2009年底，我随商务部政研室组织的部分省（区、市）商务主管部门政研工作同志，赴美就美国政府决策咨询体系发展现状、管理体制、运行机制等相关问题进行了培训和考察。期间，代表团先后拜访、考察了美国立法交流委员会、佛吉尼亚州经济发展部、世界大型企业联合会、加州公共政策研究院等数家政府决策咨询研究机构；就相关问题分别与美国劳工部前高级官员、有关中美问题专家等，进行了多场广泛而深入的交流和座谈。总体看，尽管中美两国国情不同、体制各异，但美国政府决策咨询体系建设中的一些成功经验和做法，特别是其较为完整的体系设置、科学顺畅的运作机制、紧贴官方需求但又具有明显非官方背景等，对进一步完善我国政府的决策咨询体系建设，不断提高政府决策的科学化、民主化水平，具有十分重要的借鉴意义。
一、美国政府决策咨询体系的现状和特点
美国政府决策咨询机构总体上可以分为政府内设咨询机构和独立于政府之外的非官方咨询机构两大类。美内部咨询机构比较健全，其中仅为总统提供决策咨询服务的机构就有10多个。与此同时，独立于政府机构之外、以政策研究为核心业务、以服务政府为主要目的的非赢利、非政府研究机构即所谓“思想库”也十分发达。据有关最新资料显示，目前世界上有5465家思想库，其中1777家在美国，占全球的1/3。这些政府决策咨询机构（思想库）数量众多、体系完备、运作流畅，成果客观公正、作用发挥明显，已成为政府内设咨询机构的重要补充和政府科学决策的重要依托。总体看，这些决策咨询机构（思想库）的特点主要有以下几个方面：
（一）研究成果客观公正。一方面，美国思想库在组织上不隶属于政府，不受政府的约束与控制。这样的相对独立性，决定了这些机构不必一味地为政府“唱赞歌”。另一方面，美国思想库同业竞争十分激烈，若不能提出新颖的思想理念、合理的对策建议、吸引社会眼球的研究成果，就将难以生存下去。正是由于这些机构研究的相对独立性，才较好地保证了其研究成果的客观性和公正性，这也是思想库能够立足并蓬勃发展的重要原因。
（二）民意传送渠道通畅。公众全面参与是美国公共政策决策过程中的重要程序。特别是必须通过各级议会批准和决策的政策，都有明确的法定程序，让公众对公共政策有全面的知情权和表达权。公共政策出台必须全面反映民意，如公众意见未被采纳，政策起草和制定部门必须对未采纳原因进行详细说明并形成书面材料，通过邮寄等方式送达每一个意见提出者手中。公共政策研究制定的全过程高度公开，包括政府的有关会议都要公开进行。美国的大多数州如加州还允许市民进入会场、自由旁听。美国公众咨询的形式和渠道多种多样，其中较为普遍的包括召开公众听证会、建立各种理事会和委员会参与决策和监督决策的执行、公投相关议案等。
（三）管理体制科学高效。一是筹资渠道多元。美国思想库资金结构非常多元，主要来源包括基金会投入、企业和个人捐赠、政府投资等等。政府若要专题咨询某一思想库，要签订合同花钱购买服务。二是评价体系完备。美国思想库具备比较完善的激励机制和成果评价体系。除了在内部制定严格的绩效评估制度和考核聘任制度,还建立良好的成果外部评定系统,以保证研究成果的质量和水平。三是用人机制灵活。美思想库通常均采用高薪办法吸引大批优秀人才，根据绩效评估结果，定期进行研究人员的交流和更替，最大限度地借助外力实行开放式研究，以确保人才队伍高的素质和组织运行的高效率。
（四）政学人员交流频繁。政府与学界“旋转门”机制是美国思想库最具特色的机制之一。四年一度的总统大选，卸任官员很多会到思想库从事研究工作，休养生息，等待东山再起；而思想库的研究者很多会到政府担任要职，进入政府并占据重要岗位，从研究者变为官员直接参与决策过程。同时，在美国决策咨询中起重要作用的游说集团的骨干分子，不少就是或曾经是思想库工作人员。此外，美国思想库往往利用自己“影子政府”的民间角色,在美国处理国际关系中发挥出了重要的交流和缓冲作用。
（五）产业化趋势明显。一是功能日益社会化。美国思想库为强化自身发展,不仅为政府提供全方位服务,还为企业提供各类咨询。据统计,美国1000家大公司中，有95%左右的公司都聘用了思想库的智囊人员为其工作。二是政府大力扶持发展。美国政府已经把进行决策咨询作为决策过程的法定程序，不仅颁布法令为思想库发展提供法律保证，同时在财政、税收政策上给予思想库建设和发展提供有力扶持。如美国思想库不仅自身可以享受免交所得税和财产税的优惠，而且私人或公司对非营利思想库的捐赠，也可以从他们的应纳税所得额中予以扣除。
二、美国决策咨询系统在政府决策中的作用
美国思想库素有美国政府的内外政策“诞生地”和“外脑”之称，其作用主要体现在扮演了以下几个重要角色:
（一）政策理念提供者。为政府推行内政外交政策出“点子”是思想库的基本功能。他们会根据国内、国际形势变化,组织政府官员、大学及科研院所专家和社会各方面研究力量,提出符合美国国家利益和价值取向的战略性政策建议。如在“全球智库影响力研究”中排名第一的布鲁金斯研究所，就有“帮助美国制定政策的思想库”之称，美国总统奥巴马竞选期间的诸多外交与经济幕僚，也都来自布鲁金斯研究所。
