[摘 要] 2007 年 10 月党的十七大报告提出要探索实行职能有机统一的大部门体制， 健全部门间协调配合机制。 2009 年以来，广东省开展的大部制改革是在维护权威体制前提下进行的有限范围内的制度创新，改革取得了很大的成效； 但是， 改革并未从根本上解决有效治理所面临的两难困境。未来的改革必须完善政府部门的机构设置， 并适应市场经济、 社会发展的需求； 改革能否成功的关键在于把政府职能转变与机构设置有机整合起来，缓解权威体制同地方分散式改革之间的紧张关系。

[关键词] 大部制改革 模式 职能转变 机构设置

2007 年 10 月十七大报告提出 “加大机构整合力度， 探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。 2008 年以来，从国务院开始， 部分省份进行了大部制改革探索， 并取得了一定的成果。 为了更好的适应经济、 社会发展的需要， 广东省率先积极地开展了大部制改革。《珠三角地区改革发展规划纲要 （2008—2020 年）》 提出： “在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。 2009 年 3 月 24 日，广东省省长黄华华明确提出对深圳市、 佛山市顺德区、 广州市和珠海市等进行创新行政管理体制先行先试 （后来又增补阳江市为欠发达地级市改革试点）。 2012 年 7月 17 日， 广东省正式公布省委、 省政府 《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》 （以下简称 《意见》 ）， 《意见》对深化大部制改革指出具体要求。 2012 年 11 月， 十八大报告提出 “稳步推进大部门制改革， 健全部门职责体系”， 改革无止境。

自 2009 年广东省进行大部制改革至今， 有必要反思改革过程中所遇到的问题和挑战， 思考未来改革的突破口，进而从理论上思考权威体制下广东省各地所探索的分散式改革的意义所在。 之所以称为分散式改革， 是因为广东省的改革试点并无一个固定的模式，具体的改革举措呈现了一定的地方差异。 但是， 改革是在维护中央权威制度前提下进行的有限范围内的制度创新， 它能否解决有效治理所面临的两难困境是本文的核心问题。

一、 文献综述

大部制改革的研究文献涉及行政改革的内在逻辑， 相关文献主要集中在以下两个视角。

1. 权威体制与有效治理。 邹谠认为全能主义政治的基本特征如下： 第一， 原则上， 政治权力可以不受法律、 思想、 道德的限制，侵入社会的各个领域和个人生活； 第二， 实际上， 国家侵入社会领域和个人生活存在多与少、 强与弱的程度差异。[1]全能主义强调国家对社会的权威，但是这种模式正在逐渐弱化， 而且无法解释国家与社会关系的最新发展。 近年来， 如何推动地方政府的有效治理成为众多学者关注的焦点。 周雪光提出了“权威体制与有效治理” 的运作逻辑， 集中表现在中央政府管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容； 前者趋于权力、 资源向上集中，进而削弱地方政府解决实际问题的能力； 而后者表现为地方政府各行其是， 偏离失控。 在权威体制中， 这一矛盾无法得到根本解决，只能寻找某种暂时的动态平衡点。[2]曹正汉认为中国存在一个上下分治的治理机制， 即 “中央治官、 地方治民”。 中央政府主要执掌选拔官员的权力， 以及监督、考核和奖惩官员的权力 （简称 “治官权”)， 至于实际管治各地区民众的权力 （简称 “治民权”） 则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针， 均可以因地制宜地行使其治民权灵活地处置所管辖地区的民众事务。[3]蔡禾认为， 有效性同样可以分为两个层面：一是自上而下的有效性， 即国家意志和政策得以准确、 迅速地贯彻和执行； 另一个是自下而上的有效性， 即国家意志和政策的执行是否真的带来了国家发展、社会平等与秩序。 权威体制内在的治理有效性困境导致它难以实现常规化治理的有效性， 只能依靠非常规化治理来实现治理的合法性； 但非常规化治理策略运用得越频繁，常规化治理的有效性也越不能形成， 距离治理合法性也越来越远。[4]

