在中国这样一个有着浓厚“官本位”传统的国家，体现民与官形式平等的行政诉讼制度的建立确实具有异乎寻常的意义，无怪乎学者讴歌《行政诉讼法》的颁行是“人治时代的终结，法治时代的开始”。[1] 然而，《行政诉讼法》颁行的二十年也正值中国社会急速转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组，官与民之间的纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。为了在体制的夹缝之中谋求行政诉讼制度的生长，最高人民法院不断出台相关司法解释和文件，推动中国行政审判政策的变迁；基层人民法院的行政法官通过个案处理，在纠纷化解之中努力将正义展现在行政相对人的面前；行政法学者则通过著述论说，推动行政诉讼法理念的更新和知识的传播。那么，究竟应当怎样客观摹绘当下中国行政诉讼法的脸谱呢？或者说，行政诉讼法的教科书应当怎样向行政法的研习者进行叙事呢？青年行政法学者何海波教授历时两年撰写的新著《行政诉讼法》在这方面作出了卓越的贡献。正如江必新教授在该书序言中所说的那样，“这确实是一本不同凡响的行政诉讼法教材，从体系、内容到文字都独具一格，清新扑面……它值得作为行政法实践者的案头书、研究者和学习者的参考书”。[2] 作为一名与作者具有相同研究旨趣的学者，笔者认为，该书是二十年来国内不可多得的优秀行政诉讼法教科书，其著述风格、研究进路及观点创新都值得学界关注。为此，本文拟从如下三个方面对该书进行解读，希冀社会转型时期的行政诉讼法能够获得“在微茫中坚守法治、在焦灼中等待正义”（作者“提记”用语）的人们更为密切的关注。
一、行政诉讼法教科书：体例创新与视角转换
在当下中国部门法学的学术版图中，一个不争的事实是，与渐入佳境的刑事诉讼法学及民事诉讼法学相比，行政诉讼法学无论在研究的广度抑或深度上都难以望其项背。究其原因，既有行政审判起步晚、案件少、实施艰难等客观因素，也有研究力量投入少、兴趣淡、方法滞后等主观因素。行政诉讼法学研究的落后局面也直接影响到行政诉讼法学教科书的编写。尽管坊间有大量各种版本的名为“行政诉讼法”或“行政诉讼法学”的统编教科书，也不乏学者个人独自撰写的行政诉讼法教科书，但多数教材的体例结构都趋于一致，除了“概述”或“绪论”、“历史发展”、“基本原则”篇以外，基本上都是按照现行《行政诉讼法》的章节体系去设置的。这种体例安排在很大程度上使得行政诉讼法教科书具备了《行政诉讼法》释义书的功能，但与一些资深行政法官所撰写的释义书相比，学者的教科书又因缺乏实际案例和法院内部争论而丧失了潜在的吸引力。于是，这种洋溢着概念法学气息的行政诉讼法学教科书大多就只能适用于法学院的课堂教学了。事实表明，对于行政法的初学者而言，这类教科书往往就像“一本没有图画的儿童书”[3]，很难激发读者的阅读乃至思考兴趣。尤其是在急速的社会转型时期，这类教科书大体上只能告诉读者，中国的行政诉讼法“在文本意义上是个什么样子”，却不能回答中国的行政诉讼法“在现实社会中是个什么样子”。经历过这样的课堂学习之后，当法学院的学生步入社会甚至担任行政法官时，才猛然发现现实生活中的行政诉讼法远非“书本上或课堂上所说的那个样子”。推而广之，也许充斥于法学院课堂上的大部分法学教科书都是这个样子。于是，法学教育的质量、法学教育与实践的距离也就可想而知了。
显然，作者对上述法学教科书中的通病有着异常清醒的认识，这从其自序开头一句话即可看出——“中国并不缺少法律教科书，缺少的是有个性的教科书。”[4] 就行政诉讼法教科书编写的创新而言，何著的贡献首先就体现在体例结构上的变化。何著共分“行政诉讼制度概论”、“行政诉讼的受理条件”、“司法审查的标准”、“司法救济的手段”以及“行政诉讼程序”等五编。综观其内容，这种体例安排绝非简单的章节重组，而是一个逻辑自洽的知识体系。在作者看来，行政诉讼制度的核心问题主要有四个：一是法院受理行政案件的“门槛”。除了受案范围、原被告适格及管辖权之外，作者还单独设立一章讨论“复议前置、诉讼时效和重复起诉”等其他受理条件。二是法院判断被诉行政行为合法性的“标准”。作者对司法审查根据理论进行了重构，认为对行政行为的审查根据包含“主体合格”、“条件符合”、“事实有据”、“程序正当”及“处理得当”[5] 等五个方面，并分别设“行政职权”、“行政程序”、“行政证据”等三章加以论述。三是法院能够给予当事人什么样的“救济”。除了重点论述行政判决之外，作者还分别设置两章专门论述了停止执行、先予执行等“临时性救济”以及诉讼成本的分配、协调处理、司法建议等“判决之外的处理方式”。四是各方当事人应当遵循的“程序”。作者分别设“一审程序”、“二审、再审与重审”以及“强制执行”等三章加以论述。就何著四个核心篇目的设计而言，不仅遵循了行政诉讼制度内在的运行机理，而且还将一些略显边缘的制度加以整合论述，进一步丰富了行政诉讼法教科书的知识体系。
