为保障公民的生存和发展权益，我国建立了社会保障制度，但是有一类社会风险未被该制度所完全覆盖，即为保全公共利益而割舍、放弃个人合法权益的特别风险。这类风险诸如因见义勇为、因参与志愿活动而受伤、受损，因突发公共事件遭受损害、损失，因政策执行、调整、失误而造成个人损失重大利益，因遭受犯罪侵害而未获赔偿等。对于这类风险，国家目前或者有政策无法律，或者有法律但难以操作，或者既有的法律已落后于时代发展，这使得受损者、受影响者的权益得不到确定的保障，这是我国社会法制建设的潜在漏洞，应通过建立社会补偿法律制度予以弥补、完善。
一、建立完善社会补偿制度的必要性
在社会利益结构日益复杂、利益关系相互交错的现代社会，个人利益、公共利益和国家利益之间的冲突难以避免，利益选择和权利保护成为一个重要的问题。在提倡权利平等和社会公正的法治社会，利益主体之间的利益转移必然不应简单强制，而应在尊重利益相对人的基础上进行平等利益交换；立法者分配利益也必须要兼顾利益的平衡。有鉴于此，如果某一社会主体获得某种利益需要他人让渡或割舍利益为条件，那么，获得利益的一方或者利益得到保全的一方应当向利益受损的一方提供补偿。国家和社会对因保全或促进社会公共利益而受损的公民进行物质或劳务给付的制度即为社会补偿制度。
我国有赔偿法律制度，但没有明确的补偿法律制度，前者不能代替后者：第一，赔偿是违法或违约的结果，而补偿不以违法或违约为前提条件。第二，赔偿是一种法律责任，而补偿属于法律义务。第三，赔偿具有负面道德意义，而补偿与道德无关或具有积极道德意义。第四，赔偿以填补受害人实际损失为限，补偿则具有鼓励性、褒扬性和填补性。第五，赔偿具有事后性，而补偿可以依照预案先行给予。第六，赔偿具有私法性质；而补偿则是公法行为，补偿主体是作为公共利益代表者的国家机关或社会团体。因此社会补偿制度不同于赔偿制度，社会补偿制度具有维护社会公正、促进或保全社会公共利益以及补充利益受影响者损失的重大制度价值。
我国是发展中国家，改革和发展的过程必然伴随着利益关系的调整，为了保全或促进公共利益，必须同时考虑利益出让者应有的利益，实现公共利益和个人利益的平衡和对个人合法权益的尊重、保护和保障。为此，国家有必要制定和完善社会补偿制度，由代表公共利益的国家机关或社会团体，以受益的公共利益的名义对个人权益受影响的个人或团体予以补偿，由法律来规范社会补偿行为的执行，保障公民和组织获得社会补偿的权利免受损害。
二、我国社会补偿制度的现状和问题
我国部分地存在社会补偿行为，例如征收“社会抚养费”和发放独生子女费、移民补偿、征用补偿、退伍军人安置、军烈属抚恤、见义勇为奖励等。但是，我国的社会补偿制度不完整、不系统、可操作性不足，至今尚未有专门的社会补偿的法律制度。
第一，立法滞后。主要表现为覆盖范围小，主要限于军人安置、军烈属抚恤、国家工作人员抚恤、发放独生子女费、征用补偿等，而对预防接种受害者补偿、公共岗位被裁撤者的补偿、历史遗留问题的补偿、犯罪被害人的补偿、志愿服务受害者补偿等缺乏规定。立法滞后和缺失使得一部分应受补偿者的权利得不到有效保障。
第二，立法过于零散化、原则化。例如，《民族区域自治法》对民族地区的补偿、《防洪法》对征用补偿等，仅在一个条文中规定了一款；《人口和计划生育法》对丧失独生子女者的照顾仅有一个款项的原则性规定。法律过于零散和缺乏可操作性，不利于对权利人作出及时补偿。
第三，立法层级低，甚至仅有政策、缺乏立法。目前有关社会补偿的国家层级的立法少，主要限于军事法律中有关优抚安置的附属性规定，其他涉及社会补偿的立法大多以地方立法为主，且以效力较低的其他规范性文件居多。例如，见义勇为者补偿立法仍限于地方立法，有关高考加分的制度以教育部每年公布招生文件的形式实施等。
