大萧条过后，美国的失业率在随后几年可能会比较高。事实上，许多部门的很多工作将无法恢复——无论是因为这些职位在泡沫经济时代所依赖的是借贷需求(如金融业、房地产及建筑业等领域的很多工作)，还是因为这些工作在漫长的外包或自动化过程中比较容易受到冲击。而这一切都给国家政策带来更大的挑战。
同时，随着美国人口的老龄化，人们对个人服务(包括但不限于医疗保健)的需求将越来越大。到2050年，年龄在65岁以上的美国人口将占美国总人口的1/5。因此，社会援助和卫生保健服务在未来10年中将成为美国经济中发展最快的两个部门。
如果劳动力市场的发展能如自由市场原教旨主义所想象的那样顺利，劳动力就可以轻松地从不断削减劳动力的部门(如建筑业)转移到像老年护理这样的部门，因为这些部门的劳动力需求在不断增长。但在现实世界中，这种转变并不会自然发生。这需要政府制定巧妙的政策，以指引并促进这一历史性转变的顺利进行。
现在，在多极化且不平等的美国，只有少数人从上一代的经济增长中获得了丰厚的利益；服务部门所创造的就业机会相对不足，而且只有少数富人才可以享受这种奢侈性服务。这使女佣、保姆、救生员以及其他服务人员的数量迅速增加。同时在需求方面，美国越来越多的中产阶级和穷人也许会发现自己无力承担这种个人服务——使自己可以拥有自己的居所，也能够让自己在年老时过上正常生活。
经济学家很早就界定了“有益品”的定义——任何社会的公民尊严地活着所必需的，但自由市场却供应不足的产品。医疗保险、医疗补助以及其他社会项目已经为老人和穷人提供了价格合理的卫生保健服务这一“有益品”；而同时，为老人提供的非医疗性个人援助也可被定义为“有益品”。在日常的非医疗活动中，老人们也需要帮助，如沐浴、穿衣、吃饭、坐立、走路、如厕、通话、做饭、购物、理财以及其他事务。目前，非正规的保健市场可以在很大程度上满足他们的需求：据估计，在美国有4350万成年人都是无偿的兼职或全职护理员。这预示着这一灰色部门将带来数百万的工作机会，为个人社会保障及医疗保险带来很大贡献，但同时这也会对当地及联邦政府的税收造成不可预知的损失。为照顾自己的父母，中年员工都急切地辞了职，这使有些企业的生产率不断下降，同时也使这些企业增加了336亿美元的额外开支；此外，由于护理人员的压力不断增大，卫生保健业不断增长的费用将再增加134亿美元。
政府政策在纠正市场的另一个失误——“补偿不足”方面也发挥着一定的作用。近年来，在很多非技术性或半技术性服务部门中出现了大量的“穷忙族”，这是间接地由福利国家的各种项目所引起的，如食品救济券或工资补贴(所得税抵免)。但很少有人指出这一问题。这些福利项目使得工人去从事某些职业——如店员和园丁，但这些职业的工资非常低，根本不足以维持生计。政府于是用“社会工资”来“弥补”市场工资偏低的现象，而实际上，保守派及中间派早已认可了政府的这一做法。为什么不能给私营服务部门提供补贴，使专门为老年人提供服务的工作人员也能获得一份体面的工资来应对失业及老龄化所带来的挑战呢？政府可以在促进并不富有的老人也能逐渐支付得起非医疗性个人服务的同时，也为私营部门的老年护理人员提供补贴。在此，我们建议实施一项创新性政策，该政策已在其他类似的民主国家取得了不错的成效，这就是：服务券。
服务券：一大成功举措
服务券的作用在于：有资格从政府处获得服务券的人可以利用此券免费或以少量费用就可以雇人从事家政服务工作，如购物或看家。但服务人员必须是正规公司的员工。政府为员工提供补贴，这样员工就可以得到一份体面的工资(服务券持有者所支付的费用及政府补助之和)。
服务券项目在很多欧洲国家已取得全面成功，其中包括比利时、法国和瑞典。该项目的目的是刺激正规部门的就业情况以及“消费者主导的”(无论是否老年人)家庭服务及个人护理行业。正规部门的家庭护理员可以选择是否成为全职员工或是否继续从事这一职业。例如，比利时联邦政府2004年启动了一个项目——为家政服务提供补贴券(指定服务)，由通过政府认证的公司实施。生活在比利时的居民每年可以购买750张免税券(每张券的价值是1小时的服务)，但若是残疾人、老人、抚养残疾儿童父母或单身父母，就可以购买2000张券。服务费是由用户和政府共同承担的，用户购券时支付1/3的税后服务费，而政府需要支付剩余的2/3，支付方式包括两种：抵扣用户的应缴税款或直接报销服务者的开支。
