察局，来交流工作经验。 当问到美国城市的人事局长和市政经理等人时，得到的回答是，透明是最好的监察。人民、媒体和主管领导就是监察人。 关键点在于制度设计的合理性、薪酬的竞争力和有效的行政惩罚力。这一条也是行政改革思考的重要节点。一般来说，赋予监管部门公诉权，赋予法院和纪律部门惩处权，处罚过程如数据库一样高度透明，处罚经费直接入国库，是比较有效地防止寻租行为的行政设置，值得研究。

十八大提出的一个核心任务，也是中国发展现阶段面对的最大挑战，就是如何“保障和改善民生，解决人民最直接的利益问题。使人们学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力让人民过上更好生活”。 这一条，对于行政改革来说，是最具挑战性的工作。只有具备了良好的行政环境，才可能有运行良好的市场。而只有市场放活了、经济发展了，国家才会有钱打造优质的公共服务环境，建立社会保障系统，保护人民的基本权益，让人民过上好的生活。

笔者早几年作过一个中国与美国政府机构和人员规模的比较，虽然中国的人口是美国的4.4倍，但美国政府的管理单元（87513 个政府单位）比中国（24961 个政府单位）要多三倍以上。从公务员的绝对数字来说，美国联邦政府、州政府和地方政府加起来有270.4万人 + 408.3万人 + 1099.5万人=1778.2万人。而中国政府机关的受薪工作人员 （其中公务员700多万人），按照同年统计年鉴的数目，是10，540，000人。 少于美国。 这个数字，虽然不一定准确，但在两国公共服务的能力方面，有了一个大致的人力资源的比较。要提高公共服务能力，不但要加大公共设施投入，还要加强人力资源的建设和配置。当然，了解情况的政府工作人员会说中国政府机构臃肿和超编，不干工作的人多。 而同时存在的情况是，政府部门有些人十分繁忙和辛苦，有永远干不完的活；而另一些人则没活干，不想干。如果精简机构，工作就更加没有人干。 如果增加编制，国家财政则不堪重负。这个问题如何解决？

仔细考察较大的西方政府的结构模式，比如说美国，我们就会发现，他们中央与地方政府的分工十分明确；地方政府的机构设置和人员编制十分多样和因地制宜，不是按中央政府的行政机构进行设置。 除了少数部委外，大多数中央部委以制定政策、提供资金、调研和监管为主，有选择性地推行一些新政策，并不面面俱到。 地方政府是提供服务和直接管理的重要单元。 并且，地方政府至少有五种不同的组织方式：市长－市政经理型、市议会－市政经理型、城镇会议制、委员会制度，代表制度等等。有的注重党政一元化领导（市长－市政经理型），有的注重政治行政两分（市议会－市政经理型），有的注重集体领导，有的松散和随意。地方政府的税收、人员规模、薪酬、服务功能等都因地方差异可以有所不同。但经过相当时间的运行，美国最富的州的人均GDP与最穷的州的人均GDP差别比在2倍以内，远远低于中国省份之间贫富差距高达20倍以上的状况。

另外，从图一可以看出，美国的学区也是一级地方政府，有自己独立的财政拨款的渠道，可以跨行政区设立，直接接受州最高教育机构的拨款，不受地方财政的直接影响，也不允许地方政府挪用和挤占教育经费，避免教育资源往经济和社区条件好的地方过度集中。

数据来源：作者调查

除了机构上的灵活性，还有审批制度的简化、行政文化的打造、公共基础设施的建设、权力与责任匹配的工作规范、公共服务对下问责等方面的努力。总体说来，地方政府是百姓生活服务的中流砥柱。它们离百姓近，了解情况和百姓需求，改革灵活，工作易见成效。每一个地方政府（县、市）都可以是一个独立的法人，运行灵活，对公民和法律负责。民有、民治、民享的格局，在精心设计的国家行政体系的大格局下，成为可能。

党的十八大提出“加大环境保护力度，大力推进生态文明建设。优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设”。这是中国在可持续发展方面所要继续推进的方向。行政改革在这一领域要做的不一定是设立新的机构，而是加强现有环保机构的标准制定和监管工作，用协作治理的理论，引导和结合非营利组织的参与，建立广泛的社会网络，推动可持续发展的新风气、新文化，同时，推动政府部门将经济发展评估的单一指标变为多元平衡可持续发展的绩效评估指标。

四、结语

本文从十八大的精神出发，提出了深化行政体系改革的一些基本思考，意在抛砖引玉，引起讨论。中国行政改革开放伊始，就紧锣密鼓，跟踪进行。 中间有争论、有反复、有踌躇、有突破。我们一般认为其中最难的地方，是突破现有的利益格局、突破人们的惯性思维和传统方法。改革过速，会有人不理解、不接受、不适应，甚至顽强抵抗。 但不改革，就会有被淘汰的危险。 正如一位国外政治家所说：“奇怪得很，在迅速变化的世界中，人们认为的当前不变的安全道路往往是一条最危险的道路。世界变化了，你不变化，就会被淘汰。”中国改革开放的成功，就是变化和进步的一个最有力的注脚。我们不满足于过去的陈规旧俗，寻求变化， 但是如何变化，却需要系统思维。行政体系分机构、人事和财物，三者不可分离。 统领三者的是政治路线和国家理念。 行政改革的努力，需要的是政府的系统思维和系统改革。

下面的列表，描述的是从传统到现代的社会演进过程中不同社会阶段的特点。 它不算完整，但却勾画出以马恩历史唯物主义社会发展观为基础的一个路线和轮廓图。中国的挑战，在于它还没有从传统社会的格局中走出来，又面临加速现代化的要求，还要同时完成后工业时代才有可能实现的人类理想。中国特色的社会主义道路的创新，也必然要在这样的背景下寻找突破点。核心内容可以是：加强现代国家的制度建设，注重党政分工、中央与地方的分工、政府与市场的分工、 政策与法律的分工、专业与辅助工作的分工、 公益与私利的分离，以及对社会、国家和市场管理的系统思维。一个现代化的、蓬勃和繁荣的中国，一定会以崭新的面貌，屹立在世界的东方。

参考文献：

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〔9〕Lan，Z.，“Symposium introduction.”Journal of Public Budgeting，Accounting & Financial Management，15(3)，2003，pp.381-384.

〔10〕邓小平：《邓小平文选》，第2卷，人民出版社1994年版。

〔11〕费孝通：《江村经济》，上海人民出版社2005年版，第14页。

〔12〕蓝志勇：《创新与中国公共管理》，载《中国行政管理》，2006年第5期。

〔13〕蓝志勇：《给分权划底线，为创新设边界——地方政府创新的法律环境探讨》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2007年第6期。

〔14〕蓝志勇：《谈谈公共政策的决策理性》，载《中国行政管理》，2007年第8期。

〔15〕蓝志勇：《如何在城市发展过程中既维护公共利益又保障私人权利——“政府或公共部门对私产的征用权”辨析》，载《中国行政管理》，2008年第7期。

〔16〕习近平：《坚持改革开放走共同富裕道路》，“证券时报网”，2012年11月16日。

〔17〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》， http：//news.163.com/special/baogaojiedu/。

〔18〕蓝志勇：《政府管理创新的瓶颈因素及其分析》，载《学术研究》，2006年第7期。

（本文作者为中国人民大学公共管理与政策学院教授、副院长，国家特聘专家）

来源:《中国治理评论》2013年第1期