【摘要】胡锦涛主席曾强调，2008年是改革30周年，需要对此进行总结以便下一步的改革顺利、快速、和谐进行，从而实现“大国崛起”。大国崛起的一个关键支柱是高效率的地方政府。提高地方政府效率，需要对改革开放30年来的效率之路进行厘清、反思，并找到解决“拐点问题”的途径。30年来地方政府的效率之路，是建立在政府激励的制度之上的，即经济分权、“实绩”激励，并以政治集权作为前两者有效实施的制度保障。为了取得相对更大的“实绩”，各地方政府主动探索出了一系列绩效评估措施。在30年的长镜头下，利用门捷列夫发现新元素的方式可以理出包含11项内容的“绩效演化树”。在演化树的基础上我们发现我国地方政府绩效评估的成果主要表现为促进了地方政府以经济建设为中心、激发了地区之间竞相发展经济等8个方面；问题表现在公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失、地方经济诸侯现象等13个方面。我们建议，解决地方绩效“拐点问题”，可以“按支付能力分权”，对地方政府流动性创造功能的限制，发达地区的“平民化”、推行FOCJ模式，努力探索我国式FOCJ（CFOCJ）和CGPP等。
【关键词】大国崛起；地方政府；激励；绩效评估；拐点问题；走向
Abstract: Prisident Hu once emphasized that the year of 2008 is the 30th anniversary of China’s reform, and it is needed to make a thorough summary to make the future reform go rapid and smooth so as to realize the dream of “China rising as a Great Power”. The high efficiency of local governments is the key pillar during the period of a Great Power rising abruptly. It it required to rethink and go over the road of the local governments during the past 30 years profoundly to find the “transitional problems of local governments” and to improve the local governmental efficiency. The Road of the efficiency was established on the system of stimulation on the local governments by economy decentralization and “real achievements” stimulation, which was furtherly assured by centralization of political power. In order to get more “real achievements” than the counterparts, every local government and its leaders have probed out a series of performance evaluating measures. Under full-length shot of 30 years, we used the way Mendeleyev making use of to discover the new element to produce an evolution tree of local government performance evaluation. The evolution tree contains 11 branches that are probed by the local governments. On the basis of the evolution tree, we discovered that the local government performance evaluation has 