县委权力公开透明运行从2009年的三地试点至今已经3年，这期间学者们从不同角度对试点的经验进行过总结和探讨。2010年中纪委、中组部联合印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，并在试点基础上向更多的县进行推广，标志着我们党将县权运行推向规范化和程序化。
从试点和各地的实践来看，县权公开透明运行具有“试点先行，点面结合；多头并进，创新为先；自我限权，规范运行”的特点。总体上“成效显著，经验不少”，但同时也存在“难点明显，有待突破”的状况。笔者认为，有必要在已经取得的经验基础上探讨该项改革的挑战和可能的突破，为将县权公开透明运行引向深入做好准备。
一、县委权力公开透明运行面临的挑战
邓小平同志曾经指出，“改革就是一场革命”。我们在改革的过程中，既需要宏观层面的解放思想、实事求是，实现主观与客观的统一；又需要中观层面的权力监督制约体制的完善和运行机制的进一步清晰；还需要微观层面的对党员和人民主体地位的尊重，在参与中不断激发政党和社会活力。县委权力公开透明运行作为中观层面改革的组成环节，在实践中必然受到宏观和微观两方面的制约。同时，作为社会政治系统的一个组成部分，它也必然受制于政治结构、权力关系和制度环境的影响。
（一）定位不明
一项改革和试点能否取得预期成效，能否进一步推广，关键是定位准确与否。定位不准容易出现“一把手综合征”，使实践的效果片面取决于一把手的重视程度；容易出现“制度错位、悬置和逆变”，造成创新行为不可持续，已有成果不易巩固。
当前，县委权力公开透明运行中的定位不明包括两个方面。其一，该改革是县级层面的单项突破，还是政治体制改革整体环节中的攻坚部分？如果定位为县级层面的单项突破，那么只要通过明权确责、规范权力运行流程，管好关键岗位等措施即可完成改革。推广和评估均较为简单，但可持续性较差。因为它没有涉及政治体制改革中更深层次的党政关系、不同层级党组织权力边界等核心问题。如果定位为政治体制改革整体环节中的攻坚部分，那么县委权力公开涉及上下联动，需要进一步明确上级党委的权力边界。以某项公共政策为例，县权公开意味着公开涉及人民群众切身利益的重大事项，假如公开后群众的合理诉求与上级党委的要求出现不一致该如何协调？这些都需要我们深入思考，提前规划。
其二，县委权力公开如何定位管理与服务之间的关系，在处理利益冲突时孰先孰后？目前，“中央—地方”关系调整中，条条的权力在加强，块块的权力在减弱，而责任在下沉。县一级的政府处于经济发展和社会稳定的第一线，工作中需要承担大量的利益协调和整合职能。为了应对多元需求和阶层格局的新变化，权力的行使需要跳出原有的管控思维，转而注重服务提供。但在维稳压力下，县级政府又容易走回旧有的管控老路，通过运用新的技术手段，以求在社会管理中取得立竿见影的效果。如果定位中服务为先，则要求采用横向协调与沟通的方式，整合多方利益诉求，寻求动态平衡的新秩序观。现阶段可能需要进一步完善社会管理中的机构设置。如果定位中管理为先，那么公开的范围会受到较多的限制，在处理利益冲突时不容易达成共识、走向民主协商。
（二）制度要素如何衔接
现代社会发展的外部环境是系统性和复杂性并存。中国的市场化和社会转型还在进行，虽然转型中遇到的困境和问题有很多是英美等国都曾遇到过的，但是其复杂性可
能是其他发达国家不曾遇到过的。以县级政府为例，既有县委权力公开透明运行的开展，又有强县扩权、县市（地级市）权力之争中管辖范围和领域的调整。一项改革的成效很大程度上取决于制度要素的衔接程度。
县委权力公开运行的政策依据是由中纪委、中组织部联合印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。该《意见》表明了我们将县委权力纳入权力监督制约运行体制的努力，也表明了我们对于县委权力本身“规范化、制度化、科学化”的目标诉求。但是从制度要素衔接来看，该《意见》的规范性较差，法味较弱。因为根据《中国共产党党内法规制定暂行条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种”。这表明，《意见》在限权确权中无法与《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规衔接，也就无法从根本上、全局上规范县级权力格局。
从横向子系统来看，县委权力公开运行实质上是整个权力运行机制调整中的一个环节，它涉及党政关系、党委权力与人大权力之间的关系，党内民主和人民民主、基层民主之间的关系。从系统的角度来看，县委权力公开运行是整个政治体制改革的一个重要环节。但是，当前县委权力与其他权力主体之间运行要素不匹配、环节不衔接的问题客观存在。也就是说，如果没有党政关系的理顺、执政党与人大之间关系的梳理，在实践推动中就无法做到点面结合，已有的创新成果就不能转化为顶层设计，发端于党委权力的改革很可能走向党委系统的内部循环，出现一个地区一个特色，一套班子一种做法的情况，只有点和线的创新，缺乏运行体制的整体推进。
（三）动力如何持续
县委权力公开透明运行的推广，首先得益于中央政府和上级政府的支持。其次，得益于一批县委书记的行动。这背后既有着领导人的远见卓识、创新意识和大局意识，也有着改革者的一份勇气、责任和担当。
