【摘要】国外的分立机构可以划分为多种类属，由此形成了大部制下“大部门———分立机构”之间三种不同的权力关系，并且二者几乎永远处于动态调整当中。中国的大部制改革同样遵循大部门与分立机构双向融合的内在机理：分立机构是防止大部门重新分开的关键，大部门对分立机构具有重要作用力。在比较视野之下，中国政府组织中存在着多种与国外相似的分立机构，但在权力关系上与国外存在较大差异。推动大部门组建、分立机构建设、权力关系调整的“三位一体”，并且始终保持动态调整，应当是中国进一步推进大部制改革的基本策略。

【关键词】权力关系；内在机理；中国现状；国际经验

旨在解决职能交叉、权责不清等问题的我国大部制改革试验，在实践中遇到了诸多新问题。在这种情况下，分析国外大部制普遍形态及“大部门———分立机构”的权力关系，透析大部制下大部门与分立机构的双向融合机理，审视中国政府部门组织形态，成为深入推进大部制改革的重要课题。

一、大部制的普遍形态：双向动态融合

从国外的经验来看，大部门体制一般将“大部门”与“分立机构”有机融合在一起，是横向上“部门合并”与纵向上“专业分立”的有机统一。横向上，将相关的职能合并在一起，形成职能有机整合的大部门。纵向上，大体上是将一些具体的执行性或专业性事务分离出来，成立众多的分立机构。

（一）分立机构的不同形态与类属

分立机构在不同的国家和政策领域，存在着不同的组织形态。它们按照自身性质、隶属关系等因素，可以划分为如下类属（如图1）。

1.政府内的分立机构

一部分分立机构属于政府机构，在政府序列之内，为政府内的分立机构。按照分立机构与大部门的隶属关系，可以划分为大部门外的分立机构、大部门内的分立机构。

（1）大部门外的分立机构。这些分立机构是独立于政府大部门的独立机构，直接向行政首长或立法机关负责。如美国独立于大部门之外的独立机构（也有的称之为“法定机构”），直接向总统或国会负责。

（2）大部门内的分立机构。这些分立机构虽然具有一定的独立性，但仍在大部门之内，不同程度上受大部门首长的控制。

它们依据不同的管理形式，可以划分为两个具体类属：

①大部门内的执行机构。这类机构以英国大部门掌管的执行机构为代表。即设立由大部门掌管的专业性的执行机构（一个大部门设立并管辖多个执行机构），它们对自己的主管大部门首长负责。除英国的执行局外，还有新西兰的执行局、荷兰的特别管理局、丹麦的管理处、加拿大的特别运作局等。

②大部门内的半独立机构。这类机构以美国大部门内部的独立司（局）为代表。如美国运输部这个大部门内部，设立了联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦铁路管理局等7个管理局，享有较大的独立性和自主性。［1］“盖伊·彼得斯认为，美国各部在相当程度上自主运行的司局级单位与部的分离程度虽然名义上不如英国的执行局化改革，但在实践上与英国不相上下。”［2］

2.政府外的分立机构

在政府序列之外，仍然存在着诸多承担政府公共管理职能的机构。这些机构依据其本身法律性质的不同，可以划分为两类：一是非政府公法性质的分立机构，即非政府组织。另一类是非政府私法性质的分立机构，即政府公司。

（二）大部门与分立机构之间三种不同的权力关系

大部门和不同种类分立机构的双向融合，形成了不同的“大部门———分立机构”之间的权力关系形态。具体表现为如下两大类的三种具体形态：

1.纵向相对分开的权力关系

国外的大部门与某几类分立机构之间，形成了在纵向上相对分开的权力关系。具体体现为两种模式：

（1）市场模式。这种模式体现在大部门内部的执行机构、政府外的分立机构等分立机构形式上。大部门较多的专注于宏观决策事务，而将公共服务提供、执行性的、决策实施中的政策制定等方面的权力下放给大部门内部的分立机构、政府外部的公法或私法性质的分立机构，旨在提供服务的分立机构之间制造竞争、利用市场机制。大部门与分立机构之间，就形成了典型的“决策权———执行权”相对分开的权力关系。