8 aspects of achievments such as having boosted the local government focused on the central task of economic construction, competed to develop the economy. On the contrary, the performance evalution has caused 13 aspects of “transitional problems such as local economy leud phenomenon. We suggest that making the special zones uncivilized, decentralizing according to ability to pay, creating functional restrictions to the local government, and carrying out CFOCJ and CGPP is the effective way to solve the “transitional problems”
Key words: Great Power rising; local governments; motivation; performance evaluation; transitional problems; trend
一、引言
时光已经迈入了2008年，我国全面改革开放已经推行了整整30余年。可以说，如果没有这巨变的30年，我国的整部历史就是由盛转衰的历史，那么，对于我国历史的解读就很容易支持马克斯•韦伯(Weber，1978)等西方学者所做的历史论断，即我国的传统文化与经济的现代化不相容。然而我国改革开放取得的历史成就没有让他们的论断成为“真理”。
我国发展历史上曾经发生过两次与世界发展趋势相违背的“大分流[3]。第一次历史大分流出现在明代，随着郑和下西洋的结束和海禁的全面实施，本应走向开放和市场拓展的我国却错误地选择了走向封闭，而其时西班牙、荷兰等国却借助于武力大肆扩充国际贸易，推进商品经济的发展。我国与世界的第二次大分流出现在1776年左右的清代。1776年是一个耐人寻味的年份，这一年乾隆皇帝65岁，“康乾盛世”即将结束，中华文明正在由盛转衰。而在英国，亚当•斯密出版了《国民财富的性质和原因》（国富论） (钱穆，2001)。其时恰值英国资本主义快速发展的时期，英国资产阶级革命已经完成，对于私有产权的保护已经写进了法律。在这样一个经济成长意欲突破一切束缚的年代，斯密的《国富论》全面地论证了自由市场经济的合理性。之后，西方市场经济迅猛发展，逐渐把我国甩在了后面。
为了追赶世界发展的步伐，中华民族作出了各种尝试：太平天国运动是农民阶级的尝试、洋务运动是开明地主阶级的摸索、辛亥革命是民族资产阶级的探路，但这些运动都没有能够加快我国追赶世界的步伐，都没有能够使得我国与世界发展潮流聚合，直到1949年无产阶级革命胜利建立新中国，这一局面才大为改观。然而由于自然灾害的影响、西方资本主义阵营的敌视与孤立以及后来社会主义阵营的分裂，我国又放缓了追赶世界的脚步，走上了与世界发展潮流的“分流”。1978年开始的改革开放，才真正结束了我国与世界的发展趋势的两次“大分流”，使得我国走上了大踏步追赶世界发展潮流的大道，形成了与世界发展潮流的“大聚合”。从设立特区到开放沿海沿江城市，再到全面开放，直至加人WTO。这一进程，使得我国重新走上了利用市场范围的开拓来推动经济增长的道路。在全面开放之后，国际规则被引入到国内，特别是加人WTO以后，国际规则被更快地引入国内，世界进入我国，我国走向世界已经不可避免。
由于改革开放30年来的经济、政治、文化、军事、社会的巨大发展，我国国力得到了极大提升，这个时候走向世界的中国已经不是过去意义上“融入世界”的中国，而是作为一个大国“崛起”于世界。正是因为这样，近年来国内各界进行了和正在进行着大国崛起规律的探索，国家领导人也在不同的场合提出要“和平崛起”、“和谐崛起”。笔者涉足我国地方政府绩效管理领域研究已有数年，虽不敢从历史、文化、军事、经济等方面妄言我国崛起的路径与规律，但结合多年来对政府绩效的研究，从我国地方政府激励与效率的角度探索我国崛起的地方政府因素，尚不算外行。至少，可以从地方政府绩效评估的视角来探索我国崛起的地方政府激励与效率规律，从而抛砖引玉，引出更多廓清我国崛起的地方政府管理规律的成果，使得我国政府绩效管理学界能够为我国崛起尽一份力量。
