摘 要：多元主义政治理论以利益集团与政府关系为政治分析的切入点，以国家权力的多元化为基本前提，把利益集团与政府之间的互动关系作为现实民主的基本实现模式，它对利益集团的存在和作用持肯定态度，认为在利益集团的冲突中，政府是一个中立的仲裁者的角色，利益集团与政府之间的关系是一种对抗性竞争关系。多元主义关于利益集团与政府的关系理论关于权力多元化的基本前提缺乏普适性，它所强调的权力多元化基础上的社会制衡，是一种过于理想化的空想，关于利益集团冲突与协调过程中政府角色的界定低估了政府在现代社会中的重要作用。
一、多元主义关于利益集团理论的建构
长期以来，多元主义在当代西方政治思想中具有广泛而深远的影响，但对于多元主义的理解一直存有争议。按照施密特的定义，多元主义"是一种利益代表制度，在这种制度下，分门别类的利益集团是其构成单位。这些集团自行发展，数量无限，相互竞争，利益自决，无等级高下之分。它们不需要国家的特别批准、资助和创设，在领袖选举和利益表达方面不接受国家的控制，而且在各种利益集团自我空间中，它们不享有垄断权"。据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，"多元主义是这样一种意识形态，它不接受任何一种单一的价值作为理想，但其本身以多重的方式起作用"。可见，多元主义涉及多种角度和视阈，它既是一种关于权力配置状态的理论，又是一种经验民主理论，也是一种关于政策制定的理论，还是一种国家与社会关系的理论［１］（ｐ．２３３）。尽管多元主义的不同流派之间一直存有多种分歧，但都是以利益集团为政治分析的切入点。
多元主义政治理论产生于２０世纪初，是在对不同学者理论的传承与扬弃中建构、成熟、发展起来的，一直以来都是西方政治学的主流理论。法国哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》中强调了政治体系中多元权威的价值；托克维尔在《论美国的民主》中试图回答为什么美国政府能够通过对利益集团的规制把条件的平等与政治的自由结合起来；美国学者麦迪逊最早在《联邦党人文集》中以对"派别"的相关论述阐述了政策过程中的"党争"问题，并分析了利益集团与国家的关系；美国的阿瑟·本特利、杜鲁门和英国政治学家哈罗德·拉斯基作为多元主义创立初期的杰出代表，他们在《政府过程》等著作中进一步分析了政治过程中的各利益集团及利益集团与政府之间的互动关系问题。美国是多元主义政治模式的典型代表，此外，加拿大等国也是这一模式的代表。二战后，多元主义的影响日益扩大，其理论体系日臻成熟、完善。这一时期的多元主义以罗伯特·达尔为主要代表，明显带有行为主义的色彩，他提出了在大规模民主中建立小规模民主的多元民主模式方案，其他主要代表人物有罗伯特·达尔、厄尔·莱瑟姆、Ｖ·Ｏ·基、阿尔伯特·赫希曼和约翰·加尔布雷恩等。其后，以罗伯特·达尔、查尔斯·林德布洛姆为代表的新多元主义在继续坚持古典多元主义的"政府权力分立和制衡是多元政治的制度条件"、"利益集团仍然是政治生活和政治分析的基本单位"、"社会的权力是分散的"等理论主张的基础上，又对古典多元主义的理论主张进行了调整，提出了"以'调和政治'控制利益集团"、"关注政治过程中各种利益集团的平等"、"强调国家与民主的关系"等主张，这些主张进一步完善了多元主义关于利益集团与政府关系的理论体系。多元主义与２０世纪７０年代第二波民主化浪潮的兴起具有密不可分的关系，罗伯特·达尔认为多元民主模式是现实民主的最佳模式，是继古代城邦的直接民主模式（第一次革命）、现代民主国家的代议制民主（第二次革命）之后现实民主制度的"第三次革命"。
二、多元主义视野中利益集团与政府关系的主要观点