在比利时，这类服务人员都持有“服务券就业证书”，以维护其享受社会保障及其他福利(如赔偿)的权利和资格。这一点十分重要，因为其中有2/3的员工之所以参与其中，动机是脱离灰色市场。对比利时免税券项目的评估使人对成本和成本补偿有了更深刻的了解。比利时政府在该项目上的开支中有40％是通过减少政府在失业救济以及其他福利补助上的开支或者额外收取社会保障税和个人所得税来加以抵消的。但这并未考虑其他积极因素的价值，如生产力的提高，健康的改善、工作压力的减小以及能更好地协调工作和生活的关系，灰色市场的正规化带来的社会福利，以及随着就业状况改善和员工的健康水平不断提高而员工的自尊心也不断增强。
在法国，CESU社会保障计划(通用服务就业券)是由当地和地区政府所实施的一项全国性代用券项目。该计划始创于2005年，宗旨是促进个人服务部门的正规化，因为据估计法国60％的个人服务部门均未申报。代用券可以用于直接支付员工的工资，也可用于雇佣公司员工做家务，照料老人、残疾人或其家属(包括孩子)，辅导功课，处理家庭琐事，管理花园或代为看家。
项目的受惠者(包括老年人)会收到一张已充值的个人CESU卡，但此卡只能兑现某些特定的服务。受惠者可以凭卡进行服务性消费，当地政府会给服务提供者提供资金补偿(通常是通过私人管理公司进行补偿)，但若服务提供者是个人的话，当地政府则为其支付社会保障费。该项目的刺激机制包括降低增值税的税率以及给为该计划提供有偿服务的企业补贴社会保障税(该税针对的是那些为老年人提供的服务)；对于该计划在提供个人服务上所支出的费用，税收抵免的比例是50％；自雇性服务人员则可以免交公共养老金。
在瑞典，估计有70％的老年服务企业都是非正规的，于是政府于1993年开始实施代用券体制。为此，各市首先要开展需求评估，确定老人需要什么服务。之后用户会收到一张虚拟代用券，用户可凭券向核准的公共或个人服务提供者兑现相应的服务。其结果是，老年用户约支付费用的4％，80％是从地方税收中扣取，而剩余的约16％从国税中提取。因此，在决定以何种方式提供服务方面，当地政府享有很大的自主权。然而，联邦政府给用户支付的服务费规定了最高限额(无论这种服务是由公共部门提供还是由私人提供)，而且政府还规定未能兑现服务的城市将受到财政制裁。
美国的需求
目前，美国并未实施任何服务券项目。《社区生活援助服务及支持法案》(CLASS)起初只是2010年颁布的《合理医疗费用法案》的一部分，旨在提供家庭服务(如穿衣、沐浴)，但该法案有着严格的限制——仅限于残疾人。CLASS项目不同于服务券项目，它是一个以受益人支付的保险费作为基金的自愿性保险项目。由于担心参与者所需支付的费用过高，奥巴马政府于2011年10月宣布取消这一方案。或许这也证实了该项目不能持久这一观点的真实性。
就州一级而言，与该项目最密切相关的也许是俄克拉荷马州的“优势项目”(Advantage Program)，旨在为符合条件的老人提供医疗及非医疗援助，并允许受照顾者从一系列私人公司或经州认证的公司中进行选择。而这些公司的费用均由州予以补贴。
美国没有服务券项目，美国实施的是“临托中心服务”，旨在缓和家庭护理员的压力。美国根据2000年通过的《美国老年人法案修正案》制定了“全国家庭护理人员支持项目”(NFCSP)，并以此为各州提供资金支持。该项目为家庭护理员提供“休息券”，这样就可以换其他的护理员继续工作，使其可以“稍作休息”。例如，加利福尼亚在全州开展了一个项目，每年提供价值3600美元的“临时看护券”，使各家庭可以自由选择服务提供者。
“临时看护”的焦点是家庭护理员，因此该项目具有一定的价值。尽管如此，但美国无子女的人越来越多，该项目在他们步入老年后并不会起到多大的帮助，那些因离儿女和亲属太远而无法得到照料的人或必须工作而无法照顾父母的年轻人也不会从该项目中获益。相反，服务券项目可以面向所有的美国老年人，无论其是否有家庭护理员的照顾。
但是，如果想要加大政府在提供老年服务方面的作用，为什么不放弃对个体服务员工的公共补贴体制，而直接让政府官员来负责此事呢？当然，从理论上讲，政府官员可以负责此事。但服务券的一大好处是，不必背井离乡去寻求慈善机构的救助。此外，公共家庭护理服务这一理念显然令人难以接受。即便是北欧和西欧的民主国家也采取了为私人家庭护理业提供国家补贴这一措施，而不再雇用大量的公共女佣或园丁来为各家提供服务。