（2）参与模式。这种模式体现在大部门内的半独立机构形式上。“美国内阁各部传统上将相当一部分权力赋予所属各司局，各司局享有很大的自主权。但这种自主权是一种政治意义上的自主权而不是指作为一种政府公司形式在市场上提供商品和服务。”［3］但是，大部门和半独立机构之间，仍然存在着纵向上的分权，是“宏观”与“中观微观”两个层面上、纵向上的权力分配关系。

这两种模式虽然依据的原理和表现形式不同，但“两种模式的核心主张都是要求权力下放，将部分权力下放给组织机构的底层和组织机构的顾客（服务对象）。”［4］

2.横向适度分散的权力平行关系

大部门外的分立机构与大部门之间是一种平行关系。从地位上讲，虽然有的大部门外分立机构的地位低于大部门，但某些大部门外的分立机构地位并不比普通的大部门差（如美联储）。这样，大部门外的分立机构与大部门之间并不存在关联，从横向上分散了大部门的权力，是一种横向上适度分散的权力平行关系。

（三）“大部门”与“分立机构”相互融合的动态性

从国外的实践情况来看，大部门与分立机构的相互融合是动态的，这就形成了大部制的动态调整过程。这种“动态性”主要包括两层基本含义：一是无论是大部门，还是分立机构，都是永远的、不断的处于调整之中，无论哪个国家都无法实现部门的绝对稳定。二是大部门与执行机构的相互融合，是国外政府经过较长时间而演化成的一种当前状态下的组织结构形态，并且仍然处于不断调整当中。

这种动态调整和演变，原因是多方面的：（1）“大部门的确切边界的划定是一个问题。大部门的建立通常是把一些职能相近的部门合并到一起，但问题在于大部门再大也无法包括所有相近的职能。”［5］（2）由于组织结构需要不断适应新的社会状况而发生改变。以英国大部门内执行机构为例，“部长们保留改变执行机构的体制和重组执行机构的权力，例如将执行机构重新收回大部门，或者在极端需要的情况下对其进行干涉。”［6］（3）由于组织结构的形成本身体现着人类理性的因素，而人类的理性无法一次性穷尽，需要不断改变和演化。（4）由于某些历史的偶然因素，如首相、总统等国家领导人注意力的转移。（5）某些依据新公共管理原则建立的分立机构可以被市场化。如英国的大部内分立机构（执行机构）在条件成熟的时候可以被私有化，如1993—1997年间，有12个被出售给私人企业、2个被管理层收购、2个被管理契约外包。［7］

二、中国大部制双向融合的必然性：内在机理的体现

大部门与分立机构的相互融合，有着无法改变的内在逻辑，存在着“合”与“分”相互作用、相互配合的内在机理。当前中国大部制改革过程中遇到的新问题、当前机构过于分散的现状，需要大部门与分立机构的双向融合，同样遵循这种分合逻辑。

（一）分立机构是防止大部门再度被分开的关键

单纯的部门合并形成的大部门，不免会产生管理上的种种问题，成为一种非常不稳定的结构，很容易最终被分开，进入了部门间横向上的“合并——分开——再合并——再分开”的怪圈。中国改革实践的推进，使大部门的弊端和再现“分合怪圈”的可能性开始暴露。打破这种横向上“分合怪圈”的办法，就是实现纵向上的分开，完善与大部门相配合的分立机构。

1.分立机构可以缓解“部门间利益冲突内部化”的问题

所谓的“部门间利益冲突内部化”是指，大部门成立之前的部门间利益冲突，转化为大部门成立之后的部门内各处室之间的利益冲突。大部门的目的之一就是要克服部门利益及其冲突，然而单纯通过合并部门形成的大部门无法实现这一目的。实际运行中的大部门，“好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密的统一体。”［8］“各个进入大部的原有部门会对内部利益（比如资金、职位）的分配非常敏感，它们会为获得这些利益而互相竞争。在此类问题的分配上稍有不慎，就会引发内部的不和与冲突，难以形成大部运作所需要的内部凝聚力。”［9］这样，就形成了大部门的“部门间利益冲突内部化”问题，成为大部门不稳定性的重要影响因素。