主张国家权力的多元化是多元主义的基本前提。在吸收借鉴韦伯权力多元思想的基础上，多元主义把权力配置的多个决定性因素也就是多个权力中心的存在作为分析的出发点。几乎所有的多元论理论家都假定，在制订国家政策的背后，既没有一个自觉的目的，也没有一个统一的权力结构。他们主张，每一政策领域都有其独特的问题以及单独一套政治人物和力量，因而每一结果都是由特殊而繁杂的交互作用过程而产生的［２］（ｐ．２９６）。多元主义认为，一个由强有力的独立社团组成的多元社会可以对权力构成一种"社会的制衡"，是民主社会必不可少的条件。政治的基本场所是社会而非国家，社会是多元的，社会的权力是分裂的，分散在社会各阶层。因此，在政治体系中，国家并不是至高无上或独一无二的掌权者，国家不能代表普遍利益，国家内部没有一个绝对的主权者。"多元主义民主"理论中的"多元"实际表达了两种含义，一是指国家中作为权力承载体的组织（或利益集团）并存并立，相互竞争；二是指社会中存在多个权力中心，权力资源呈现高度分散状态，任何中心都不能完全占有主导地位［３］（ｐ．５）。"即在多头政治中存在着大量的社会群体和组织，无论在他们之间，还是在他们和政府之间，这些组织都享受充分的自治：我们可以称之为多元主义，或者更确切的说，是社会和组织的多元主义。"［４］（ｐ．３０２）厄尔·莱瑟姆也认为："现代社会中人们珍视的主要价值观是通过群体来体现的。这类群体不计其数，而社会的组合又是种类繁多而且复杂。"国家本身就是这种群体之一。国家并不享有全体人民对它的忠诚，而它必须与各种对立集团所享有的忠诚竞争。一切群体，包括国家在内，都是权力结构［５］（ｐ．６０８）。国家权力的多元化导致各种利益集团及政治力量在政府决策过程中共同起作用，它们竞相对政府机构施加影响，反映各种利益诉求，形成相互博弈的动态变化的竞争格局，防止权力的集中并确保政治民主，力图使政策的制定更符合它们的需要。
对利益集团的存在和作用持肯定的态度。从国家权力多元化这个基本命题出发，多元主义者认为各种利益集团是政治行动的基本单位，是政治权力分散的社会基础。多元主义的规则之一是，公民为了取得他们的各种权利，有权建立相对独立的社团或组织，包括独立的政党和利益集团［３］（ｐ．１１）。它认为，政治社会的构成源于竞争着的利益不稳定的均衡，公共政策是多数利益集团寻求进入公共权力的相对平衡的结果。制定公共政策的政治过程是动态的，"政府行为是利益集团相互作用的结果"［６］（ｐ．３４）。它主张在政治体制内，利益集团构成的多数共存，才能代表一种广泛的社会利益。各利益集团之间是平等的关系，不存在等级隶属的关系。所有的利益都有平等的机会组织起来影响决策者，并在决策过程中反映团体的力量、实现自己的利益倾向。利益集团的存在不仅可以对公共权利的膨胀有所限制，各利益集团间的相互对抗、相互竞争又可限制利益集团的行为及其权利的膨胀，满足多元社会的要求，因此利益集团可以给民主政治过程提供一种保护。在利益集团的冲突中，政府是一个中立的仲裁者的角色。各利益集团之间相对平等的平衡状态是民主社会的自然状态，如果这种状态要持续下去，必须有某些自动调节的机构，以便在其继续存在面临根本性的挑战时，维持这种平衡［２］（ｐ．２９２）。由于政府有独立的权力基础，这就使它能够对压力做出反应，并支持更为普遍的公共利益，以反对非政府集团和机构的私利，政府就是维持这种平衡状态的调节机构。在确保利益各异的集团遵守"游戏规则"的前提下，其主要作用在于不偏不倚地调停、协调不同利益集团之间的冲突和对立，使冲突和对立得以和平"共赢"地解决。在多元主义者看来，政府本身既是行动者，又充当某种裁判的角色，政府与其他利益集团相比并未凸显其太多的重要性，彼此之间是一种横向的、并列的对等关系，政府只是消极地反映社会各利益集团之间力量是否平衡的机器。政府的主要作用就是接受来自各利益团体的种种压力性的要求，并使之转换成政府的政策输出，官方组织的主要职能就是"在政治共同体赖以存在并一致同意的原则范围内，通过制定各种规章制度"，提供各种妥协方案［５］（ｐ．６０８）。