如果说体例创新还只是何著在教科书编写形式意义上的贡献的话，那么叙事视角的转换则无疑是何著在教科书编写实质意义上的贡献。与以往同类教科书钟情于文本应然式解读所不同的是，作者的叙事立场更多采取的是一种“观察者”的视角。这种视角所关心的已经不仅仅是纯粹文本层面上的行政诉讼法，而是现实社会生活中的行政诉讼法，它试图向读者传递的信息是“法院实际上是怎样处理的”。事实上，身处急速社会转型时期的人民法院，一直都在体制内寻求行政诉讼制度的生长空间，并通过各种形式实实在在地发展着现行《行政诉讼法》。时至今日，“文本上的行政诉讼法”与“行动中的行政诉讼法”二元并立的格局已经悄然形成，并在很大程度上决定了未来中国行政诉讼制度变革的方向。正如欧洲法社会学的巨擘埃利希在阐释法社会学原理的精髓时所言：“在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。”[6] 在何著中，此类行政诉讼法发展的新脸谱随处可见。例如，在第四章“受案范围”中，作者在简略叙述《行政诉讼法》所规定的受案范围之外，还非常详尽地论述了“受案范围在实践中的扩张”。“行政诉讼案件从当初的几种发展到现在的50余种，几乎遍及行政管理的所有领域。”[7] 当前，进一步扩大行政诉讼受案范围的呼吁不断高涨。[8] 也许，深入总结行政审判实践中已经形成的受案范围并通过立法予以固化不失为一项更有意义的工作。又如，在第十二章“判决之外的处理方式”中，作者关注到了司法建议这一“具有中国特色”的制度，并总结出了作为救济措施的司法建议的四种情形[9]，与学者有关“裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型及裁判执行型”[10] 司法建议的类型化归纳具有异曲同工之效。叙事视角的转换不仅增强了何著的时代气息，也大大提升了何著的可读性，使读者能够从阅读中把握住时代跳动的脉搏。
二、行政诉讼研究进路：穿行于“个案——规范”之间
国内行政诉讼法教科书不尽人意的现状实则与行政诉讼法学研究整体上的相对落后直接有关。在时下的行政诉讼法学研究中，存在诸多引人深思的现象。例如，行政诉讼法学的研究力量本来就很有限，但研究主题却又过分集中，类似受案范围、原告资格、诉讼和解、公益诉讼等问题吸引了众多的研究者，研究主题乃至研究结论表现出高度的同质性。与此同时，行政审判实践中涌现出的司法建议、行政首长出庭应诉、司法与行政良性互动机制等大量创新机制却没有走入研究者的视野。又如，行政诉讼法学的研究方法还比较单一，概念法学、注释法学的气息依旧非常浓厚。虽然近年来不少学者开始关注行政案例研究，但所选择的行政案例的范围还比较狭窄，中国行政审判实践中更多的丰富元素还有待深入开采。如同学术研究应当反哺课堂教学一样，行政诉讼法学的研究成果也应当反哺行政诉讼法学教科书之中。行政诉讼法学研究主题的重复和方法的滞后造成了学术研究整体水准的落后，自然也影响到教科书编撰的整体水平。
何著对当下行政诉讼法学研究的状况同样有着清醒的判断。作者在自序中即尖锐地指出：“没有对行政法案例的广泛阅读，坐在书斋里引经据典的学者是无法想象实践中存在的形形色色的问题的。”综观何著，作者对个案的运用达到了近乎苛刻的程度。就其使用的个案素材而言，不仅有《最高人民法院公报》及《人民法院案例选》所刊载的典型行政案例，而且还囊括了全国各地法院具有重要参考价值的行政裁判文书，甚至还引用了报纸及网络上的个案报道。例如，在论及“公安机关的刑事侦查行为与治安管理行为”[11]的辨别时，作者共引用了9个案例，其中《最高人民法院公报》刊载的2个，最高人民法院的判决和请示答复2个，高级人民法院的判决2个，基层人民法院的判决1个，《中国青年报》报道的2个。这种“一网打尽式”的个案援引策略既弥补了“典型”行政案例数量不足的缺陷，也尽可能还原了司法实践的真实图景。同时，作者对个案援引的手法也是多元的。例如，在论及“行政不作为”[12]时，作者通过6个案例的引用阐释了“行政机关具有法定职责”、“当事人具有请求权”、“当事人提出请求”、“行政机关不履行”等针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的四个要件；在论及“排除重复起诉的既有程序”[13]时，作者则通过案例援引总结了实践中所存在的更多“法外”情形。