（二）政策方案设计者。思想库能够根据决策者的意图和要求，提供全盘性的政策设计方案和多方案的政策选择，并对不同的选择方案作出专业评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。不同的思想库，其规模大小、研究领域和范围往往差别甚大，一般是在其所擅长的方面提出政策方案。如美国立法交流委员会通常会发挥自身在立法领域的优势，就相关领域的立法要求，提出有关法律草案并不断修改完善后，提交给国会议员或立法部门参考。
（三）公共政策评估者。思想库在为政策制定者提出有创意、新的政策方针或行动方案的同时，还可以对政策执行情况进行跟踪评测和效果评估，对发展趋势做出科学预测，研究相应的应变措施，提出是否需要对政策修改、革新、变更的建议。通过对政策制定过程、执行过程和运作效果的分析与评估，帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力。
（四）社会舆论引导者。为影响政府决策和赢得社会各方面的支持,思想库通常会通过多种手段引导社会舆论、扩大自身影响，这是美国思想库成功的重要法宝之一。这些手段主要包括出版著作、提供专题研究报告或定期专门刊物；通过媒体发表本机构人员的观点、意见和评论,召开媒体吹风会；广泛邀请政、商、学各界名流参加大大小小、各种各样的讨论会、专题研讨会、纪念会、答谢餐会；为包括国会议员、政府官员和现役军官等各界访问学者提供资助,等等。目前，一些智库的研究报告或刊物，已成为政府官员和研究人员必读物。
三、对完善我国政府决策咨询体系的对策建议
政府决策咨询体系的完善程度如何，是衡量一个国家政府管理水平高低的重要标志。为进一步加强和完善具有中国特色的政府决策咨询体系建设，借鉴美国的成功经验，特提出如下对策建议：
（一）积极推行“谋”“断”分离。解决决策咨询工作“表面化”问题，关键在于实行“谋”、“断”适度分离，使决策咨询成为一项制度来实行。这既是政府决策的大势所趋，也是加快发展咨询机构的重要前提。要积极创造决策咨询机构成长的良好环境，以立法和制度形式将决策——咨询机制予以制度化，按照“谁决策、谁负责”原则，进一步建立健全重大决策责任追究制。要从制度设计、程序规范等方面入手，推进决策者与执行者、决策者与决策研究者的适度分离。
（二）进一步拓宽民意反映渠道。解决政府决策“透明度”不够问题的切入点，就是要让公众更多地参与到公共决策的制订中来。要进一步拓宽民意反映的渠道，政策制定过程中要通过网络等多种方式征求公众意见，拟定政策要通过听证会等方式听取公众意见，切实做到问计于民、亮政于民、民主决策。要加强咨询机构和政府的互动，构建和实施政策专家与政府官员的交流机制，制定专门政策，鼓励高级研究人员或退休公务员创办公共政策咨询机构，允许咨询机构聘用现任官员、离任官员进行合作研究、专题调研、短期讲学，通过市场机制与他们建立起一种制度性的联系。要通过长期的政府合同关系，定期的协商机制，临时的对话、研讨会等，在专家学者与决策者之间建立起良好对话渠道和畅通的对话机制。
（三）不断优化决策咨询方式方法。一是广泛利用计算机和通信网络等现代技术手段，提高决策咨询体系信息化建设水平。建立和完善科学、权威的政府决策咨询信息数据库，为政府和研究机构进行科学决策、科学研究奠定坚实基础。二是积极借鉴国际先进决策咨询体系运作机制和手段，不断探索和创新决策咨询的研究方法、研究技术与研究方式。三是高标准选人用人，多渠道多途径培养人才，不断优化人力资本智力结构；科学制定人员绩效评估制度和考核聘任制度，保持组织人员的精干和工作的高效。
（四）大力发展决策咨询产业。一是改革官办决策咨询机构，赋予官办决策咨询机构以相对的独立性、主动权及工作的灵活性，使之能积极主动对政策问题进行跟踪研究，主动提供咨询、建议。二是充分利用社科院等相关科研院所、高等院校等丰富的智力资源和信息资源，发挥半官方决策咨询机构在决策咨询中专业性强、创新性强等特色，拓展他们参与决策咨询的路径，引进竞争机制，激活创造力。三是充分吸收民间智慧，降低注册门槛，积极发展民间公共决策咨询机构。扩大政府采购范围，实行政府决策研究与决策方案制定的外包制度，逐步扩大外包比重。
（五）切实加强国际交流与合作。长期以来，美国等西方发达国家在政府决策咨询信息系统的建立、应用过程中，积累了大量的相关经验和相当数量的信息资料。如世界大型企业联合会的数据库保存有自1918年以来美国重要经济数据和1980年以来世界主要工业化国家和中国的重要经济数据。而在政府决策过程中，大量信息的取得是决策科学性和可操作性的重要保障。加强与西方发达国家在政府决策咨询方面合作，可以获得国际上更全面、更具时效性的经济发展和社会发展资料，更重要的是我们还可以借鉴国际上先进的科学研究方法，形成科学准确的政府决策参考信息。同时，要重视加强与美国游说集团的交流与合作，力求为我所用，发挥其官方渠道所不具有的作用。
来源:中国农村研究
