10月26日至28日，浙江宁波镇海炼化扩建一体化项目引发群众上访和集聚，警方当场扣留51人，其中13人已被采取刑事强制措施。当地官方称，宁波市经与项目投资方研究决定：坚决不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。

这是继四川“什邡事件”、江苏“启东事件”之后，我国今年内再次发生的一起大规模环保类群体性事件。近年来，环保类群体性事件呈易发、多发态势，其对地方政府公共决策提出的挑战发人深思。

环保类群体性事件明显增多

近些年来，随着工业化、城镇化进程的加快和人民群众权利意识的增强，因环境污染问题引发的群体性事件明显增多。其中，比较典型的环保类群体性事件主要有以下几起：

2007年厦门“PX事件”。因担心PX项目落户厦门造成污染， 6月1日起数千市民连续两天走上街头“集体散步”，表达反对建设该化工项目的意愿，最终这一已获国家相关部门批准、投资过百亿元的项目迁至漳州。

2008年上海“磁悬浮事件” 。 1月12日，“沪杭磁悬浮项目上海机场联络线”规划地段附近上千居民，高呼反对污染的口号“集体散步”至人民广场，次日又有许多市民到南京路步行街“集体购物”以示抗议，后来上海市长韩正表示该项目线路选址尚需进一步听取各方意见。

2008年云南“丽江事件”。8月4日，因水源污染等问题，丽江市华坪县兴泉镇部分村民与高源建材有限公司员工发生冲突，双方约300余人参与，6位村民受伤、13辆汽车受损。随即，县政府责成“高源建材”分两次共缴纳400万元处置保证金。

2009年广东“番禺事件”。11月23日，几百名反对建设垃圾焚烧厂的番禺居民赶到城管委和信访局上访，随后到广州市政府门前“散步”。之后，番禺区领导承诺：如果环境评估通不过或者大多数居民反对，番禺生活垃圾焚烧厂就不会动工。

2011年大连“PX事件” 。8月14日上午，因担心“福佳大化PX项目”产生危害，上万大连市民到位于人民广场的市政府集会请愿，高呼口号游行示威，并形成警民对峙。当天下午，大连市委市政府作出决定：该PX项目立即停产并尽快搬迁。

2011年浙江“海宁事件”。9月15日晚，海宁县袁花镇500余名群众聚集在晶科能源公司门前，就环境污染问题讨要说法，部分人员将停放在公司内的8辆汽车掀翻，造成财物受损。17日晚，数千群众再次聚集，砸毁公司招牌及部分设施，当地出动特警维持秩序。

2012年四川“什邡事件” 。7月2日，因担心“钼铜项目”带来污染，什邡居民集会、游行、示威并冲击党政机关，最终导致警民冲突，部分群众、民警、机关工作人员受伤。7月3日，什邡市委宣传部召开新闻发布会称：“停止该建设，今后不再建设这个项目。”

2012年江苏“启东事件”。7月28日上午，因担心“南通大型达标水排海基础设施工程”带来污染，江苏启东上千市民占据市委、市政府大楼，损坏办公物品和车辆，并形成警民对峙局面。12时左右，南通市紧急宣布“永久取消”该项目，群众陆续撤离、事件逐渐平息。

据2011年召开的全国“水污染司法和行政执法研讨会”透露，“我国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增” 。由于环保问题与所在区域每个人的身体健康等切身利益均休戚相关，因此此类群体性事件的参与者往往数量庞大。

虽然，福建厦门“PX事件”、上海“磁悬浮事件”、广东番禺“垃圾焚烧厂选址事件”，最终以良性的官民互动而获“双赢”；但是，由环保问题导致的群体性事件更多的却是以相对暴烈的方式呈现出来，如云南“丽江事件”、浙江“海宁事件”、大连“PX事件”、四川“什邡事件”、江苏“启东事件”和浙江“镇海事件”，等等。

准确把握环保类群体性事件的基本特征

准确定性和科学分类，是妥善处置的前提和基础。把握环保类群体性事件的主要特征和演变规律，需要厘清群体性事件的基本类别。考察我国层出不穷的群体性事件，从有利于政府处置的角度来看，主要有以下三种分类标准：