通过利益集团彼此之间的竞争实现政治参与的平衡。多元主义强调，利益集团与政府之间的关系是一种对抗性竞争关系，认为利益集团应独立于政府而存在，强调彼此之间的界限，并以此作为利益集团自主性的基础。利益集团是外在的、主动的施压者，政府是内在的、被动的回应者。多元主义内部在许多问题上都存在分歧，但在利益集团与政府的关系这一点上他们有着惊人的共识，都认为国家权力的多元性意味着政府权力的有限性，政府从性质上说不过是人类社会中形式众多的团体之一，政府与其内部其他的团体并无本质性的差别，政府不能垄断社会的全部权力，利益集团与政府之间并不存在等级式、制度化的隶属关系，而以一种对抗性竞争关系对政府施以监督和制约。阿瑟·本特利就指出，从广义上说，政府就是"一系列利益团体的调节过程"；从狭义上看，政府就是"一个或一系列有差别的、具有代表性的团体（一个或一系列机关）"［７］（ｐｐ．２６０，２６１）。在利益集团与政府及各利益集团之间，"权力不是按照等级和竞争排列的，是各种不同利益的许多团体之间'无休止的讨价还价过程'的一个必然组成部分"［８］（ｐ．１）。
三、多元主义关于利益集团与政府关系理论的局限性
关于权力多元化的基本前提缺乏普适性。多元主义发挥作用的一个基本前提是权力的多元化，即多元主义应该在一个比较自由的许多不同集团的相互作用的基础上运作。但是这一前提条件并非在所有的国家都具备，多元主义政制模式仅是基于美国等部分西方发达国家政治现实的理想模型，更适用于多元化的、不同种族的和竞争的社会，除美国之外的很多国家缺乏达成这种共识的社会基础，对广大发展中国家更不具有普适价值。也就是说，权力多元化这个多元主义的基本前提缺乏普适性，如果脱离了美国的"民主政府"和多元化的独立的社会组织这种社会环境和社会基础，多元主义极有可能会诱发社会矛盾乃至社会动荡。可见，多元主义民主并不是在任何国家都适用的，即使是同样的西方发达资本主义国家可能也无法接受这种思想。与其他民主理论一样，其现实性也是十分有限的，"它可以解释政治生活中的某些方面，而不是全部"［９］（ｐ．６９）。多元主义的代表者达尔也承认，政治稳定建立在政治不平等基础之上，是多元主义民主主义的一个主要缺陷［１０］（ｐｐ．４０－４５）。
多元主义所强调的权力多元化基础上的社会制衡，是一种过于理想化的空想。多元主义从社会的权力分散在社会各阶层这样的假设出发，以各集团之间的权力平衡为先决条件，即没有一个集团强大到能够绝对支配其他集团的程度，由此认为不同的利益团体有接触政治议程和政策制定过程的同等机会，利益集团在国家的政治生活中已具有决定性的意义，甚至把国家的政治过程直接等同于利益团体之间的互动过程，这种关于由利益各异的共享国家权力的独立组织构成对国家权力的社会制衡的设想是脱离社会现实的。因为，在现实社会中，各个利益集团由于所拥有的资源和实力不同，每个利益集团所发挥的影响也截然不同，各利益集团在力量发展及影响决策上具有不均衡性，各利益集团并非有均等的机会影响政府决策。许多实力弱小的利益集团与强势利益集团对政府决策的影响相比，所发挥的作用和影响十分有限，很难完全表达其利益诉求，很难做到对权力的有效影响和制约。利益集团发展的不均衡性不可避免地决定了公共政策的本质会发生利益倾斜，强势利益集团的影响力有可能歪曲公共利益。如果刻意强调这种过于理想化的社会制衡，很可能会导致亨廷顿在《多元主义民主的困境》一书中所谈到的使"非正义稳定化"现象的出现。亨廷顿指出，多元主义具有多样性、公开性、分化性等优点，但这些优点又伴随效率低下、合法性基础的弱化等根本性缺陷。这些缺陷有可能引起多元主义政治体制统治力的弱化，进而有可能导致民主主义的危机［１０］（ｐｐ．４０－４５）。这与多元主义平等竞争的美好愿望是相背离的。而且，在多元主义模式下，众多利益集团之间的"无限竞争"状态容易导向冲突。虽然多元主义者认为自发的大范围的竞争能够实现自然的平衡，但事实也证明，无限竞争无法避免利益冲突和失衡［１１］。