但是，如果我们客观分析该项改革背后的行动逻辑，不难发现，县委权力公开运行中强调两个核心要素，其一是决策权、执行权和监督权的相互制约与协调；其二是对公开的强调，通过公开整合监督力量，加强对县委书记等关键岗位的监督。这两个核心要素实质上均强调党委的自我限权。但是，自我限权的动力来源是单一的，更多来自上级的压力和本地领导人的兴趣。当领导人兴趣转移时，容易出现以文件落实文件、以会议落实会议的情况；容易出现基层推进中的选择性模仿或行为过程运动化倾向，导致改革表面上热热闹闹，但实质问题悬而不决，激化干群矛盾、党群冲突。
回顾改革开放以来的经验我们发现，改革初始动力的获得和成功正是源于重视权力本源的回归，对人民权利的尊重。通过民众的参与和授权，将政治合法性和法律合法性的统一引向深入。县委权力公开透明运行在下一阶段的推进中，需要破解党内民主带动基层民主的联结点，激发社会活力，从广大党员和人民群众中寻求县委权力有效制约的多元动力。
二、县委权力公开透明运行的突破
从制度变迁来看，原有均衡的打破是变迁的来源，变迁的持续则需要“诱导性制度变迁和强制性制度变迁”的结合。针对当前的挑战，笔者认为，县委权力公开透明运行的突破集中在利益诉求的尊重和表达渠道的畅通上。
（一）尊重党员主体地位
在各地的经验中，均明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制了职权目录，这有利于规范机构和职能部门的行为，但无法激发该项改革的多元动力，上级的压力起着较大的推动作用。事实上，县一级党委在我们党的组织结构和国家政权结构中均起承上启下的关键作用，在调整政党—社会关系中首当其冲。为了顺应社会的新变化，迫切要求在县委权力公开运行中尊重党员主体地位，激发党内活力，顺应党内民主的新要求。
从世界政党的发展来看，上世纪八九十年代，一些长期执政的大党、老党走向溃败的一个重要原因是党内体制的僵化，党员与党组织之间的责任关系、权利义务关系被虚置，使得一个政党难以有效应对变化的阶层格局和社会环境。在执政的背景下，缺乏对规模庞大党员队伍的有效管理，将不断侵蚀执政党的合法性。
实践中，有的地区将县委权力公开透明运行与党务公开、党员确权确责结合起来，与干部选拔任用中的竞争式选举结合起来。通过尊重党员主体地位，进一步理顺党组织、党代表与广大党员之间的关系，吸引更多党员参与到党内事务中来。给党委机关内的部分无职党员一个发挥作用的平台，吸引体制内的党员在参与竞争中增强能力，提高综合素质。这一方面有利于激发党员的活力，鼓励先进、督促后进，确保政党的生机；另一方面有利于和谐党群关系，将服务型执政党建设的目标与和谐社会的理念不断融合，从县级层面党委的主动限权走向适度放权，在县域管辖范围内不断巩固执政基础。
（二）深化参与式决策
在执政背景下，权力运行的一个重要产品是政策的输出。因此，县委权力公开运行的一个重要衡量标准和突破点是科学决策的深化。深化科学决策才能确保权力的公共性，将县委权力运行导向服务和民生，改变权力的垄断性和排他性带来的弊端。改革开放三十几年来，我们的经济社会发展取得了巨大成就，但在客观上也造成了利益的多元化和差异化。在此背景下，权力运行要实现利益整合的功能，就迫切需要深化决策环节的公众参与，从旧有权力运行背后利益的被代表，走向新环境下各社会群体利益的主动表达，在参与中实现对执政权力的认同，从单纯的制度绩效认同走向参与认同。
笔者认为，深化参与式决策应是下一阶段的突破点。决策的失误往往是很重大的失误。在实行集体领导中，决策过程往往出现“一把手说一不二，二把手说二不一，三四把手只说不表态”的决策怪圈。如果没有基层参与式决策，单纯依靠党内权力流程的重塑，做不到决策环节科学与民主要素的结合，也就不可能从根本上化解决策中的失误和浪费现象，“由民作主”容易沦为一种口号。
从政治体制渐进改革的路径来看，深化参与式决策也是最为保险、风险最小的一项措施。从公共政策的输出来看，任何体制都需要协调公平和效率，需要协调短期利益和长远利益。只是不同的体制有着不同的平衡方式和协调机制。县一级是我们各项政策制定的基础，也是政策落地最直接的层级，在县委权力公开的平台将参与式决策引向深入，有利于起到四两拨千斤的效果。一方面，人民日益强烈而具体的当家作主的诉求得到满足；另一方面，诉求背后利益的协商与整合又可以反映到县级层面机构设置与职能调整之中，在政策环节更好地体现公共利益，体现权利公平、机会公平和规则公平。
（三）干部选拔的科学化
权力公开透明运行有利于转变制度绩效的输出方式，将片面的经济发展转变为全面的科学发展。但其发展和创新的重要问题就是建立什么样的干部选拔制度。
公开透明必然导出权、职、责的明晰，也必然导出责任制如何落实的问题。这要求我们推进干部选拔的科学化。因为公开是扩大民主的前提，如果不能在这个环节有所突破，就容易在不断推进的改革中陷于被动。县委权力公开透明运行涉及权力和利益关系的调整，干部选拔环节的利益则更为集中。这个环节的突破实质上抓住了县委权力的核心。但难度也同样存在，因为改革稍有不慎，潜在的风险也比其他方面要大。当前，干部选拔环节的科学化主要包括：兼顾好地区间、职位间的特殊性和差异性；注重自下而上的考核指标，将现有的群众评议、万人评议等措施落到实处；在平时工作考核中，更加全面准确地了解干部的德才表现和工作实绩；探索上下结合、多部门联动等公选方式；进一步规范书记的初始提名权，等等，在干部选拔环节确保广大干部群众的知情权、参与权、选择权、监督权。
干部选拔环节的科学化，有助于减轻上级党委部门的压力，使新上任者对群众和广大党员多一份敬畏之心、责任之心，有助于及时将危机的信号和治理的压力传递给执政党，不断改进体制环境，在明确的执政党建设目标下，不断储备新的合法性资源，不断扩大并巩固党的执政基础。
（作者：中共中央党校党建教研部副教授）
