摘要：中国社会发展到今天具有三个标志性的阶段性特征。经济高速增长的背后隐藏着种种复杂多变的不稳定风险，尤其是五种不稳定因素正处于从潜在风险向公共危机转化的临界点上。当前的社会体制改革存在五个方面的缺失。社会管理创新需要顶层设计，推进社会管理和社会服务相结合、维护社会稳定和保障社会公正相结合、社会公共治理和社会体制改革相结合。

一、观察中国社会发展的三个着眼点

如何认识和看待当前中国的社会形势，这是一个非常重大的课题。中国社会发展到今天具有三个标志性的阶段性特征，对社会形势的判断实际上就是对当前社会阶段性特征的判断，我们把当前中国社会发展的阶段性特征概括为三个突破。

一是人口突破了13个亿。人口问题是当前中国一切问题的基础，无论是看待经济社会发展还是看待城市发展，人口问题都是当前最值得关注的问题，特别是在我们这样一个人口大国。按照第六次人口普查的最新统计，我国内地人口已经达到了13.4亿。在经济学上有一个概念叫做规模效应，那么，13亿的人口规模会产生什么样的效应呢？我们认为，13亿的人口规模起码会带来五个方面的增长效应：第一，人口数量持续增长的效应。过去10年，我国人口增加了7390万，到2020年我们国家的人口将达到14.5亿；第二，适龄劳动力持续增长的效应。“六普”数据显示，2010年，我国15～64岁的适龄劳动力是9.2亿。未来十年，这一数值还将保持平稳增长。有预测认为，到2020年，我国15至64岁适龄劳动力将达到9.4亿，占总人口的65%左右；第三，流动人口增长的效应。1990～2000年十年内中国城市化率增加了9.86个百分点，意味着城市新增人口1.3亿。从2000年到2010年，城市化率增加了13.6个百分点，意味着城市新增人口1.8亿，到2020年城市将有近4.5亿的流动人口；第四，老龄化比例持续增长的效应。“六普”数据显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。特别是在大城市，像北京、上海、广州这些大城市的老龄化比例已经突破了20%。当一个国家的老龄化程度达到了12%，就标志着进入了老龄化社会。但是我们的社会特点是未富先老，再加之我国的计划生育政策，更加剧了老龄化程度的增长。还有一个特殊的现象是多级老人的比例增加，我国存在着“一二四”的倒金字塔结构，也就是1个孩子要抚养2个父母还要抚养4个祖父母和外祖父母，这就造成了多级的空巢老人现象；第五，农村的主要劳动力向大城市和特大城市继续集聚增长的效应。现在农村的主要劳动力，不经过小城市，不经过中等城市，甚至不经过大城市直接向特大城市集聚。

人口规模不断增长给社会管理带来了很大的问题。一方面人口资源环境的矛盾日益加剧。举个例子，2011年10月，世界上第70亿人口降生。世界人口从10亿到20亿用了122年，但是从第60亿到第70亿仅用了12年时间。另一方面由于人口的持续增长，带来了社会就业、社会保障、社会服务、社会管理、社会治安的压力。

二是人均GDP突破4000美元。人均GDP是衡量一国财富的标志。联合国根据人均GDP水平把国家划分为若干标准。1000美元以下属于低收入国家，1000美元到4000美元属于中低收入国家，4000美元以上是中高收入国家，到了10000美元以上是高收入国家。人均GDP突破4000美元，标志着我国到了从中等收入国家向高收入国家的战略转型阶段，也是全面建设小康社会的关键期和深化改革开放的攻坚期，更是经济结构、文化结构、政治结构、社会结构的巨变期。

在这样的条件下，如果我们的社会问题处理不好，我们就会从一个黄金发展期进入一个矛盾凸显期，也就是中等收入陷阱。中等收入陷阱有五个标志：贫富差距越来越大、经济发展停滞不前、通货膨胀居高不下、社会矛盾日益加剧、贪污腐败现象严重。当前我国经济社会发展中的种种矛盾和社会现象，和我们这个阶段的发展规律是分不开的。