一、根据事件性质，群体性事件可分为“人民内部矛盾性质的群体性事件”和“敌我矛盾性质的群体性事件”两大类。目前，我国群体性事件绝大多数仍属于“人民内部矛盾”的范畴，具有“敌我矛盾”性质的群体性事件主要是指由“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力）制造的带有骚乱性质的打砸抢烧活动。

二、根据目标指向的不同，可将群体性事件分为“抗争”、“纠纷”和“骚乱”三种。“抗争”指那些以党政机关、立法机构和司法部门等行使公权力者为诉求对象的群体性事件；“纠纷”则是指由平等主体在民事关系基础上产生的矛盾引发的群体性事件；“骚乱”指伴随着暴力活动、攻击目标为“不特定对象”的群体性事件。

三、根据核心诉求的不同，可将群体性事件分为以下三类：“基于利益表达的群体性事件”，“基于不满宣泄的群体性事件”和“基于价值追求的群体性事件”。其主要驱动力量分别为经济利益、不满情绪和政治权利，在处置上政府可着重分析其核心诉求是否合理合法，据此选择应对策略。

按照以上分类标准，显然，环保类群体性事件主要“基于利益表达”、属于“人民内部矛盾”。不过，就目标指向而言，既有“纠纷”，如云南“丽江事件”和浙江“海宁事件”--两者均由相关企业的污染问题引发，主要表现为民众与企业之间的冲突；也有“抗争”，参与者的行为方式主要为游行、请愿以及冲击党政机关、爆发警民冲突等，主要表现为民众与官方之间的博弈和冲突，如厦门“PX事件”、上海“磁悬浮事件”、番禺“垃圾焚烧厂选址事件”和大连“PX事件”、四川“什邡事件”、江苏“启东事件”及浙江“镇海事件”，等等。

需要注意的是，表现为“抗争”的环保类群体性事件，也有两种截然不同的展现方式：和平与暴力。在厦门“PX事件”、上海“磁悬浮事件”、番禺“垃圾焚烧厂选址事件”中，民众表达诉求的主要方式为“集体散步”、“集体购物”、“集体上访”等，这些请愿活动比较平和、理性，民众诉求在官方积极回应（对话、协商、妥协）下及时得到了满足，事态迅速平息。

而在四川“什邡事件”、江苏“启东事件”和浙江“镇海事件”中，却呈现出明显的非理性和暴烈性特征。根据官方通报，在“什邡事件”中，“一些闲杂人员煽动少数群众，并带头强行冲击警戒线，冲进市委大门、损毁公共财物，向现场执勤民警和工作人员投掷花盆、砖头、石块等杂物。”而在处置过程中，警方还使用了催泪瓦斯和震爆弹，造成人员受伤。在“启东事件”中，当地群众为阻止准备建设的“南通大型达标水排海基础设施工程”在市委、市政府门前抗议，政府机关被冲击、占据，一名市领导被扒掉上衣、强行穿上印有抵制污染内容的文化衫，并有办公车辆和物品被损坏。在“镇海事件”中，少数人员采取静坐、拉横幅、散发传单、堵路、阻断交通等方式，并随后演变成聚众冲击国家机关、故意毁坏财物、非法拦截机动车等严重影响社会正常秩序的行为。

不难发现，在环保类群体性事件中，大城市民众表达诉求的抗争方式往往是“和平”的，而村镇和中小城市的群众却常采取“暴力”方式。在笔者看来，其主要原因在于：后者的参与者多为农民和社会闲散人员，他们对法律的认可度低、诉求渠道相对狭窄、组织性较弱，在大规模聚集时行为容易失控。而大城市居民有较高的文化素质，对媒体和网络的运用也更为熟练，拥有较为丰富的维权资源，习惯于在法律、政策的框架内表达意愿。另外，发生在大城市的群体性事件更易引起社会关注和政府重视，从而也就容易得到及时化解。