古今中外，无论是主张“守夜人”的自由市场理论，还是主张全面干预的凯恩斯主义理论；不论社会科学中的各种“左”派理论，还是右派理论；无论国家理论，还是人权理论等等，都不否认在一个国家发展中政府的作用。可以说，没有高效率的政府，一个国家要崛起就是水中花，镜中月；没有高效率的地方政府，一个大国要崛起就是海市蜃楼。正是因为这个原因，无论是曾经崛起过的大国，还是已经屹立于世界，抑或正在崛起的大国无一例外都把提升政府绩效，特别是把提升国家载体的地方政府的绩效作为国家强盛的几个关键性支柱之一。这也能够解释为什么以提升政府绩效，尤其是地方政府绩效为目的的“新公共管理运动”能够在目前屹立于世界之颠的美国发端，然后在当今世界最主要的几个世界性大国英国、法国、德国、日本等发达国家全面展开的原因。
目前政府绩效评估已经成为了西方国家基本的地方政府管理工具。鉴于政府绩效评估在国外的巨大成功，我国现在加大了对地方政府绩效评估的引进和和推广。据《中国人事报》调查，目前全国已经有三分之一的省(区、市)开展了政府绩效评估，而国家人事部为了在全国推行政府绩效评估，目前已经确定了湖南省、辽宁省、上海市杨浦区、江苏省南通市、陕西省泾阳县政府为政府绩效评估工作联系点[1]。可以说，政府绩效管理在我国各地已经全面推开。
作为一项崭新的管理工具和管理技术，绩效评估在评价政府能力、监督政府行为、提高政府绩效和改善政府与公众之间的关系等方面具有不可替代的作用。如果说地方政府能力是大国崛起的几个关键性支柱支柱之一的话，绩效评估就是地方政府能力的保障工具。尽管地方政府绩效评估在我国已经全面展开，然而如同我国经济、政治、社会、文化发展到了拐点一样，我国地方政府绩效评估也面临一系列难题。尼古拉斯•亨利曾指出:“由于考评者的偏见，评估标准模糊不清，文献资料不全，程序失误或缺乏培训，公共部门绩效评估的可靠性和权威性受到影响。”[2]他所强调的这些问题，在我国地方政府绩效评估中也非常突出。由于缺乏客观的绩效信息，导致绩效评估主体、客体、指标、方法、框架、模型等的失效，使得我国地方政府绩效评估的信度和效度均不理想。正是因为我国地方政府绩效评估的信度与效度不高，才导致了近年来许多地方政府“政绩工程”、“形象工程”、重复建设等非绩效行为的泛滥，甚至越是在绩效评估中得分越高的地方，这种非绩效行为越多。（尚虎平，2007）最典型的例子是地方政府绩效显著的厦门出现“远华案件”、PX事件，地方政府绩效相当优秀的江苏出现“铁本”事件，地方政府“绩效”更高的上海会出现社保基金案等等。这造成大量资源浪费、数字造假现象涌现，给民众背上了沉重的包袱。有鉴于此，党中央、国务院多次强调要改善地方绩效评估，以提高我国政府绩效评估的可信度、可靠度与准确性，使得评为所需、评能反映实际、评能促进和谐发展。早在2004年温家宝总理的政府工作报告中就提出必须地方政府绩效评估必须坚持一切从实际出发，按客观规律办事……坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财的“形象工程”。[3]2005年他又强调，必须“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”。[4]
要解决目前地方政府绩效评估中的各种难题，从而真正提升政府绩效，使得我国地方政府能够成为大国崛起的强有力的支柱，笔者以为，需要跳出目前地方政府绩效评估研究中囿于评估的价值、主体、指标、方法的窠臼，把地方政府绩效评估与我国改革的总体规划结合起来考虑，厘清我国地方政府绩效评估发展的脉络，找到地方政府绩效评估拐点问题，从而与国家其它领域协调一致的实现科学转型，解决“拐点难题”，实现地方政府绩效的腾飞，最终为大国崛起塑造出高绩效的地方政府这个支柱。
二、改革开放以来我国地方政府绩效评估的厘清
尽管地方政府绩效评估在近年来成为学界与实务界热议的话题，但罗马也并非一天建成。地方政府绩效评估实际上源于我国开始与世界发展潮流进行聚合的改革开放之始，只不过当时并没有明确命名为“绩效评估”而已。事实上，从改革开放之初开始到现在，我国地方政府绩效评估采取了多种不同的方式，这既是各级政府自身探索与塑造的结果，也是我国地方政府管理过程中自身演化的结果。厘清我国地方政府绩效评估的演变脉络，本质上来说是需要弄清楚我国地方政府绩效评估究竟从哪里来，到哪里去的问题。这个问题不是简单的经验总结，也不是简单的文献和档案资料整理，它需要深入思考、研究我国改革开放总体规划、把地方政府绩效评估与我国经济领域的改革、社会领域的改革、文化领域的改革协同起来考虑，以跳出就绩效评估研究绩效评估的圈子，找到更深层次的问题和解决问题的路径。
