［摘 要］中国地方政府改革的出路在哪里？ 为什么多轮改革后，还存在不少问题？

从根本上说，是基本体制问题。要解决这些问题，需要转变改革思路。解决地方政府的基本体制问题的思路和目标是改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。改革的路径选择是推行"省直管县"体制，同时，配套进行乡镇政府改革，健全地方党委、人大、政府、政协四套班子的良性互动机制，促使地方政府减少管理层级，加大管理幅度，降低行政成本，提高行政效率。

［关键词］地方政府； 改革； 目标路径； 新思考

我们党执政 60 多年来，尤其是党的十一届三中全会以来，在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中； 改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化，但由于中国政府改革最重要的任务是地方政府改革，其难度与对社会的影响要比中央政府改革大得多。目前我国地方政府无论是在职能错乱还是行为失范，无论是在膨胀冗员还是效率低下方面，都比其它国家地方政府存在的问题要严重得多。地方政府存在的诸多问题，从根本上说，是地方政府基本体制问题。要解决基本体制问题，就不能固守现有的改革思路，需要进一步解放思想，寻求新的改革路径。

一、我国地方政府行政体制改革必须创新思路找准定位

地方政府存在的机构膨胀、编制冗员、效率低下、难以改革等顽症，其背后隐藏的是深层次的体制问题，上述现象实质上是我国政府体制本身弊端的综合表现。所以，对中国地方政府来说，就事论事，就机构论机构是解决不了问题的，这样的改革思路最后还得回到原点。笔者认为，地方政府改革的最终途径是体制创新，总体思路和目标应定位于改革地方行政区划体制，实行地方制度创新，从体制上找出阻碍、限制政府改革的难点重点，然后才能取得改革的突破。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。在合理划分中央与地方权力纵向配置的同时，注意横向合理分权问题，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，如果没有横向合理分权相配套，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应。其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省级区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县市) 、乡( 镇) 三级制为宜。具体方法是，撤销地级区划建制，实行省直辖县( 市) 体制； 改革市管县体制，实行市县分置，现行地级市予以保留，但不管辖县( 市) ，只管辖中心城区的区，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县、乡( 镇)行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。以中部地区为例，可以把县、镇的标准设置如下： 县：管辖区面积 4000 平方公里，人口 100万左右，其行政级别可定为副地级，经济总量达到一定规模的县市也可以直接定为正地级。以江西省为例，可把现有的 100个县( 市) 合并划成 40 个左右的县( 市) 。镇： 辖区面积 300 平方公里，人口 5 万人左右，其中圩镇人口要达到 1-2 万人，其行政级别可定为副县级，达到一定的规模的镇可以升为正县级。赋予镇部分县级管理权限。东西部可参考此指标体系并根据各自地理、人口、资源等特点再行设置标准。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指"国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度"。新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997 年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。

但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡( 镇) 、县( 市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方"面子工程"、"政绩工程"的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》，以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓"公共服务型政府"，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治； 在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经纪人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

二、省直管县体制是地方政府改革创新的现实路径

( 一) "省管县"改革的现实动因分析。

1． 县域经济在国民经济中的地位越来越重要。我国的"县制"历史悠久，历史上县曾经直接由皇帝掌管，故有"郡县治则天下安，县域强则国家富"之说。县域国土面积超过全国的90%，人口超过全国的 70%，GDP超过全国的50%。随着我国经济的发展，县域经济的发展规模与水平已直接关系到我国工业化、城镇化的实现程度，在构建和谐社会和全面建设小康社会的总体进程中地位越来越重要。

2．提高政府服务绩效和探索公共管理创新需要提升县级政府效能。公共组织和公共管理体制的创新是世界政府管理的发展大势，但我国政府职能转变还不能适应发展的需要。其中，管理层级过多就是经常被社会各界批评的重点问题，由于大部分的经济和社会决策权都属地级市所有，县级政府的公共行政创新精神受到了严重的抑制，也就直接影响到了县级政府的行政效能。