推进公共决策的公开透明已成当务之急

正如2000多年前古希腊政治家伯利克里所说，“最坏的事情莫过于在结果尚未适当讨论之前就匆匆地付诸行动” 。毋庸讳言，近年来中国因环境问题引发的群体性事件之所以迅速增多，与地方政府在上大项目过程中的信息不公开、不透明密切相关。如何在公共决策过程中保障人民群众的“知情权、参与权、表达权和监督权”，已成为亟待解决的课题。

在2011年大连“PX事件”发生前，一场台风冲垮了化工公司的防波堤，记者采访遭到殴打，大连市民才因此明白身边还有个“PX项目”；2012年四川“什邡事件”中涉及的钼铜项目，因一场盛大的奠基典礼仪式才为公众知晓。尽管上述项目拥有完备的审批手续和环评报告，有关污染问题也并非公众所想象的那样严重；但是，事发后的官方解释已很难消除民众疑虑，政府的公信力和权威性广受非议。

公共决策主要指政府在管理社会公共事务过程中所做出的决定。由于环境问题具有很强的公共产品性质，事关特定区域内每位公民的身体健康这一切身利益；因此，政府在上马可能带来环境污染的项目时，必须遵循“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论” 的原则。

一、建立重大工程社会稳定风险评估机制。将可能带来环境污染的工程项目等涉及群众切身利益的重大事项列入评估范围，评估内容应包括：是否符合法律、法规、规章和国家方针政策的规定；是否符合大多数群众的利益，出台时机和条件是否成熟；是否可能引发不良连锁反应或对相关利益群体造成影响；是否存在可能引发群体性事件的不稳定因素；是否制订了风险化解措施和应急处置预案等。最终形成的报告应当作出无风险、有较小风险、有较大风险和有重大风险的评价，提出可实施、可部分实施、暂缓实施、不实施的建议，作为重大事项责任主体作出决定的重要依据。

二、事关环境保护的重大事项须经各级地方人大讨论决定。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，有权讨论、决定辖区内的重大事项。按照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第三款的规定，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，是县级以上地方各级人民代表大会的职权之一。毫无疑问，可能带来污染问题的重大项目属于涉及面广的“重大事项”，地方政府在启动相关工程时理应在进行社会稳定风险评估之后，提交人民代表大会讨论、决定。

三、在公共决策过程中扩大公众知情权和参与度。如果在公共决策过程中，地方官员习惯于在“长官意志”支配下“拍脑袋”定项目，就会为群众的“不明真相”、“不了解、不理解、不支持”埋下隐患，误解和不信任就有可能成为群体性事件的“发动机”。因此，关系到环境问题的重大项目除应严格履行审批程序外，还应通过大众传播工具广而告之，澄清认识、消除疑虑。必要时，通过发放调查问卷、举行座谈会和听证会等方式，广泛征求群众的意见和建议；在项目建设过程中，还应吸收群众代表对污染情况进行全程监督，并发挥舆论监督的建设性作用。

四、事件发生后分清类别区别对待。对政府处置来说，由于环保类群体性事件主要“基于利益表达”、属于“人民内部矛盾”，因此就不宜采取对抗性的方式予以压制，对群众的合法合理诉求要积极回应，竭力避免激化矛盾、引发冲突。对属于“纠纷”范畴的环保类群体性，政府应居中裁判、调停，在民众与企业之间寻求平衡点，既要避免不当干预引火烧身，也要防止无动于衷放任事态恶化；对“抗争”型环保类群体性事件，政府则要检视自身行为有无违法违规或不甚妥当之处，放低身段、柔性处理，促使公共决策顺应民意。

必须认识到，在我国公民权利意识日渐增强的新形势下，民众与政府围绕公共决策的博弈必将成为常态。如果，政府在决策过程中能够切实保障人民群众的“知情权、参与权、表达权和监督权”，民众逐渐习惯于依法维权且这种理性维权活动能够得到及时回应；那么，就可有效避免“和平博弈”演变成为“暴力冲突”。来源：《改革内参》总第848期