除了坚持案例分析的研究进路之外，作者还对各种法律规范文本和统计数据加以综合运用，从而完整地勾勒出社会转型时期行政诉讼法的真实面孔。在作者所援引的规范文本中，既有《行政诉讼法》以及最高人民法院发布的正式司法解释，也有最高人民法院发布的各类司法文件和针对个案请示作出的批复，还包括大量其他行政法律规范。例如，在论及“复议前置”[14]时，作者既列举了《集会游行示威法》、《国家安全法》、《海关法》、《税收征收管理法》、《行政复议法》、《专利法》、《商标法》、《城市居民最低生活保障条例》、《企业法人登记管理条例》、《价格违法行为行政处罚规定》等规定复议前置的特殊法律、行政法规，还引用了最高人民法院[1997]法行字第7号及27号、[2005]行他字第4号及19号、法释[2003]5号等专项答复或批复，借此展现司法实践对复议前置规定的严格限制适用。尤其值得一提的是，作者还极为重视司法统计数据的使用，将分散在《中国法律年鉴》、《行政执法与行政审判》以及最高人民法院网站上的各种基础性数据绘制成行政审判历年数据图，从而非常直观地反映出行政审判的发展历程及未来走势。大量数据图的使用不仅增强了何著的论证效果，也使读者对中国社会转型时期行政案件的数量及处理方式有了较为客观、全面的了解，更为实证方法在行政诉讼法学研究中的运用开启了新的思路。可以说，作者穿行于“个案——规范”之间的研究进路在很大程度上推进了“行政法学的中国化”，“使中国行政法逐渐由外循环为主，发展为以内循环为主，最终形成有中国特色的行政法学”。[15]
三、行政诉讼知识传播：学术传承与认识纠偏
诚如学者所言，“传授法学知识”是法学教材应当担负的一项重要使命，这既是法学教材的传统内容，也是法学教材的本质所在。为此，教材在内容上应当涵盖学科的主要知识点，形成相对完备的知识体系。[16] 也就是说，好的教科书首先要尊重学界通说，同时又能够有所创新。只有这样，才能使特定学科的知识得到最为广泛的传播。就坊间行政诉讼法的教科书而言，主要问题还在于重复、雷同过多，甚至自我降格为法律释义书。有的教科书虽然也增加了个别新的知识点，但大多还只是作者个人的研究心得，称不上是对通说的发展；有的教科书虽然呈现出一定的研究性质，但多半还是作者研究论文的汇编。可见，教科书的编写如何在学术传承与学术创新之间灵活拿捏实在是件令人费神的事情。
何著之所以能够在林林总总的行政诉讼法教科书中脱颖而出，进而成为行政诉讼知识传播的典范之作，其秘诀就在于较好地处理了教科书传统与创新之间的关系。尽管何著的编撰体例有较为明显的变动，但整体上并没有背离行政诉讼的知识传统。例如，何著虽辟专章论述“临时性救济”，但主要内容还是停止执行的具体情形及效果，对先予执行则是一笔带过。又如，何著将证据问题置于审查标准篇之下仅以三节内容加以论述，给人一种简略之感，但其论述实际上也覆盖了行政诉讼证据的主要知识点。可见，作为一本富有个性的行政诉讼法教科书，何著并没有否定传统主流教科书所确立的知识体系，只是有针对性地进行了相应的补充和删减。
从行政诉讼知识传播的角度来看，何著在学术传承之外，更多的是做了知识上的纠偏工作，从而使读者有可能更为完整、准确地理解中国当下正在运行中的行政诉讼制度。例如，在叙及行政诉讼制度的目的或功能时，一般的教科书大多停留在“纠纷解决”、“权益保护”及“监督行政”的争论上。[17] 何著则进一步论述了行政诉讼在事实上所具有的“发展法律”功能，尽管这一功能既未得到立法的明确规定，也未获得学界的广泛关注。作者指出：“行政诉讼发展法律的功能在学理和实践中都被严重忽视，但其实际作用不可否认。司法与立法、行政共同参与法律的发展，是法治秩序建构的重要途径。但受民主合法性、专业知识的局限以及通过司法确立规则形式上的不足，行政诉讼发展法律必定是有限的，也应当是有节制的。”