第四，社会补偿制度执行效果不理想。政策性文件或位阶较低的规范性文件缺乏足够的可操作性和强制力；过于简略和原则性的法律规定也使得执法环节弹性过大甚至过于随意。由于社会补偿受政府财政状况、政治考量、社会舆论、受补偿者身份等因素的影响较大，在制度疲软的条件下，容易出现补偿的横向公平问题，也使得不同时期、不同条件下的补偿标准差异过大，影响了制度形象和权威。
三、需要通过建立和完善制度加以解决的社会补偿问题
第一，犯罪被害人补偿问题。犯罪的产生除个人因素外，还有社会的诱因，犯罪受害人在某种程度上是“社会病”的受害者。尽管我国有刑事附带民事诉讼制度，由罪犯承担对被害人或其家属的赔偿责任，但是该制度持个人责任立场，没有体现犯罪的社会因素和社会责任，赔偿责任的落实仅取决于罪犯个人的经济能力。然而对被害人来讲，其所受的损失是不以罪犯的经济能力为转移的；对类似案件的被害人而言，相似的损失可能会得到不同的赔偿。因此，社会补偿制度应作为刑事附带民事诉讼制度的补充制度。与此相似的问题是行政执法受影响第三人的损失补偿问题，例如公安机关在执法过程中损坏他人财物的补偿。
第二，退伍军人补偿问题。服兵役是公民的义务，但不能因为义务的存在而忽视其可能受到的损失。国家对于退伍军人实行转业、复员和退休制度。根据我国现行法律，对于退伍义务兵，国家提供免费的职业教育或技能培训；报考中、高等院校的，享受免试或加分待遇；平时荣获二等功以上、战时荣获三等功以上奖励的义务兵，以及属于烈士子女的义务兵，享受直接安排工作待遇。退役士官服役超过12年的，则享受直接安排工作待遇。对于专业的军官，国家提供计划分配安置待遇。然而按照身份、级别给予不同补偿，以及有关安排工作、计划分配等补偿措施看似合理，实则在客观上会产生对他人权益和公共利益的排斥。因为这些制度会减少他人的就业机会和就学机会，排挤或损害他人的就业平等权、受教育权利和社会事务管理参与权利，影响企业经济效率，降低公共权力行使的质量，甚至形成阶层固化、公共权力配置身份化等隐性不良后果。就业安置制度与市场经济不相契合，制度目标和制度手段之间缺乏必要的、紧密的关联性，这不仅有悖效率价值，而且会对更广泛的个人和公共利益造成消极影响；免试、加分等待遇与退役及军人应当享受优待属于公共资源配置逻辑截然不同、性质各异的两种不同的法律关系。基于此，宜以社会补偿制度代替就学免试、加分制度、直接安排工作制度和计划分配制度。补偿形式可以是给付货币，也可以是劳动技能培训等专业性社会服务。
第三，民办教师补偿问题。民办教师是师资力量短缺特殊年代出现的特殊职业，在相当长的时间内为中国的教育事业作出了极为重大的贡献。随着国家教育人力资源状况改善，社会需要他们腾出岗位，但是许多民办教师已将大部分生命投入在教育事业上，年龄状况和知识结构使他们不能适应劳动力市场、难以与其他劳动者进行“平等”竞争。教育人力资源的短缺是不可归咎于民办教师个人的社会问题，国家在进行政策调整时，有必要对这些因奉献于社会发展和民族进步事业而耽误经济利益和人生选择的民办教师提供足够的补偿。与此类似的，还包括对“赤脚医生”、对“下乡知识青年”等在特殊历史阶段、受特殊政策不利影响的群体给予补偿。
第四，事业单位改革下岗分流人员的补偿问题。事业单位改革是我国重新调整社会治理关系、提高公共管理和社会服务效能的一项重大决策，这项改革也关系到整个国家治理机制的转换。这场改革将引起重大的利益调整，目前事业单位改革试点中暴露出诸多问题，其中撤岗不撤人、停职留薪的现象较为突出，其主要原因在于受影响者认为其个人并无过错，改革者担心“因改革引起上访”危及社会稳定。改革难以推行的核心问题即在于对被裁撤者的补偿不能落实。
第五，重大突发事件受影响人补偿问题。例如因为重大流行疾病爆发而被隔离治疗的患者及与其密切接触者，他们的工作和生活可能会受到很大影响，甚至因为被隔离而造成很大的损失，因此而遭受损失者，理应获得补偿。相同的问题还包括对在恐怖袭击、社会骚乱等事件中无辜受害人的补偿问题。