部门利益冲突产生的重要根源在于，政府部门（或政府部门内的组成部分）靠权力集中形成权力共同体，“自己制定政策，容易自我确定利益；自己执行政策，就是亲自去实现利益；自己行使监督，就是去降低部门利益被查处的风险。”［10］每个部门自己圈定事权，进而圈定和实现本部门的利益。大部门内的分立机构（大部门内的半独立机构、执行机构），能够实现权力结构的重组，形成纵向上相对分开的权力关系，尤其是大部门内的执行机构使大部制成为决策权、执行权、监督权相互制约的体制，就能够打破这种利益共同体。以财政利益为例，分立机构设立以后，大部门主要负责宏观决策、对分立机构的监管，虽然拥有财政资金的确定权、分配权、监督权，但自身无法获得较多的财政资金；分立机构由于提供公共服务、进行具体的市场和社会监管的工作属性，自然会拥有较多的财政资金，但它没有财政资金的圈定权。这样，就打破了各部门的利益链条，破坏了大部门成立之前以各部门为单位的“利益共同体”，在很大程度上融解部门间利益冲突内部化的问题，使“大部门”成为内部利益冲突较少的组织。

2.分立机构可以缓解大部门规模过于庞大带来的种种问题

部门合并会造成大部门的职能和规模过于庞大，形成“宽职能、大规模”的“庞然大物”。大部门规模过于庞大，会带来各种问题：（1）由于领导承担着各种具体事务的责任，部门的合并、规模的庞大使领导变得更加繁忙，进而降低决策的效率和科学性。（2）部门规模增大，可能导致大部门内部的部门相应增多，部门内部协调事务增加、难度加大，影响政府体制的灵活性、沟通有效性。

通过设立大部内的分立机构，使分立机构承载了大部门诸多的执行性事务，大部门或大部门决策层的规模自然会大大缩小。因此，上述大部门因规模庞大而带来的问题可以得到缓解：（1）大部门及其领导具体事务控制权力下放，便可以从繁忙的具体性事务中解脱出来，较多的考虑政策制定和执行结果控制问题。（2）由于大部门决策层规模变小，其内部结构可以进行重新整合。政府内部的部门数量便大大减少，会使大部门内部的部门协调问题得到缓解。（3）大部门由于卸掉了诸多具体事务的包袱，规模大幅缩小，会使宏观决策低效或不科学问题、核心司内部的部门间协调问题得到缓解。

3.分立机构利于缓解大部门降低部分职能专业性的问题

部门详细分工的原因在于专业化，有些职能的履行具有较强的专业性。“小部门”就是依据专业化原则建立起来的，这种组织形式虽然暴露出了职能分散、交叉的弊端，但其仍有自身强调专业性的合理之处。然而，部门合并往往会把一些专业化的部门合并进大部门当中来，这样就降低了这些部门的专业化和独立性。分立机构恰恰是依据专业性和独立性的基本原则建立起来的。在大部门和分立机构双向融合的组织形态下，体现着“专业性”和“整体性”的统一。

4.分立机构的设立可以解决大部门权力过分集中的问题

单纯的部门合并而形成的大部门，拥有更加广泛的权力，在中国本来就已经权力相对集中的情况下会使权力集中程度变本加厉。分立机构会形成各种各样的分权关系，来缓解这一问题：（1）大部内执行机构模式，可以在大部门与分立机构之间大致上形成决策权、执行权、监督权相互制约的权力结构，形成大部门内部的权力制约作用。（2）大部内的半独立机构也会形成纵向上的分权模式，在具体事务上制约大部门决策层权力。（3）大部外的分立机构的大量设立，实现了大部门职能向政府外的转移，自然也会缩小大部门的权力。

5.分立机构一定程度上可以缓解大部门的岗位减少和人事管理难题

对政府机构做减法的大部门，必然会减少部门的领导职数，这样就带来了大部门内部的人事管理问题：（1）带来各个级别领导职数和岗位减少，这样就会导致诸多阻止大部门改革的意见和力量。（2）大部门内部的晋升机会大大减少，这就增加内部工作人员竞争领导岗位的内耗，甚至打击一部分工作人员的工作积极性。与此恰恰相反，分立机构实质上是在为机构做加法，在大部门减少岗位的同时，大大增加了不少工作和领导岗位，使岗位的增加与减少部分相“抵消”。因此，分立机构可以一定程度上承接大部门缩减人员带来的人员安置问题，减少大部门内竞争领导岗位的内耗。并且由于决策科学化、工作人员在具体事务中自主权加大，还会提高大部门内部人员的工作积极性。