此外，服务券还可带来另一大经济效益。如果将服务券引入美国，这将成为一个重要的灵活性辅助工具，美国的决策者能以此来辅助“所得税抵免”(EITC)。这标志着一大进步，原因如下：其一，美国的国家政策将极大地依赖EITC来提高最贫穷人口的收入。对中低收入工人而言，EITC即联邦所得税抵免。税收抵免是可退还的，这意味着对于那些工资收入过低而不必缴纳所得税的工人，政府可以出资补贴其收入。大多数经济学家都认为，在劳动力市场参与有限或间断的情况下，EITC在缩小员工收入差距上的效果是最佳的。但是在共和党和民主党的共同支持下，EITC已被推广开来，它可用于取代在美国选民中并不受欢迎的实物福利，也可变相提高员工的最低工资水平——尽管大部分保守人士和很多企业都反对这一点。
同时，EITC还存在其他设计缺陷，尤其是当从帮助员工记录工作情况的最佳工具转变为提高劳动力市场最低收入的万能工具时，这些缺陷更会显露出来。即使EITC直接为低工资员工提供了补贴，但同其他的工资补贴(包括服务券)一样，EITC也间接地补助了低工资劳力的雇主。按照目前的安排，EITC并没有限制什么样的雇主能接受税收补贴。EITC可以为帮助老人购物或打扫房间的员工提供补贴。但也可以为在血汗工厂辛苦劳作的非工会工人或大量在亿万富翁的豪宅工作的佣人提供补贴。而服务券项目却不会出现这样的问题，因为它对哪些工作可以接受补贴具有严格的限制。帮助老人购物者可以得到补贴，而救生员却不能。同EITC及其他一般的工资补贴相比，服务券还有一个优势。虽然EITC及服务券都可以在有限的范围内对收入进行重新分配，但服务券还能使中产阶级的老人和贫困老人得到之前无力承担的服务，这样就可以在有限的范围内对购买力也进行重新分配。
尊严券
为了在给低技能工人创造就业机会的同时也满足老年人的需求，我们建议美国实施一个独具美国特色的服务券项目(我们称之为“尊严券”项目)——一个针对老年人的创新性关怀服务体制。其他民主国家在实施服务券项目时所采取的某些措施取得了相当不错的效果，“尊严券”项目效仿了这些做法，并对当前旨在帮助家庭照顾其成员的有限性“临托服务”项目起到了一定补充作用。“尊严券”项目可以通过刺激需求提高低技能工人的就业率，甚至可以使非正规就业者在正规市场找到一份新工作，以此提高税收和工人工资。
联邦政府将以“尊严券”的形式为州政府提供资金，为老年人提供关怀服务。符合条件的退休老人可以凭借“尊严券”从得到联邦政府或州政府认可的个人服务公司购买一定时间的非医疗个人援助服务，如看家和运载服务。“尊严券”允许退休老人支付给个人服务公司员工的费用低于规定的最低工资水平，而公司支付给员工的工资却要高于最低工资水平。政府将支付“尊严券”与员工工资之间的差额。国会或各州可以要求雇主为员工提供具体的福利(如医疗保健、养老金)，也可以限制开销，以提高服务的质量。为在最大限度地提高效益的同时尽量减少任何可能出现的滥用现象，试行的“尊严券”项目需要经过认真的规划。
有资质的雇主
补贴必需发放到聘用服务提供者(护理员)且经政府认可的公司手里，而不是直接发放给服务对象或服务人员。这就可以确保政府补贴不会以帐外付款的形式支付给黑市的员工，也可以确保雇主将遵守联邦和州制定的劳动法、民权法以及最低工资法。符合条件的雇主应是老年护理服务公司，须经过州级政府批准，且要符合地方、州及联邦制定的所有规定。对公司要进行定期审计，以防止出现体制滥用现象，此外公司既可以是私人实体也可以是公共实体。权力下放的瑞典在实施“尊严券”项目方面是一个很好的典范，它提高了私营部门的竞争力，创造了更多的就业机会，并且避免了像美国医疗保健体制中所出现的成本增加现象。事实上，因为美国当前的私人老年护理员比瑞典在改革初期的人数还要多，因此“尊严券”的推行可以更迅速地刺激竞争，促进老年护理业的迅速发展，从而使该行业更具吸引力，并能带来更多的就业机会。
合规的活动
在上述所有实例中，“尊严券”项目下有资格获得补贴的各项非医疗活动都要由联邦和州制定法律予以严格限定。这些活动包括帮助老人做家务、提供运载服务、做饭以及处理其他日常事务。“尊严券”项目应排除医疗援助，因为医疗保险及医疗补贴已涵盖医疗援助。
符合条件的服务对象