三是城市化率突破50%。2011年，我国的城市化率已经突破了50%，达到51.27%。回顾中国的城市化进程，1949年中国的城市化率只有10.4%，我们用了31年时间达到了20%，用了15年时间达到了30%，用了7年时间达到40%，又用了8年时间突破50%。按照现在城市化发展的速度，到2020年我们的城市化率将突破60%。按照世界城市的发展规律，当城市化率达到40%到60%的时候，标志着城市化进入了加速期，城市进入了成长关键期，城市病进入了多发期和爆发期。

“十二五”期间，更加复杂和不确定性因素给中国城市发展带来可以预见和难以预见的风险和挑战。人口无序集聚，外来人口“倒挂”现象和城市老龄化特征明显；交通拥堵严重，公共交通严重滞后于城市实有人口规模；能源资源紧张，大大超出了城市基础设施和发展要素的承载能力；生态环境恶化，土地掠夺性开发、空气污染、水资源短缺及水质下降现象日益加剧；房价居高不下，城市生活功能被弱化，并且正在拉低居民的生活幸福感；安全形势严峻，拆迁引发的官民冲突，无直接利益关系的群体事件或恶性事件，非传统危机、人为制造的危机及天灾人祸形成的新的“灾害链”，正成为城市安全稳定的主要威胁。这六大“城市病”将成为困扰城市可持续发展的难题。有效化解各种矛盾，有效预防潜在风险，成为未来城市的当务之急。

二、当前社会矛盾的深层原因及其风险防范

应当看到，经济高速增长的背后隐藏着种种复杂多变的不稳定风险。由于这些风险具有一定的潜伏期和高度的不确定性，在特定环境和条件下一旦爆发，很可能导致非常态扩散和放大，尤其是以下五种不稳定因素正处于从潜在风险向公共危机转化的临界点上：一是贫富差距正在进一步扩大，基尼系数超过0.5，逼近社会容忍线；二是社会深层次矛盾日益凸现并有激化的趋势，通货膨胀、社会分配不公、贪污腐败现象乃当前之首；三是社会治安形势严峻，无直接利益关系的群体事件或恶性事件呈现上升趋势；四是仇富、仇官、仇权的社会心态问题日渐突出，极易借助现代传播媒介迅速放大为社会危机；五是非传统安全危机正成为公共安全的主要威胁。特别需要强调的是，我国城市特别是大城市，从整体上已经进入了一个典型的危机频发期。危机事件呈现高频次、多领域、大规模发生的态势，突发性事件和天灾人祸形成的新的“灾害链”聚集效应和放大效应明显。加之我国城市安全基础薄弱，安全欠账多，预警机制不够健全甚至有很多领域出现空白，公共安全形势不容乐观。这一点必须引起全社会的广泛关注。

实践表明，以下九类纠纷最容易引发社会矛盾，并且很可能转化成社会风险：一是征地纠纷；二是拆迁纠纷；三是物业纠纷；四是改制纠纷；五是医患纠纷；六是劳资纠纷；七是污染纠纷；八是借贷纠纷；九是外地人和本地人的纠纷。我们对这九类纠纷的认识不能仅仅局限于一种社会现象。在这些现象的背后，折射出的是经济社会发展过程中更加复杂、更为深层的根源。当前，“五全两信”问题正成为社会公众关注的焦点。食品安全、药品安全、医疗安全、生产安全、网络安全成为引发社会矛盾最敏感的“导火索”，而政府失去公信、社会失去诚信又成为隐藏在这些“导火索”背后的“炸药包”。

必须指出，发展是硬道理，稳定是硬任务。无论什么时候，无论干什么事情，都必须坚持这两条。保持经济社会稳定、持续的发展，迫切需要把社会稳定风险评估放在社会管理的首要位置，作为社会管理的前置条件，并且依法纳入科学决策的程序之中，纳入政府绩效考核体系之中。我们认为，重点要做好以下两个方面的工作：