（二）大部门对分立机构的作用力

大部门对分立机构同样具有重要的作用力，大部门是分立机构的来源和依归，是对分散的分立机构进行监督和统合的力量。尤其是在大部门内分立机构模式中，大部门对分立机构的作用力比较明显；而在大部门外分立机构模式中，由于大部门与分立机构之间并不存在正式关系，这种作用力就显得比较弱小一些。中国大部制改革实践，就为这些作用力提供了前提和条件。

1.大部门往往是分立机构的来源。相当一部分分立机构，是从大部门中分离出来的。大部门组建之后才能暴露出单纯部门合并带来的弊端和问题，产生设立分立机构的需求和动力。在英国，分析分立机构与大部门之间的关系时，将大部门称为“parent

department”［11］（源部门），可见分立机构源于大部门的基本事实。

2.大部门为其掌管的分立机构提供前提与依归。美国式的部门外的分立机构、以及那些部门掌管的综合性程度较低的分立机构，尚可在“小部门”的框架下建立起来。然而，有些部门掌管的分立机构，本身具有一定的综合性，即“分散中的综合”，这就需要大部门这个前提，需要依归于大部门的框架当中。例如，英国环境、粮食和农村事务部的分立机构———环境保护局，本身就具有一定的综合性，如果没有这个大部门的存在，环境保护局也无法作为大部门的分立机构而存在。

3.大部门是分立机构重要的领导与监督力量。分立机构由于具有相对的独立性和自主性，因此容易造成执行性事务难以得到有效监管，出现分立机构责任丧失的危险。在大部门内分立机构模式中，大部门为分立机构确定基本的绩效目标，确定宏观的政策标准，对分立机构的服务进行有效监管，从总体上承担分立机构的政治责任，成为分立机构重要的领导和监督力量。同时，大部门在整个行政框架中具有很强的影响力，其影响力远远超过了分立机构，能够帮助分立机构完成其应当履行的责任和目标。

4.大部门是分立机构之间重要的协调与整合力量。分立机构虽然解决了大部门内部的部门利益和综合协调问题，但分立机构之间的整合与协调的问题却随之产生了。而大部门则可以缓解这一问题，尤其在大部门内分立机构模式中，由于大部门对分立机构的重要影响力，大部门因此对分立机构之间的协调则具有重要作用，大部门因此成为分立机构部门间协调的重要力量。

三、中国政府大部门与分立机构的双向动态融合

“十二五”规划指出，“坚定推进大部门制改革”，［12］这就需要推进大部门与分立机构的动态融合，其中具有不可改变的内在规律。国际经验对中国的大部制改革具有重要的参考价值，中国行政的具体状况也应当重视。中国政府大部门与分立机构的动态融合需要对普遍性和特殊性的双重把握。

（一）当前中国政府组织形态的诠释：比较的视角

当前的中国行政机构现状在几年内具有稳定性，需要做出相应的理论诠释。当前我国政府部门中，既存在“大部门”的形态，也有不少的“分立机构”。它们在具有中国特征的同时，也符合国际形态的某些特征。

1.当前的大部门形态为“次大部门”与“小部门”

2008年机构改革成立的大部门中，不少为“次大部门”。所谓的“次大部门”，是由两个以上职能相关的小部门合并，但又没有全部容纳某部分相关职能，介于小部门和大部门之间的一种部门形态。如交通运输部、能源局、环境保护部，这就开始了大部门组建的步伐。当然，2008年的大部制改革仅仅涉及众多部门中的个别几个，其余没有涉及的部门仍为传统意义上的“小部门”。

2.具有多种类型的“分立机构”

2008年改革后的当前中国政府组织中，具有多种类型的“分立机构”。从中央政府来看，这些“分立机构”主要有：

（1）“部委管理的国家局”。这些机构由部委管理、专门行使专业性的事务，在组织形态和所属关系上类似于国外的大部门内分立机构。如公务员局、邮政局、文物局等。但是并没有进行合同化管理、执行机构内部的企业化管理等措施。