符合条件的服务对象包括中产阶级老人以及低收入老人，但是收入调查应排除那些生活富裕的老人。因为地方官员更容易确定人们的需求，所以接受服务的条件应由州政府或地方政府来决定(在瑞典，市政府会对个人进行审核)——尽管补助资金由联邦政府提供。然而，个人审核或收入调查可能会削弱政府对该项目的支持力度，也可能会大大增加行政开支。虽然有资质的雇主在向合格的服务对象宣传其服务时会从中受益，但宣传活动理应由地方政府负责。宣传活动可将目标锁定在合格的服务提供者身上。“尊严券”项目一定要在正规部门进行以发挥其应有的作用，比利时所实行的“尊严券”项目表明，将服务人员纳入社会福利制度(如社会保障、医疗补助以及失业保险等)是将员工从非正规部门中解救出来并保护他们免受剥削的关键。因此，“尊严券”项目中的服务人员必须是合格的服务提供者——要符合州所规定的标准且享有联邦法所规定的各项权利和责任。合格的服务提供者或服务人员将受到更大的限制，将仅限于美国公民或合法移民。当前美国的经济比较萧条，而在项目初期阶段，长期失业者将获得优先考虑。
家政服务人员所从事的也是一种体面的工作。美国的“尊严券”或其他类似服务券不仅局限于这种工作及对老人的援助。在欧洲，服务券项目减少了非法就业的需求，因此在打击黑市上取得了一定的成功。对比利时代用券项目的评估表明，政府在该项目上的支出有很大一部分(就比利时而言是40％)是通过增加财政收入和减少税收支出来直接抵消的。而这在很大程度上取决于在使不合法老年护理企业走向正规上所取得的成效，这就增加了税收，减少了对失业者或非充分就业者的福利支出。
服务券项目(如我们建议的“尊严券”项目)减少了对黑市劳动力的需求，因此能够在一定程度上制止非法移民。“尊严券”项目允许老年人支付给美国公民和合法移民的工资低于最低工资水平。由于政府为服务公司提供了补贴，所以合法移民的工资将高于最低工资水平。国家给护理员的工资比较平均，这可以保证政府补贴不会造成某些服务人员被迫离职的现象，也不会造成服务人员因工资无法维持生计而不得不依靠其他政府救济的现象。
服务对象的自我选择(也许是通过社会保障局)以及代用券项目的实施也减少了行政开支。例如，法国实施的服务券项目降低了员工及服务对象进入正规部门的开支。在供给方面，法国员工所缴纳的社会保障税可自动与已充值的CESU卡相加；在需求方面，该体制促进了直接聘用和直接支付工资的发展，并可能会降低服务接受者(在购买服务方面，他们享有自由选择权)的开支，减少他们的麻烦。
榜样在国外，需求在国内
美国应从其他成功实施服务券项目的国家吸取经验。同其他国家一样，美国也应设法解决人口老龄化所带来的失业问题和其他挑战。政治家、专家及政策分析家都声称，“优惠券”政策可以同时解决两个问题，但一定要经过严格的审查。
我们相信我们的建议能够经受住考验。在美国经济中，无法实现自动化或外包的个人服务将越来越占据主导地位。随着婴儿潮一代步入老年，老年护理服务的需求将越来越大，这会在很大程度上推动服务经济的发展。在家庭护理员和非正规劳动力市场的推动下，这一需求目前已在部分程度上得到了满足。在美国企业内部，工人的生产力不断下降，同时却要为提供家庭护理的员工支付较高的医疗保险费，而黑市劳动力却影响了地方政府、州政府以及联邦政府的税收。当前的“临托服务”项目不足以满足当前的需求，因此可以辅之以服务券项目，或完全用服务券项目取而代之。
所建议的“尊严券”项目可以作为一个试点。如若成功，国会可以考虑扩大规模，将其长期作为美国社会保险体制中的组成部分，以满足众多美国老年人的需求—即适当的个人援助(无论是政府出资还是私人提供服务)。该项目的实际开支取决于规模。部分开支(若不必是所有开支)可以通过减少失业津贴或减少房产税和使富人大为受益的医疗保健费得到全额补偿。美国服务券项目的费用可以由少量的专门工资税、其他专税(如联邦增值税的一部分)或一般的财政收入来支付。
“榜样在国外，需求在国内”，服务券可以成为美国政策中另一项有价值的新政策。服务券项目可以实现多重目标：可以扩大对低工资服务人员的需求，同时也间接地为那些能够独立生活但偶尔需要个人援助却无法自主承担费用的美国老年人提供财政支持。此外，还可以减少美国家庭赡养老人所承受的负担；最后，还可以增加税收，因为非正规、非注册在案以及工资过低的员工都被正规劳动力市场上能获得足够工资的员工所取代。利用服务券创造就业并给老年人提供援助这一大胆新理念正是当今美国所迫切需要的。
原文标题：A Subsidy for Dignity