一是强化重大项目、重大政策和重大改革三大领域的社会稳定风险评估。正确处理好改革、发展和稳定的关系，确保发展的速度、政策的尺度、改革的力度与社会可承受的程度有机结合起来。在重大项目实施中更加注重维护人民群众的利益，在重大政策制定中更加注重促进社会公平正义，在重大改革推进中更加注重保持良好的社会秩序。

二是着力构建“四位一体”的社会稳定风险评估体系。围绕程序、政策、方案、诉求四个方面，对重大项目、重大政策、重大改革开展合法性、合理性、可行性和可控性评估。以程序评估为基础进行合法性评估，以政策评估为主体进行合理性评估，以方案评估为重点进行可行性评估，以诉求评估为核心进行可控性评估。评估的关键是知情，诉求的本质是利益。当前，群众缺乏知情权和表达权成为社会矛盾的新特征，这也是为什么会出现信“上”不信“下”，信“访”不信“法”，信“闹”不信“理”的根本原因。

三、社会体制改革面临制度上的缺失

胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：“正确认识改革发展稳定的关系，实现改革发展的统一是关系我国社会主义现代化的重要一步”。“发展是硬道理，稳定是硬任务”。“改革发展是解决社会问题的关键，改革开放是决定当代祖国命运的关键选择”。那么，改革究竟改什么，改革究竟怎么改，这也是我们党和国家面临的前所未有的新挑战。“发展是硬道理，稳定是硬任务”后边必须再加上一句“改革是硬功夫”。党的执政能力建设、社会管理的科学化靠什么？必须靠改革。

当前中国的改革有两个特点：一是全方位改革缺乏动力，没有突破口；二是社会对改革缺少共识。中央多次讲改革，但就是改不动。为什么呢？重要的原因就是特权利益集团和既得利益集团的阻力，本质上是改革在制度上的缺失。概括起来说，当前的社会体制改革存在五个方面的缺失：

一是中产阶级的缺失。现在是两极分化的社会制度，一方面是以拥有众多人口为特征的弱势群体，他们极力呼吁改革，但又缺失话语权从而对改革表现出无奈和冷淡。另一方面是以拥有大量财富为特征的强势群体，他们极力维护其特权和既得利益，垄断社会话语权，极力阻碍改革。中产阶级因为其具有一定的知识和专业特长，对通过公平竞争取得成功的现代社会充满向往，因而他们愿意积极参与新的制度设计和社会改良，在社会改革中发挥着非常重要的作用。某种意义上说，中产阶级是社会政治稳定的基础，缺失中产阶级意味着缺失稳定执政的基础。只有通过扩大中产阶级队伍，才能让社会发展稳定有活力。

二是社会的缺失。我们发现，社会改革缺乏主体，每一次改革创新的结果都是政府机构的膨胀。社会空间的减少，政府的权限、权力的日益扩大，给我们社会管理带来了很多问题。也就是说，由于社会空间的减少，使得各种社会问题、社会矛盾的解决没有相应的“缓冲地带”，使得各种矛盾都集中到了政府。政府不该管、管不了、管不好的事情就应该交给社会，政府的职能要真正向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

三是制度的缺失。社会管理难，表面上看是管理失范，本质上是制度缺失。如何建立社会稳定的长效机制，即畅通的社会流动机制、合法的利益协调机制、有效的民意诉求机制、健全的制度保障机制、敏捷的安全预警机制。社会管理的发展需要基层经验的积累，我们在基层经验的创造上如火如荼，但是在制度上缺乏支撑。也就是说，在我国，以社会公正为导向的社会综合管理制度体系还未形成。

四是信仰的缺失。党的六中全会提出以文化体制的改革推动社会的大发展，社会发展的重要任务就是构建意识形态。我们看到的很多事件(如小悦悦事件)，都是因为缺乏信仰，社会存在价值迷茫、道德失范、自律不足等问题，削弱了开展社会管理的思想基础。换句话说，当一个人不相信政府、不相信法律、不相信信仰、不相信道德的时候，他的精神支柱只有暴力，这也是产生社会暴力的主要因素。所以建设社会主义核心价值体系非常重要。