3．"市管县"体制的弊端越来越凸显。社会的变化发展不仅使得企业的传统管理方式发生重大改变，同时也要求国家行政建制的进一步调整和完善。随着社会主义市场经济的深入发展，"市管县"体制已失去了其当初的功效，成为抑制县域经济发展的体制性因素，主要表现为以下几点：过多层级的设置弱化了信息的精准度，使得上下级的协调失效； 行政成本和社会成本大幅度上升； 在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡，弱化县域经济的发展等。

4．"省管县"体制的优点比较突出。相对于目前"市管县"体制存在的一些弊端和消极影响，"省直管县"体制的优点就比较突出，主要从以下几个方面体现出来。首先，省直管县体制减少了行政层级，克服了政府层级过多引起的诸多弊端。比如上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上传； 中间环节截留中央下放的权力，使地方特别是基层的自主权难以得到落实。其次，实行省直管县体制，能解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐。"省管县"体制可以防止一些中心城市随意向外扩大行政"地盘"，侵占农民土地，减少土地资源浪费。最后，实行省直管县体制，能扩大县的自主权，推动县域经济发展，进而实现城乡协调发展。

( 二) "省管县"体制的实现条件分析。

1． 市场经济体制打破了传统体制下的政府管理模式，为强县扩权、省直管县提供了前提条件。自 1993年我国市场经济体制确立至今，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府直接管理经济社会事务的领域逐步缩小，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控，以行政手段强制行政区与经济区保持统一的格局将被打破。

2．区域经济关系的密切，行政隶属关系的淡化，为强县扩权、省直管县提供了内在动力。在市场经济条件下，政治和经济作为两个相对独立的系统按照各自的规律运行，行政区内呈现的经济结构、社会结构、文化结构封闭状态逐渐被打破，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件。由此，经济的横向联合必然要逐渐取代纵向的权力传承，形成自由分散的经济网络。在这种体制下，按照市管县模式建立的行政隶属关系在经济上日益淡化，特别是在经济发达的匀质型地区，以行政权力扭合在一起的"带"与"管"模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行，推行以"地方为主"的强县扩权体制成为经济社会发展的必然要求。

3．电子政务的发展与交通条件的发达，为强县扩权、省直管县提供了技术保障。随着电子政务的普及，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。

4．国际地方政府行政管理层级为强县扩权、省直管县提供了经验借鉴。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20%。美国国土面积与我国相近，实行州-市二级与州-县-镇三级共存制； 印度实行邦-县-区三级制； 日本为都、道、府、县-市、町、村二级制。

5． 部分省市的实践成果，为强县扩权、省直管县提供了现实参考。浙江县域经济快速发展的实践证明，"强县扩权"是一项具有积极效应的政策选择；海南建省后，已经完全实行了"县市分治"； 重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县； 2002年以来，湖北、河南、广东、安徽等省进行了"强县扩权"改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于"省管县"的格局。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。

( 三) "省管县"体制的实现路径探索。

"省管县"体制改革将从根本上改变我国省级以下行政区划的权力结构模式和行政、财政基础，并将深刻影响我国政府间纵向关系模式，可以视为自上世纪80年代"市管县"体制实施以来，又一次对政府间关系机制所作出的根本性调整。

首先，明确各级权限。科学划分中央、省、县( 市)的职责权限，该由下级政府管理的职能，上级政府不要截留。中国在纵向间政府关系中存在的最主要的问题是"职责同构"的运行模式，即中央政府和各级政府之间事权不明，职责不专。由于职责上的同构，必然导致在机构设置上的上下对口，左右对齐，导致在政府运作过程中的低效和混乱。政府为了有效地实施其政治管理，实行省直管县体制，必须科学合理地划清各级政府的职责，特别是要划分省、市(地)、县的职责权限，而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们"在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预"。只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。