2. 大部制改革的标准及反思。 有学者从组织经济学的工作设计 （job design） 视角对大部制改革进行了考察， 解释了在什么情况下宜推行大部制改革，在什么情况下不宜推行大部制改革。[5]但是， 由于政府部门的协调与重置成本、 风险合并系数等都不容易清晰界定、 计算， 因此， 这一角度很难具有实际操作性。陈天祥认为， 基于效率与公平的价值取向， 可以从机构的数量、 政府工作效率、 经济部门与社会管理和服务部门之间的比例关系、 政府成本、民众对政府工作的满意程度五个角度观察政府机构改革的成败。[6]周志忍认为， 从深层次来看， 几十年的计划经济体制在地方政府机构设置、行为模式和组织文化上打下了深刻的烙印， 通过大部制改革虽然可以撤销不合理的机构设置， 但是却无法短期内实现部门职责从侧重于微观管理向侧重于宏观管理转变。如果职能部门仍然大量的行使行业协会、 社会组织所承担的微观管理职能， 那么大部制改革则无法从根本上转变政府职能。[7]总的来看， 目前研究的不足主要表现如下：对大部制的研究停留于概念阶段， 没有深入探讨具有改革典型性的地方政府 （例如广东省） 大部制改革的成效、 具体实践。本文重点从广东省大部制改革中存在的问题入手， 进而得出一定的解释框架， 并从深层次思考广东省大部制改革的后续问题。

二、 广东省大部制改革： 分散式改革为何失效

2009 年以来， 广东省大部制改革格外引人瞩目 ， 涉及目前政府体制的重要领域和关键环节 ， 深具典型性，其成功与否对于今后中国政府机构改革具有很强的示范意义。 因此， 极有必要对之展开跟踪研究， 推动中国特色社会主义政治建设理论创新。 但是， 从 2009年之后的改革跟踪情况来看， 这一改革并未取得人们所期待的成效。

1. 上下级部门对接和运行机制尚未完善。 大部制改革后， 广东省、 市、 县 （区） 级政府机构设置上不完全对口， 从一定程度上打破了传统的职责同构。后续问题在于， 从横向上看， 大部门体制下的部门之间及部门内部的有关配套制度尚未完善； 从纵向上看，存在一个下级部门对应多个上级部门的问题，但现有部门设置又无法兼容这种差异性。

2012 年 5 月的实地调研发现， 顺德区大部制改革遭遇了尴尬 ， 广东省 、 佛山市没有相应的配套机构改革。 比如顺德区社会工作部对应广东省、佛山市多达 35 个上级部门， 仅开会一项就应接不暇。 阳江市旅游外事侨务局对应广东省外办、 旅游局、 侨务局以及港澳办等四个部门。而广州市水务局则同时对应广东省水利厅、 建设厅两个上级部门， 同时广州市各区的水务部门也是按照各自的具体情况而设，并没有一个统一的模式。各个区的机构设置及其职权配置基本上还是根据市水务局的基本框架来设计的， 只不过各个区在自身特点的基础上做了相应的调整或者改革， 具体表现为增减某些内设机构、调整某些内设机构的名称及其职能等。 由于很多具体行政任务的布置仍然是自上而下层层下达的， 如果上级不同部门之间存在冲突， 或者对应多个上级或下级部门，很多工作往往无法开展。 大部制改革后， 虽然纵向上不同层级的机构设置有了差异， 但是上级部门仍然习惯于下级与之对口设置机构， 否则便为难下级部门。如广东省科技厅、 省财政厅明确规定： 已撤销科技局 （委） 的县 （市） 所属的科研院校、 企业等申报项目暂不推荐申报。 按照这一规定， 阳江市下辖的 4 个县（市、 区） 都将没有资格参与申报， 这同大部制改革的精神背道而驰。

大部制改革后， 大部门依据什么相应的法律、 规章行使职能， 如何监督部门扩大化的权力， 仍未取得很好的经验。 而大部制改革三定方案中规定的“办理上级政府交办的其它事项” 过于笼统、 抽象， 经常让下级部门承担不属于其自身的职责， 且导致了上下级部门分工的混乱。 而且， 大部制改革后，部门仍然面对地方党委、 地方政府领导小组的分管协调机制， 实际上大部门仍然缺乏应有的决策权。

2. 未能优化整合机构设置。 2009 年以来的广东省大部制改革五个试点中 ， 顺德区的党政联动式改革实际上并没有实现真正意义上的机构合并后的“职能整合”， 改革仅仅是不同部门的合并而已。 虽然2009 年顺德区的机构设置从 41 个压缩到 16 个， 但是很少人知道它们的内设机构是庞杂、 臃肿的。表 1是顺德区大部门的详细内设机构情况， 可以看出顺德区大部门的内设机构多达 227 个， 平均每个局设14 个以上。 从管理幅度的视角而言，机构数量仍然需要被压缩至更小 、 更合理 ； 由于内设机构众多 ，原有的不同部门间摩擦则转变为同一部门内部不同科室之间的纠葛。