关于利益集团冲突与协调过程中国家角色的界定低估了国家（政府）在现代社会中的重要作用。一是更多地强调了利益集团的小团体性利益诉求，忽略了政府与社会的整体利益诉求。多元主义集团政治理论的基础是个人主义的，它源于美国的自由主义和个人主义的价值观念和信仰。多元主义认为，利益集团应成为这些价值观的体现，利益集团力量的平衡和公共政策的制定在一定程度上更多地应反映个人的利益要求［１２］，它强调了对个人与小团体利益的尊重与满足，但对政府与社会的整体利益诉求有所忽视。二是把国家视为与社会团体性质上相同的团体，认为"国家从性质上说不过是人类社会中形式众多的团体之一，国家与其内部其他的团体并无实质性的差别，国家也不能垄断社会的全部权力"［１３］（ｐ．９）。国家只是利益集团冲突与协调过程中的中立的"仲裁者"和"平衡器"，从而贬低了国家的重要作用。这种观点强调国家权力的有限性具有积极意义，但这并不表明国家不重要，并不能够说明国家在现代社会中不具重要作用。这种看法完全忽视了国家有别于其他所有社会团体的强制性和合法性的本质特征。事实上政府无论在法律地位上，还是在实际能量上，都不是任何利益集团所能比拟的。即便是最强势利益集团的利益诉求也只有通过政府的认同才有可能转化为公共政策。三是它忽视了政府本身就是既掌控资源又存有强大利益诉求的利益团体这一事实。有学者认为，某些具体政府项目的存在，其本身就是为了维护官僚集团的利益而得以持续的；那些能够长期持续存在的政府项目，也往往是能够对维持官僚机构的既得利益产生好处的项目［９］（ｐ．１９９）。由于政府本身利益诉求的客观存在，想当然地认为政府会站在中立的立场上充当相互竞争的利益集团之间的仲裁者是不切实际的，多元主义者没有看到，在阶级社会中，任何现存的社会秩序实质上都体现着一定阶级的利益偏向，表面上的公正是以深刻的不公正为基础的［１４］（ｐ．１８６）。四是多元主义侧重强调了那些推动利益集团组织起来影响政府决策的具体利益"供给方"因素的重要性，忽视了同样影响集团行动的政府外部力量的"需求方"压力的重要性。虽然"供给方"力量在利益集团的活动中起着决定性作用，但对这些因素的过分关注，使得多元主义学者们往往对政府"需求方"因素有所忽视，而对利益集团最有影响的外部力量之一就是政府，政府机构的活动能够吸引特定利益采取行动并且能够决定集团参与政策讨论的方式，通过这种方式国家可以引导和决定利益集团的动员和参与，影响利益集团活动的层次和性质［１２］。
对宪法在规范利益集团与政府关系中的重要作用未给予足够重视。尽管多元主义的代表人物达尔在后期的研究中对宪法规范利益集团与政府关系中的重要作用给予了更多的关注，但总体说来，多元主义对这一问题认识不足、重视不够。多元主义把社会制约权力置于比宪政制衡更高的地位，更多地强调了社会制衡在政治过程中对国家权力的积极作用，忽略了宪法在推进民主，规范利益集团与政府关系中的重要作用。多元主义主义甚至认为，因宪法而保持民主是本末倒置，因社会民主而保持宪法的存在才更为正确，无论少数人的暴政还是多数人的暴政，社会的制衡而不是宪法制衡才是解决问题的关键变量［１５］（ｐｐ．１８５－１８６，１９６，１１３）。多元主义重视社会制衡的重要作用是无可厚非的，但过于贬低宪政制衡的作用也并不可取。
来源: 《天津行政学院学报》2012年5月