其次，增进制度柔性。政府尤其是省级政府必须加强宏观调控，提升自身驾驭改革的能力，顺利推行省管县体制改革。对省管县体制的变革，制度变迁的路径依赖形成的制度刚性给现在的改革带来了很大的困难，"市管县"体制将成为束缚发展的绳索，而且改变这种状况阻力很大。在实行省管县体制改革后，市和县之间原有的制度关系必然遭到剧烈破坏，在遭到强大阻力的同时引发地方的人事甚至经济的震动。所以，要认真总结其中的经验教训，在新的省管县体制变革中加入柔性因子，以增强应对将来复杂动荡环境的能力，但必须注意两个方面：一是在制度设计过程中，设计的原则不是一成不变的，要充分考虑到现实的情况和个案的差异性。二是在制度变革完成之后，新的制度也不是一成不变的，要充分考虑到改革的历史路径和时间的动态性。不同的制度设计往往具有不同的适应性，良好的制度设计更能适应环境的变化。扩大制度设计的参与程度是增强制度柔性的一个好途径。如果让改革中牵涉到的多个利益主体参与到制度设计中来，给予更多表达意见的机会，将使改革过程更严谨慎重，新的制度也更容易为不同利益相关者接受。在县级政府的体制改革中，我们应该推动多中心的治理结构，提高制度柔性，并真正让它发挥作用。

最后，推广"小省区"模式。按照管理学的基本理论，在管理规模既定的情况下，各国政府对地方的管理，一般都会在管理幅度和管理层次之间进行动态平衡。换言之，增加管理层次就意味着缩小管理幅度；扩大管理幅度就意味着减少管理层次。任何组织形态为了求得管理效率的优化和资源的合理利用，必须在管理层次的选择上慎之又慎，只有将纵向层次保持在科学、合理的范围之内，才能避免组织内部工作的混乱。同时，管理幅度的把握也是至关重要的。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。而在我国实行省直接管理县市，目前有 25 个省区超过了这一控制辐度，市县数在 40 个以下的省级单位只有 8 个，即 4 个直辖市、2个特别行政区和 1 个省( 海南) 、1 个自治区( 宁夏) ，河北省内的市县数多达 183 个。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。"小省区"模式使得省能够有效地对县区进行管理，在发展强县的同时照顾好弱县，缩小县区之间的差距，更好地进行城乡规划，给予新农村建设更多实质性关照，同时在"中央-省-县"之间形成合理的权力级差结构，保障中央统一性的同时发挥地方自主性。"小省区"的实现可以分两步走：第一步，在省内按照经济联系( 特别是亚经济区板块)、民族关系、文化联系、历史传统和地理关联等因素将省区划为若干大区，设立省政府派出机构，大区内的市及所辖县逐步实现由派出机构直管，但是此举会加大省政府的规模和权力，削弱中央的控制力，仅可以作为过渡措施；第二步，在省内大区结构调整成型之后，将大省区按照省内大区的基本结构划分相应的小省区，以最终实现"小省区"治理模式。当然，对于市域经济发展优良的地区可以考虑由中央直管( 即"直辖市"形式) ，给予特别保护，以防"省直管县"破坏原有的市域经济结构。相信"小省区"模式的全面推行可以推动"省直管县"体制的实现。

三、加大乡镇政府改革力度是决定地方政府改革成败的基础工程

乡镇党委、政府肩负着组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，切实贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，围绕农业、农村、农民搞好服务的重要职责，是我们党执政为民的重要基石，乡镇政府改革成效如何，一定程度上决定了我国地方政府改革的成败。