2012 年后续访谈得知， 大部制在顺德只是勉强推行， 还有很多后续配套工作没有解决。 例如， 大部门的权力过度集中， 实质是部门利益的重新分配组合而已；部门虽然合并了， 但是人员并没有精简，尤其是领导岗位太多， 庞大的部门运作起来协调难度增大了； 大部门接收的上级部门文件数量大幅度增加，很多部门每年收到的上级文件都超过 1 万份。 一些局的领导人谈到过多的改革造成领导不满意， 群众不满意， 自身也不顺， 刚刚适应工作的时候又换了新的工作。

2009 年广东省的大部制改革中副局长扎堆也是一个明显的现象， 严重影响了职能部门的正常运转。

历次改革的相关经验都说明地方政府一直在消减传统计划经济体制下的机构设置， 增强适应市场经济的机构或新职能，但是广东省的大部制改革仍然未能从根本上进行全新的制度设计， 仅是对社会呼声急迫的公共服务领域进行了相应的小范围调整， 改革的保守性显著。

3. 行政依赖性的持续。 大部制改革虽然强调向社会放权， 但是目前的企、 事业单位仍然具有高度的行政依赖性， 而政府部门能否真正转变职能才是改革的关键，否则便会造成改革效果的反弹。 实践表明， 一些社会组织如商会、 红十字会等社会组织由民间运行会更加透明， 更能在社会建设上发挥作用。虽然目前的环保、 扶贫、志愿组织没有上级主管部门， 但配套改革无法跟上， 地方政府的职能部门仍然从事了大量行政审批事项。 例如， 2009 年广州市大部制改革后， 通过对 2010年政务公开要闻的分析整理， 广州市交通委员会 （大交通） 2010 年 58 份有效文件所涉及的相应职能中， 排在第一位的交通行业管理占 34.48%；广州市城乡建设委员会 （大建设） 2010 年 271 份有效文件所涉及的相应职能中， 建筑行业和建筑市场管理占 54.61%； 而广州市林业和园林局（大林业） 2010 年 828 份有效文件中， 林业产业管理占 62.28%。[8]这意味着政府部门的封闭性观念仍然明显， 并固化了相应的利益格局，大量的工作仍然是以行政许可、 行政审批为主。 从比较的视野来看， 西方国家轻审批， 重管理和服务； 而中国却相反， 重事前审批， 轻事后管理和服务。如果没有真正转变职能， 政府部门的工作效率、 行政成本是不会发生变化的。

总之， 权威体制与有效治理之间仍然存在矛盾， 即广东省的大部制改革仍然不够系统， 只是简单地选取地方政府某些部门、 或者某一层级地方政府作为改革试点，无法化解上级主张集权与下级主张分权的内在矛盾。

三、 广东省大部制改革： 实现有效治理的着力点

广东省大部制改革作为中国模式的范本， 从深层次讲是一个政府、 市场与社会如何转型的问题。 总体上而言， 广州市的 “大城管” 模式、 深圳市的“行政小三分” 模式、 珠海市的 “大社会” 模式、 佛山市顺德区的 “党政联动” 模式和阳江市的 “人民团体和事业单位职能整合” 模式，分别代表了广东省大部制改革的不同探索， 并共同形成了广东改革的经验。 2011 年以来， 顺德重点开展了行政审批制度改革、 农村综合改革、社会管理改革等三大改革， 将改革延伸到社会层面。 通过推进行政审批制度改革，更好地彰显大部制运作效率和能量， 将政府部门从繁琐的事务中解脱出来，摆脱疲于奔命的现状。 通过开展农村综合改革， 顺德计划建立农村经济发展的利益共享机制、 社会发展的合作共建机制以及基层管理的协同共治机制，全面推进农村各领域改革。 通过实施社会管理改革， 推动政府管理、 服务职能向社会转移， 完善政府向社会组织购买公共服务的相关制度。

有学者指出， 政府职能和政府机构设置两者紧密相连， 转变政府职能是基础， 也是最关键之处； 但是机构改革是切入口， 政府职能转变也最直接地体现在机构调整上；两者互相促进， 共同提高政府的自我建设。[9]未来广东省大部制改革的两个核心要素是： 政府职能转变、 机构设置调整这也是实现地方政府有效治理的着力点，从这两个角度思考广东省大部制改革的实践经验， 能够得出有益的启示。 图 1是广东省大部制改革的解释框架。