（一）我国地方政府绩效评估演化树
笔者立足于经济学家（王永钦等，2006；2007）、社会历史学家（罗荣渠，1993）、政治学家（薄贵利，2002；2007；谢庆奎，2000；2003）以及国学大师（钱穆，2001）等相关领域大量专家、学者卓有成效的研究成果，同时结合笔者近年来一直从事的地方政府绩效评估研究工作，对改革开放30年来我国地方政府绩效评估的发展演变进行了比较深入的思考与研究，采取了类似于门捷列夫发现元素周期律的研究思路对改革开放之后所出现的11种主要绩效评估方式进行了厘清，探索出了一个我国地方政府绩效评估演化规律的“绩效评估演化树”。（如图1）。
在图1中，GW指岗位责任制；DR指地方人大考核制；XNJC指效能监察；SCH指社会承诺制；SNJS指效能建设；DFS指地方领导班子实绩考核；GMM指公民满意；GGZ指公共支出评价；DZZ至电子政务绩效评估；DFH指地方领导环境绩效评价；YTM指引入通用模式的绩效评估。周期指从1978年到2008年30年的改革开放期。放射性指地方政府绩效评估不受中央控制的程度。
笔者研究发现，改革开放以来的三十年中，我国地方政府绩效评估可以基于这样的规律进行厘清，即在国家政治集权的框架下采取对地方经济分权的方式进行激励，具体经济分权的方式早期表现为分权让利，20世纪80年代表现为财政包干制度，从20世纪90年代开始表现为财政分权制；晋升激励从改革开放之始截止目前都是激励地方政府的重要方式。如图1所示，我国地方政府绩效评估演化实际上是从20世纪70年代末起，在对地方政府进行激励这个花盆里面演化出来具有11个主要果实的绩效藤树。这些分支根据出现的大体顺序，依次为岗位责任制、地方人大考核制、效能监察、社会承诺、效能建设、领导班子实绩考核、公民满意度评估、公共支出评价、电子政务绩效评估、领导干部环境绩效评估、引入通用模型的绩效评估等。目前我国管理学界、行政学界和政治学界关注地方政府绩效评估的学者主要是对上面树藤及其11个果实的研究，属于就事论事式的研究。对这些问题的研究，取得了不少成果，解决了不少现实问题，但也逐渐陷入了僵局。可以说，目前地方政府绩效评估的研究，逐渐出现了“手不能提，肩不能挑”的局面，即对绩效评估的研究不能很好的解决目前我国地方政府实务界碰到的评估问题，又不能从理论上廓清我国地方政府绩效评估的各种迷雾。在笔者看来，主要是对我国地方政府绩效评估演化树所赖以生存的土壤——对地方政府的激励研究的不够。任何树木茁壮成长，都离不开其赖以生存的土壤，如图1所示，我国地方政府绩效评估的各种演化形式都根植于我国改革开放的基本制度设计，或者确切的说根植于改革开放对于政府、市场、社会、公民与文化之间关系的设计。在我国30年来的改革设计中，对地方政府激励采取的基本措施是经济分权、政治集权，在此基础上对地方政府领导进行“实绩”晋升，以晋升领导人的方式激励地方政府。在这三方面制度设计的基础上，各地方政府领导干部基于“实绩”的需要，逐渐探索出了各种绩效评估模式，如笔者所开发的绩效演化树所描绘的那些分支。
当然，正如我国市场发展、社会发展所碰到的问题一样，地方政府绩效评估的演化也到了一个“拐点”，改革开放之始所做的基本制度设计如政府、市场、社会、公民、文化之间的关系安排在新时代碰到了新的问题，需要进行完善或者重新设计、安排，以真正起到大国崛起的支柱性作用，真正地支撑我国崛起。毋宁说地方政府绩效评估研究陷入困境，不如说我国地方政府绩效评估的基本制度设计面临一个拐点。从我们的演化树来看，要从花盆中的土壤开始转变，直至演化树的果实。事实上，从演化的结果来看，目前的几种演化形式已经具有了新的内容，对其进一步的阐述需要先从地方政府绩效演化的详细阐释开始。
（二）我国地方政府绩效评估演化树的土壤与花盆：对地方政府激励
我国前期改革的卓然成效都与分权式改革有关系。我国在改革之始，出于对几十年计划经济缺陷的认识，决定采取逐渐放松中央控制，给地方以合理的经济自主权。这也符合激励规律和激励理论的要求。