[18] 又如，在正当法律程序理念的影响之下，说明理由、听取意见等外部行政程序制度受到了广泛的关注。相比之下，内部行政程序则较少获得关注。作者指出：“内部行政程序虽然不像外部程序直接涉及当事人的程序权利，但它深刻影响乃至直接决定当事人的权益。即使是那些被奉为现代程序核心要素的外部程序，也需要通过内部程序的纽带才能运转，其有效实施在很大程度上取决于内部程序的建构。所以，‘内部’程序不应是程序的‘黑箱’，更不是拒绝司法审查的理由。”[19] 这些极富洞见的新知识的提出，不仅纠正了主流行政诉讼法教科书认识上的偏差，而且也客观地还原了当代中国行政诉讼制度运行的真实状况。
四、余论：在遗憾中继续前行
无论从教科书写作还是学术研究进路上看，何著的问世都具有极为重要的现实意义，代表了国内行政诉讼法学研究的新进展。不过，如同任何学术创新都可能引发学术争论一样，何著本身也存在些许缺憾，对这些缺憾的揭示虽有“要求过分”的嫌疑，但对于未来的行政诉讼法学研究和教科书编撰无疑都是有益的。有趣的是，作者在自序中同样有一番自我反思，如大量案例的铺陈可能使读者“只见案例、不见原理”、篇章结构的标新立异可能使读者“一时不知说的是哪里”等。笔者认为，何著的缺憾主要体现在以下两个方面：
一是知识点的遗漏。遗漏的内容既包括传统教科书的知识，也包括当下正在发生的知识。例如，传统行政诉讼法教科书一般都会辟专章或专节论述“行政诉讼法的基本原则”，何著虽然在第三章“行政诉讼的法律适用”中专门论述了作为行政法渊源的行政法的一般原则，但这并不能取代对行政诉讼法基本原则的表述。也许这个问题并不十分重要，但对于行政法的初学者而言，追求知识的完整性和系统性还是很有必要的。何著在知识纠偏上已经作出了巨大贡献，但似乎还没有做到极至。例如，最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中首次明确提出要“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”，随后又发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，对简易程序试点的具体运作提出了若干意见。综观何著有关第一审程序的论述，并没有涉及简易程序。又如，随着“有效且无漏洞权利救济保障”理念的传播，现代国家已经纷纷尝试建立积极的、面向未来的预防性行政诉讼，从而实现对公民权益全方位的司法救济。[20] 也就是说，理想的司法救济体系除了包含事后的压制性救济和事中的临时性救济之外，实际上还应当包括事前的预防性救济。作者虽然注意到了最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第11条第2款的规定，并将其归结为“禁止判决”[21]，但并未对此进一步提炼为“预防性救济”。[22]
二是所引规范文本的局限。何著援引了大量行政诉讼法的规范文本，其中最高人民法院发布的司法解释、司法文件和批复占据了相当大的比重。无庸置疑，在行政诉讼制度的实施和变迁过程中，最高人民法院的上述文件都发挥过极为重要的推动作用。但同时也应当看到的是，行政诉讼的很多制度创新都经历了一个从“自下而上”到“自上而下”的发展过程，即先在局部地区取得成功再向全国推广。举凡异地交叉管辖、协调处理、司法建议等制度创新，大体上遵循的都是这一模式。因此，地方的行政审判创新实践和相应的规范文本也应当进入研究者的视野。从这个角度来看，何著对规范文本的引用还具有提升空间。如果深入观察当前中国的行政审判实践，不难看出，各地的创新可谓“高招叠出”，《人民法院报》的很多创新报道即可佐证。例如，为了有效破解“民告官不见官”、“法官审案不见官”的难题，全国各地大力推行行政首长出庭应诉制，并得到了最高人民法院的积极认可。[23] 作者虽然也注意到了这一当下正在进行的制度创新[24]，但并没有针对各地就此发布的规范性文件展开深入论述。
尽管何著可能还存在上述缺憾，但其理论贡献却是极为显著的。能够在两年时间完成这部近七十万言、内容全面且材料丰富的优秀教科书，实非易事。何著的问世，有助于更多的读者准确把握社会转型时期行政诉讼法的总体风貌，也能够促使更多的研究者继续关注中国行政审判制度的命运。行政审判工作关乎行政法治事业的发展，是法治政府建设的晴雨表。只有通过行政法理论界与实务界的共同努力，行政诉讼法才能在激烈的社会转型中获得新生。为此，在遗憾中继续前行无疑是包括作者、笔者在内的所有行政法学人肩负的神圣使命。