1. 政府职能转变。 广东省大部制改革的五个试点都充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用， 强化了地方政府部门的社会管理和公共服务职能。 主要切入点有三。第一， 在政府与市场的关系上， 大力推进行政审批制度改革， 进一步减少政府对市场的微观干预，加快从一般竞争性和经营性领域退出，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。 第二， 在政府职能行使上， 积极向社会组织转移职能，充分发挥社会组织的作用； 从城市政府直接服务企业和市民出发， 在加强经济调节的同时， 更加注重市场监管、 社会管理、 公共服务； 全面梳理部门职能，大幅降低市场准入门槛， 大力减少行政审批事项， 切实减少政府的微观事务管理职能。 第三， 在上下级政府间关系上， 大力简政放权， 明确各级地方政府的权责体系。总之， 广东省在大部制改革中对分散在各部门的相同、 相近和相关的机构职能进行同类项合并和重组， 分别形成了大规划、 大监管等大部门体制。

广东省大部制改革应从政府职能转变的根本立场出发， 先推动改革进程， 再调整机构设置， 进而降低行政成本， 在整体上共同服务于城市行政管理体制。改革最为突出的特征应当是把职能整合放在第一位， 并非简单地把几个部门的机构合并起来， 而是以政府职能为中心， 逐步削减传统过细的政府部门机构设置模式，代之以一种宽而优的大部制模式。 但是， 广东省的改革仍然不彻底， 远远跟不上城市管理更新换代的步伐， 更不能适应城市管理的需求。 因此， 从长远角度看，最终还是需要注重与加强城市管理方面的立法工作， 修订相关法律、 法规。

2. 机构设置调整。 2009 年 3 月 24 日， 《广东省市县人民政府机构改革意见 》 下发 ， “鼓励市 、 县（市、 区）对职责重叠或相近的党委、 政府部门和人民团体机关， 采取合署办公或一个机构多块牌子的办法统筹设置。” 2009年以来的大部制改革通过机构设置的调整来解决机构职责交叉、 权责脱节的问题。 顺德区大部制改革的一个重要特征在于 “党政联动”， 这一举措符合基层政府行政的逻辑，充分考虑到了基层党政的特征， 具有很强的可行性。 从顺德经验来看， 大部制改革最终必然涉及和涵盖党政、人大、 政协、 群众团体等系统机构设置上的有效衔接与互补，即通过不同系统职能的有机整合实现 “宽职能” 的机构设置。

从广东省大部制改革的试点可以看出， 机构精简不是唯一的主线， 也不是衡量改革成功与否的标准。 在行政生态环境的影响下， 某种类型的机构设置减少了，但是另一种类型的机构却增加了。 机构设置的调整应当持一个理性、 可行的心态， 不必急于达到 “大部门”、 “少机构”。大部制改革的关键在于设立与其职能行使相对应的机构、 人员、 资源， 而非仅仅靠设立一个 “大部门” 就能解决实际问题， 如果不具备相应的权力和资源，部门再大都无法达到改革的真正目的。 2009 年以来的大部制改革允许在某些条件成熟的政府职能部门进行试点改革， 先行先试的改革能为后续改革铺路，而改革的成败更取决于之前改革的效果， 反过来某一部门的改革效果也会影响其他部门的改革进程。 改革旨在建立能够适应市场和社会需求的大部门，寻求每个部门涵盖范围更加广泛的大部门体制。 但是具体任务和利益存在冲突的政府职能不宜放在同一个部门实施， 同时大部制行使的职能也应有一个合理的边界， 不宜过大，否则过犹不及。

四、 在权威体制下推动分散式改革的深入

从上文论述可知， 权威体制与分散式改革之间存在天然的矛盾： 一是分散式改革的影响范围小， 譬如广为外界赞扬的顺德 “石破天惊”式大部制改革都无法走出它所在的佛山市， 更何况走出广东省， 并得到兄弟省份的认可； 二是当外在的行政生态环境发生变化时， 改革往往面临一定程度的反弹，从而导致已有改革方案可能成为一种悬空设计。 由于广东省级政府改革的决定权在中央， 所以 2009 年以来的大部制改革缺乏顶层设计。在顶层权力关系没有理顺的情况之下进行的改革尝试仅仅局限于一个 “试验点”， 改革探索没有被制度化， 所以停留在零敲碎打的状态。