( 一) 要从实际出发，合理设置乡镇政府机构。

根据乡镇基本职能和不同区域、不同类型乡镇工作重点，按照精简统一效能要求，由县( 市、区) 党委、政府因地制宜确定党政机构设置形式和数额。5 万人以上的重点镇可以设置党建办公室、宣传文化办公室、经济发展办公室、社会管理办公室、公用事业管理办公室。5万人以下的乡镇，设三个机构，即党政办公室、经济管理办公室、社会事务办公室。县级党委、政府要在乡镇行政编制总额内，按照乡镇区位、人口、面积、经济发展水平等状况做好编制的具体分配、核定工作。乡镇党政领导班子成员实行交叉任职，职数一般控制在7名以内。辖区人口超过 5 万人的，可增配 1 至 2名副镇长。乡镇事业站所要改为实行以乡镇管理为主、上级主管部门业务指导的管理体制。积极创新农村公益服务的有效实现形式，鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。

( 二) 要大力推进撤乡并镇，加快城镇化建设。

从加强社会管理和改善民生出发，以县为单位，下决心撤并人口较少、规模较小、基础条件较差、财力不足的乡镇，合并区域面积较小、辐射范围较小、相距较近的乡镇，扶持和发展一批重点镇，鼓励和引导农民到中小城市创业和就业。原则上不再保留乡的建制。大力发展第三产业，引导企业和农民向重点镇集聚，努力实现圩镇人口规模达到1万人以上。对于经济发展快、人口吸纳能力强的重点镇，建立重点镇财政体制。同时，每撤并一个乡镇，财政给予一定奖励，用于撤并乡镇的人员安置、体制划转和公共设施建设。

四、健全地方党委、人大、政府、政协四套班子的良性互动机制是地方政府改革创新的必然要求。

( 一) 规范地方党委和人大、政府、政协的职能。

党委与同级组织之间的关系不是简单的隶属关系。党委执政是通过党选派自己的党员按照法定程序进入国家权力系统、掌握政权来实施的。而人大、政府、政协中的党组并不直接行使领导权，而是主要在党内贯彻党委意图，统一思想，然后通过这些机构中党员的共同努力，依照宪法和法律赋予的权力，把党委意图转化为法律、法规。要支持人大依法履行国家权力机关的职能，通过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们实施监督； 要支持政府履行法定职能，依法行政； 要支持政协依照章程参政议政，民主监督。

( 二) 整合政治资源，形成地方党委统揽全局，人大、政府、政协几套班子围绕中心抓发展的局面。

当前要着重在以下几个制度上下功夫： 一是完善四套班子交叉任职制度。常委中的组织部长、宣传部长、政法委书记可分别兼任政府中相对应的分管副县长；人大主任、政协主席进入同级党委常委，人大、政协副职一般应为专职，不宜兼职，尤其不宜兼任政府部门的实职，以充分发挥人大、政协的职能作用；各级政府的首脑，可实行两人差额选举，当选为省、市、县长的，就是当然的省、市、县委书记，另一位候选人则任纪委书记，任期内省、市、县委书记兼省、市、县长发生，由纪委书记继任，以形成权力的制衡机制。同时要强调干部一定要有县以下基层工作经验，当县长的一定要当过镇长，当省长的一定要当过市长、县长，有基层工作经验的才能选拔到省以上党政机关工作。要避免"秘书直接当家"的不良倾向，秘书未经一定的基层领导岗位锻炼，不宜直接提拔担任党政主要领导。二是建立正常的干部晋升机制。要严格按照《公务员法》的规定建立正常的干部进口、出口、晋升制度。县、镇两级干部不要过分强调知识化、年轻化，主要是着重看干部的执行力和攻坚破难的能力。常委要向常委会、常委会要向全委会报告工作。三是完善专家咨询制度。从有关部门、高校、党校、科研院所以及改革工作基础较好的地方，聘请专家学者组成专家咨询或顾问委员会，增加决策的理论含量和智力支持。四是完善决策论证制度。对事关全局、国计民生、政治性强等重大决策，应当在充分论证的基础上进行试点，以检验决策的可行性，取得经验后再作正式决定。五是建立和完善决策责任追究制度。对重大决策失误和执行不力者进行责任追究。