（2）“国务院直属机构”。它们类似于大部门外分立机构，与美国的独立机构有些相似。其中有的部门原来曾是政府组成部门，在历次的政府机构改革中设为国务院直属机构。这种做法，甚至是受国外独立机构影响的结果。

（3）三类数量庞大的事业单位。我国的事业单位范围较大，它们履行的职能涵盖了国外多种分立机构所履行的职责。事业单位的分类化改革，也正在使各类事业单位的“分立机构”类属更加明晰。具体而言：“承担行政职能”的事业单位，行使某项专门的政府事务，并且大多作为某个政府部门的二级机构，在组织形态和隶属关系上类似于国外的大部门内分立机构。“从事生产经营活动”的事业单位，在改革后可转变为企业，在组织形态和隶属关系上类似于国外的政府外私法性质的分立机构。同理，“从事公益服务”的事业单位，则与国外的政府外公法性质的分立机构相似。

3.权力关系上与国外的巨大差异

当前中国政府结构中存在较多的“分立机构”，且在外在组织形态和隶属关系方面与国外的分立机构有着一定的相似性。但是，如前所述，国外的大部门与分立机构之间，形成了在纵向上相对分开的权力关系、横向上适度分散的权力平行关系。而中国政府组织中的分立机构与大部门之间的权力关系，与国外有着显著的差异。

（1）纵向上相对集中的权力关系。我国政府部门向分立机构下放权力的力度较小，分立机构的自主性明显弱于国外。我国的部门所属的二级机构、部门内的内设机构自主权远远不够，职能部门首长控制着较多的具体性、执行性事务，这样就形成了我国政府职能部门纵向上权力相对集中于部门领导的“分立机构———职能部门”权力关系。

（2）横向上过于分散的权力关系。由于我国的小部门、次大部门形态，与国外横向适度分散的权力关系相比，中国政府横向上形成了过于分散化的权力关系。因此，部门之间的合并才成为必要。

（二）当前中国政府组织形态：调整与改革的基础

中国当前的次大部门和分立机构会成为进一步改革的基础。具体表现为：

1.“次大部门”的当前合理性

目前中国的大部门改革比较适合“次大部门”的机构形态。其原因在于：第一，在我国政府职能转变不到位的情况下，政府规模较大，在这种情况下盲目进行部门合并，势必使大部门本来会出现的问题更加严重。第二，当前我国政府部门的职能过于分散，一项公共管理职能分散在七八个部门的情况比比皆是。如果贸然成立大部门，改革涉及到的利益调整牵扯的范围过大，招致的反对也会大大增加。第三，当前的部门利益比较严重，部门利益冲突对大部门整合的阻碍作用也自然会增大。因此，采取循序渐进的原则，首先成立“次大部门”，应当是当前大部门的合理形态。

2.各种分立机构形态的现实意义

中国的分立机构形态可以同时考虑大部门内、外两种政府内分立机构形式，政府外分立机构同样需要重视。各种形式皆有优劣，可以在当前条件下实现优势互补。对于各种具体情况，是应当选择部哪种形式，要依据这两种形式的优劣势来进行判断。

大部门内分立机构的现实意义在于如下几个方面：（1）中

国的级别观念突出，大部门由于具有比分立机构更高的级别而具有更大的影响力，大部门内分立机构可以借助大部门的力量履行其职能。部外的分立机构往往会由于级别低于其它部门，而难以展开工作。当然，这需要以牺牲一定的自主性为前提。（2）政府的职能正处于转变的过程当中，一方面大量的职能集中在政府部门内部，另一方面则需要职能不断向市场和社会转移。部内的分立机构则具有“撤”或“设”的相对灵活性，可以考虑分立机构职能的私有化，甚至是整个分立机构的私有化；职能调整出现问题时，还可以重新收回部内。这些情况和制度设计具有灵活性，比较适合当前中国政府职能转变的现状。而大部门外分立机构模式则具有很强的稳定性，需要依据很有固定性的法律进行活动。