周雪光认为， 破解权威体制与地方政府有效治理之间紧张关系的着力点有： 一是通过新的治理模式来缓解两者的已有矛盾， 通过制度设计把权力和利益分割开来；二是通过社会机制来替代各级政府 （尤其是中央政府） 的管理职能。[10]广东省地方政府推动的大部制改革的实质便是在保持权威体制的前提下所开展的制度创新过程，同时也伴随着激发社会机制承担政府职能的过程； 改革在一定程度上缓解了权威体制同有效治理的矛盾， 但是改革的合法性仍然值得关注。未来的大部制改革要主动回应市场经济发展及公众需求， 并能够在合法性认同中实现有效治理。 林尚立认为， 任何政治体系的稳定与有效运行都需要两大基本要件：一是政治的有效性， 即政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件； 二是政治的合法性， 即政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同，从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度。 虽然不同的改革方案可能对有效性或合法性的追求侧重不同， 但在具体的发展进程中应该相互兼顾，形成相互促进的关系。[11]显然， 地方政府推动的分散式改革要同时处理好有效性与合法性之间的关系， 并且要达到某种平衡。 因此，在权威体制下推动分散式治理的政策建议如下。

第一， 将分散式治理模式合法化。从改革过程来看， 通常都是广东省级政府代表权威， 即行使集权、 治官之权； 而 2009年以来的五个改革试点则是分散式治理的代表， 并无现成经验可以借鉴， 它们的治理经验来自于实践探索。正因为上下级地方政府不同的立场和出发点决定了彼此看待大部制改革的视角不同， 进而也就出现了不同的改革方案设计， 呈现出分散式改革的特征。未来广东省的改革面将更大， 改革方案也更多， 地方政府机构设置不必拘泥于某种固定不变的模式， 而应一切从实际出发， 寻找最适合自身的治理模式。 同时，中央和省级政府要及时总结地方的分散式改革经验， 并通过立法形式将之合法化； 这一过程既保持了权威体制的统一性， 又鼓励了分散式改革的创新性， 一举两得。

第二， 鼓励地方政府探索创新。 由于广东省级政府和五个改革试点政府在具体的治理目标趋向上存在一定分歧， 因此， 如何在不违背政策统一性的前提下，探讨有效的分散式改革方案成为关注的焦点。为了应对各地不断变化的行政生态环境和不同地方的治理差异性，地方政府需要不断地进行改革探索。省级政府应当允许地方政府通过局部改革试验、 特殊政策等不同形式来探索更加适合本地特色的大部制模式，而且上级政府还要承担地方政府改革的风险， 让他们有足够的勇气开展改革。 省级政府要及时总结地方分散式改革的成功经验， 肯定其中的一些正确、 切合实际的做法，纠正一些错误的做法。 最终，权威体制还要通过自下而上的推广， 扩大地方大部制改革的影响力。

第三， 及时跟踪被改革对象、 普通民众的声音。 从政治合法性的视角而言， 改革过程意味着减少地方政府的一些管理职能，缩小管理范围，让社会组织来承担相应的政府职能。 总之， 大部制改革是对地方政府的自我革命， 这也是历次行政改革的核心。

大部制改革应当优化与整合地方政府的职能与机构设计、 权力运行机制， 改革指向是化解社会的压力和需求； 大部制改革是政治体制改革最具体的一环，如果没有设计好相应的制度， 改革的效果将大受影响。 从更深层次讲， 原有的多次行政体制改革都是因为遇到了内生性的冲突而无法彻底成功；而大部制机构改革实际上也是中国行政体制改革的一个模板， 反映了广东省大部制改革的基本逻辑。

[参考文献]

[1] 邹谠： 《二十世纪中国： 从宏观历史与微观行动的角度看》， 香港： 牛津大学出版社， 1994 年， 第 223 页。

[2][10] 周雪光： 《权威体制与有效治理： 当代中国国家治理的制度逻辑》， 《开放时代》 2011 年第 10 期。

[3] 曹正汉： 《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》， 《社会学研究》 2011 年第 1 期。

[4] 蔡禾： 《国家治理的有效性与合法性———对周雪光、 冯仕政二文的再思考》， 《开放时代》 2012 年第 2 期。

[5] 皮建才： 《中国大部制改革的组织经济学考察》， 《中国工业经济》 2011 年第 5 期。

[6] 陈天祥： 《政府机构改革的价值逻辑———兼论大部制机构改革》， 《中山大学学报 （社会科学版） 》2012 年第 2 期。

[7] 周志忍： 《论宏观/微观职责在部门间的合理配置》， 《公共行政评论》 2011 年第 4 期。

[8] 叶贵仁、 冯文辉： 《广州市大部制改革中的政府职能转变研究———基于 2010 年行政年历的视角》， 《甘 肃 行 政 学院学报》 2011 年第 6 期。

[9] 李文钊、 毛寿龙： 《中国政府改革： 基本逻辑与发展趋势》， 《管理世界》 2010 年第 8 期。

[11] 林尚立： 《在有效性中累积合法性： 中国政治发展的路径选择》， 《复旦学报 （社会科学版） 》2009 年第 2 期。