注释:
[1] 龚祥瑞主编：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第5页。
[2] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，“江必新序”第1页。
[3] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，“作者自序”第2页。
[4] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，“作者自序”第1页。
[5] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第248页。
[6] [奥]欧根?埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，“作者序”。
[7] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第115页。
[8] 方世荣：《行诉受案范围的局限性及扩展》，载《法制日报》2012年3月21日第4版。
[9] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第464—466页。
[10] 章志远：“我国行政诉讼司法建议制度之研究”，《法商研究》2011年第2期。
[11] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第136—139页。
[12] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第169—172页。
[13] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第235—238页。
[14] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第224—228页。
[15] 余凌云：《行政法案例分析和研究方法》，中国人民大学出版社2008年版，第112页。
[16] 胡玉鸿：“试论法学教材的编写目的”，载《华东政法学院学报》2004年第3期。
[17] 杨海坤、章志远主编：《行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第45页。
[18] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第55页。
[19] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第353页。
[20] 章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社2007年版，第58页。
[21] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第435页。
[22] 最高人民法院行政庭负责人在阐释《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的意义时即明确表示，作为一种新类型案件，政府信息公开诉讼的判决方式“在预防性权利保护方面作出有益尝试”。参见张先明：《依法保护公民知情权助推透明政府和服务政府建设——最高人民法院行政庭负责人答记者问》，载《人民法院报》2011年8月13日第5版。
[23] 参见江必新：《积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作》，载《人民法院报》2011年7月23日第5版。
[24] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第499页。
作者简介：章志远，苏州大学王健法学院教授，博士生导师。
文章来源：《行政法学研究》2012年第3期。引用请以正式发表版本为准。