大部门外独立机构同样也有部内分立机构难以比及的优势，在中国同样具有现实意义。大部门内独立机构需要以部门合并形成的大部门为基础，而独立机构完全可以从几个小部门中抽取相关职能进行合并。当前条件下的中国政府职能过于分散，成立大部门仍需逐步渐进的情况下，对于那些社会急需加强的执行性领域，可以在没有大部门作为基础的情况下，成立大部门外独立机构。例如，我国的“电力监管委员会”就是在职能统一的大部门———“能源部”尚未成立的情况下，组建的独立机构。［13］

（三）中国大部门与分立机构双向融合的基本策略

1.三位一体：大部门、分立机构与权力关系

大部制是大部门、分立机构的双向融合，在这种融合过程中，权力关系的调整对中国大部制却有着特殊意义。因此，大部门、分立机构和权力关系的三位一体，是中国大部制改革的基本策略。

（1）“大部门”建设。首先，应该是扩大“大部门”、“次大部门”的数量，在更多领域逐步推进，形成更多的“次大部门”、“大部门”，加强部门间的整合。其次，加强大部门内部的业务流程、工作机制的整合，真正实现大部门整合相关业务的初衷。

（2）“分立机构”建设。①分立机构的新设。随着大部门、次大部门的逐渐增多，大部门在管理上的固有缺陷会逐渐暴露，大部门与分立机构相互依赖性就会显现，分立机构的需求会逐渐增加，新设分立机构就会成为水到渠成的基本策略。②分立机构之间的整合。我国以事业单位形式存在的分立机构往往过于分散，小部门的内设机构也分工具体而细微，随着大部门建设，这些过于分散的事业单位和内设部门同样需要整合。

（3）调整“权力关系”以实现大部门与分立机构的真正融合。①实现权力下放，形成在纵向上相对分开的权力关系，才能使大部门和分立机构各司其职、相互制约，才能真正实现大部门和分立机构的双向融合。当前中国政府部门实现权力纵向上的相对分开的权力关系需要制度保证，例如：分立机构的合同化管理、绩效管理、责任控制等管理制度，大部门内部的科学民主决策制度等。②保持应有的部门外分散机构，适度整合横向上过于分散的权力关系，这也是大部门组建的理论内核。

2.大部门与分立机构双向融合的动态性

中国大部门与分立机构的双向融合同样应当是动态的，即不断的调整中实现，不可能靠几次理性化的制度设计实现，并且几乎永远处于动态调整当中。除大部制动态调整的普遍性原因外，中国又有其特殊原因：

（1）“完善官僚制”与“突破官僚制”的困难叠加。大部门的部门整合，属于完善官僚制的基本范畴；而分立机构的设立，是新公共管理摒弃官僚制的核心战略。因此，无论是大部门还是分立机构的良好运行和效果发挥都需要较长的磨合期，不宜将二者的矛盾和问题同时叠加，否则，改革的效果难以发挥。

（2）理性局限与利益阻隔。行政传统与理想的组织形态差距较大，是一种跨度较大的改革，理性的改革方案设计难度与面临的利益阻力都较大。当前的机构形态，表现出的是职能有机统一的需求，对部门合并的要求比较急迫。当大部门在实践中运行之后，才会产生更为强烈的分立机构的需求。

（3）分立机构良性运行的组织环境缺陷。大部门内分立机构的良好运行，需要绩效评估制度的良好运作、行政合同文化的形成等，这就要求媒体监督、民主压力、依法行政的环境。从大部门外分立机构看，“以法院来强制实施行政程序，这是保障执行机构独立性同时又不至于使其有滥用独立性地位的重要制度基础。”［14］而这些环境因素的不足，会使分立机构无法发挥有效作用。

（4）分立机构本身存在的问题。分立机构本身有其内在的弊端，即使在英美国家运行良好的情况下，也是如此。比如，分立机构的林立使分立机构之间的协调难度加大；分立机构的政治责任成为问题；决策与执行之间存在着的必然联系可能被割裂，等等。这些问题的存在，使我们必须正视分立机构的试验效果，在积累经验的基础上逐步推进。

参考文献：

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［11］Oliver James.The Executive Agency Revolution in Whitehall：Public Interest

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