第六，“计划生育”受影响公民的社会补偿问题。“计划生育”制度是我国在经济短缺、资本不足、对外开放前国内资源相对匮乏和社会服务不足等条件下的制度产物。随着经济和社会形势发生变化以及全社会对该制度的深刻反思，从长远来看，存在未来放松对人口数量进行管控的必要性。由于“计划生育”制度的长期推行，我国大部分家庭成为独生子女家庭，独生子女因自然灾害、暴力侵害等而伤残或死亡给家庭造成难以逆转的重创，且这种损害面日益扩大，这已经成为突出的社会问题。此外，“超生”人口与生俱来的“非法性”成为社会歧视的理由，他们乃至其父母的公民权利和社会权利常常得不到应有的保障。“计划生育”制度调整后，“计划生育”受影响公民成为社会发展成本和政策调整不利影响的承受者，国家和社会应当对这些公民提供社会补偿；就目前失独家庭的补偿问题而言，已非常现实且迫在眉睫。鉴于该类社会问题已经显现，国家有必要即行建立计生人口补偿制度，以收缴的社会抚养费、国家财政专项投入和其他渠道筹集的资金为基础设立补偿基金，对失独家庭和其他因遭受相关不利影响的公民提供社会补偿。
第七，受伤害见义勇为者和志愿服务者的补偿问题。见义勇为行为具有明显的道德建设价值和积极的社会示范效应，然而近年来，见义勇为者的损失得不到弥补、遭受不公正对待的情况多有发生，“英雄流血又流泪”的悲剧屡次出现，人情冷漠、坐视不管等现象明显增多。近年来在抗制自然灾害过程中，志愿者遭受伤害的情况多次出现，若由个人独自承担损失则于情理不通，也会因此影响公民的公共意识、奉献精神和参与对社会公共事务的积极性。对于两类受害人员，应由受益者即国家和社会通过建立、完善社会补偿制度来给予保护。
第八，医事意外受伤害者补偿问题。造福于全人类的医学的发展是在实践探索中取得的，由于存在技术的时代局限性以及特异体质等难以预知的因素，这一过程对于参与者而言充满了风险，然而技术进步的成果则由全社会分享。预防接种是预防和控制传染病、提高全民健康素质的公共卫生服务，尽管预防接种存在小概率的健康危害可能性，但是一旦受到危害对受种者的健康乃至生命造成难以挽回的损失。对于受种者因执行国家免疫规划、接受政府或者其卫生主管部门组织的应急接种或群体性预防接种而遭受意外损害者，应给予补偿。目前《疫苗流通和预防接种管理条例》仅就此作出了原则性规定，具体补偿办法由省级政府制定，然而仅有部分省份制定了明确的补偿办法，各省应尽快建立有关法律制度。对于接受医疗技术临床试验而遭受药害者，以及对于因不可归咎于医患双方的原因而遭受医疗损害者，不应由医疗机构承担赔偿责任，而应建立相应补偿制度，由国家和社会设立专项基金加以补偿。
四、当前紧迫的社会补偿立法解决方案
建立和完善社会补偿制度，有必要注意两点：第一，在法治轨道上推进，对现行有关补偿的政策性文件通过立法程序转化为法律规范，效力层级低的其他规范性文件须进一步升级，至少以地方性法规、部门规章和地方政府规章的形式重新立法，以法律的刚性和强制性保障各项补偿及时、确定、到位，杜绝补偿中的各种不确定性。第二，进行法律检审、清理。现行立法已经就补偿问题做出原则性规定的，需要抓紧补充、修订，做到立法细化，或制定配套的实施细则、办法，以提高法律的可操作性；立法尚存空白的，有必要至少以行政法规的形式进行立法；现行法律已作出授权立法的，需要督促相关部门及时立法。第三，可实行集中立法与分散立法相结合的立法模式。国家可就社会补偿的基本原则、补偿责任主体、补偿形式、社会补偿的基本范围、社会补偿基金的筹集和管理、相应违法责任等有关社会补偿的一般关系和一般制度进行集中立法。对于具体的社会补偿问题，可将分散的、法律化后的单行社会补偿政策文件整合于前述社会补偿集中立法；对于特殊的、与其他法律结合较紧密结合有利于法律适用的社会补偿立法，可依前述第二点方案进行补充、完善立法。
董文勇，中国社会科学院法学研究所副研究员。