五是权威的缺失。在社会转型的冲击下，由于权威的缺失，使得传统的社会治理结构瓦解，新的社会治理结构又没有建立起来。中央制定了很多政策非常好，但是实现不了，为什么，就是受到了既得利益、特权利益的阻力。权威的背后就是社会治理模式，社会管理创新的一个重要问题就是从“善政”到“善治”，探索一种新的治理模式正是下一步改革的突破口。

四、社会管理创新需要顶层设计

社会管理创新在理论研究上已经越来越深入，在决策上已经放在越来越重要的地位，在实践上已经探索和创造出越来越多的好经验。比如，北京市朝阳区全模式服务管理系统建设、山东省泰安市平安协会建设、江苏省南通市大调解体系建设和淮安市社会稳定风险评估系统建设等等。但是在这些实践的同时也遇到很多问题，特别是体制、机制上的难点。解决这些问题和难点，更需要顶层的制度安排。从顶层设计看社会管理创新，重点要在推进三个方面的结合上下功夫：

一是通过顶层设计，推进社会管理和社会服务相结合。应当看到，社会流动日益增多，利益主体日益多元，社会矛盾日益复杂，群众需求日益多样。解决这些问题，不仅需要创新社会管理，更需要强化社会服务。在服务中创新管理，在管理中体现服务。但如何推进社会管理与社会服务在体制上相结合、在机制上相融合，还需要从理论和实践上做进一步的探索。应当看到，政府的社会管控领域不断扩大，但对新技术、新媒体、新舆论的冲击却无所适从；政府的公共服务不断深化，但服务水平、服务质量、服务能力与群众多层次、多样性、多元化的需求仍有较大差距；政府的主导作用不断加强，但社会组织的地位和社会自治的功能却日渐弱化；政府的管理机构不断扩张，但统筹协调各方面利益的难度却不断加大等等，这些问题对社会管理提出了新的挑战，也为社会服务提供了巨大空间，更为推动社会管理和社会服务相结合的顶层设计提出了重大课题。

二是通过顶层设计，推进维护社会稳定和保障社会公正相结合。社会管理创新的关键，是能否形成一种促使社会稳定的运行机制。这种机制包括：一是通畅的社会流动机制，二是合法的利益协调机制，三是有效的民意诉求机制，四是健全的制度保障机制，五是敏捷的安全预警机制。通过这些机制，让穷人与富人、城里人与乡下人、当官的与老百姓、强势群体与弱势群体“平等获得发展机会，并逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍”，在维护社会稳定的同时保障社会公正，实现维稳和维权的统一。这种机制，让老百姓有“民意”可以与政府有效对接，有“民怨”可以与政府平等对话，让有钱人有事干，让没钱人不闹事，让富人过得好，让穷人过得去，最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

三是通过顶层设计，推进社会公共治理和社会体制改革相结合。社会管理创新的核心是社会公共治理。社会公共治理的关键是构建以社会公正为导向的现代社会治理模式，最根本的是推动政府转型。从发展趋势看，这种转型有三个基本导向：一是从“善政”向“善治”转变，就是从一个好的政府转变为一个好的治理模式。通过政府、市场、社会的良性互动，特别是发挥社会组织的作用，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，全面提高社会管理的科学化水平；二是从“发展型政府”向“服务型政府”转变，就是要把政府的主要精力和主要工作放在改善民生和维护社会公正上来；三是从“大政府”向“大社会”转变，依法限制政府权力，不断扩大公众参与，加快建设公民社会，实现社会共同治理。这三个转变的过程，实质上就是一个社会体制改革的过程，或者说，是一个政治体制改革和社会体制改革互动的过程。推进这个过程，顶层设计至关重要。

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