激励理论是现代经济学近30多年来发展的一个最重要的成就之一，甚至从某种意义上说，经济学在很大程度上已经成为研究各种社会制度下激励问题的科学(Myerson & Roger，1999)，如努力工作的激励、提高产品质量的激励、投资和储蓄的激励等，因而如何给经济主体提供适当的激励是经济学研究的一个核心问题。很长时间以来，经济学家关注的主要是私人部门或者经济体系—经济组织或者市场的激励机制。对作为经济学所研究的三个主要研究范畴（市场、家庭、政府）之一的政府的激励研究在20世纪70-80年代逐渐得到重视。在改革之初的我国，面临融入国际发展潮流的“聚合”与“入流”的转型经济与社会，最重要的可能不是“做对价格”（getting prices right），因为在市场不完备的时候，根本就不可能存在正确的价格；更重要的可能是“做对激励”(getting incentives right)，因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题，价格机制不过是激励机制的一种方式而已（王永钦，丁菊红，2007）。在政府激励理论的启发以及对计划经济弊端的认识和当时面临转型的情况下，我国决定走上在保证政治集权的前提下，对地方政府进行适当的激励的道路，给地方以适当的经济权力作为激励地方政府的基本制度保证。在经济分权之外，同时采取对地方政府领导干部进行以“实绩”为基础的晋升激励，作为激励地方政府的另一个支撑性制度。正是有了对地方政府的激励制度作为保障，地方政府才有了动力去提高地方政府的绩效，以便于取得所需要的“实绩”，获得地方政府的各种利益，包括领导干部快于或者多于其他地方政府领导干部的晋升机会、本地政府多于其他地方政府的财政拨款、本地政府优于其它地方的优惠政策，等等。于是，各地政府“八仙过海，各显其能”，开创了许多绩效评估模式，这才形成了我国地方政府绩效评估的演化树。但这一切，都是建立在对地方政府的激励基础上的。激励制度是我国地方政府绩效评估模式发展与演化的“根”，这个根由“三驾马车”构成，即经济分权、政治集权、“实绩”晋升。
1、经济分权
经济分权经历了三个阶段，即放权让利、财政包干和分税制。放权让利开始于1970年，结束于1980年代财政包干的实施，而财政包干终止于1990年代的分税制改革。改革的基本思路是合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，实现对地方政府的激励，这也是整个经济和政治体制改革的突破口。
经济分权所依据的理论除了经济学与管理学中的基本激励理论之外，还遵循了传统的财政分权理论。传统财政理论认为地方政府具有信息优势，居民根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地，即用脚投票机制，促使地方政府来提供优质的公共品（Tiebout, 1956）。由中央向地方转移经济财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长（Buchanan, 1965；Oates, 1972）。我国的经济分权改革对经济的促进作用后来也被Jin, Qian和Weingast（2005）利用1982-1992年我国省级面板数据的实证研究所证实。而张晏和龚六堂（2005）对1986-2002年扩展样本的研究发现经济分权改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正。
总而言之，经济分权使得地方政府有了发展地方经济的动力，使得地方政府有权利享受地方经济发展的剩余，这大大地激励了地方政府提高绩效，尤其是经济管理绩效。可以说，正是由于经济分权，地方政府才有了主动提高政府绩效的动力，而为了主动提高政府绩效，就需要采取适当的绩效评估方式，这就导致了地方政府在过去的30年演化出了一系列典型的绩效评估方式。
2、政治集权
经济分权还不足以构成地方政府发展的全部激励，因为地方分权还缺少赖以依靠的权利保障机制。在我国这样的大国，不对地方激励不行，因为会跟过去一样陷入“共同贫穷”的大锅饭怪圈，但如果给予激励的主体没有权威性或权威性不足则会引起地方混乱，甚至会跟国民政府时期一样陷入一盘散沙似的分裂割据局面。国民政府时期对地方的激励既有南京中央政府，还有租界政府、地方派系政府如桂系、粤系等主体，但每个主体单独来说权威性都不够强，由此导致了地方的混乱。尽管当时也曾经出现过10年的地方发展“黄金时期”，但国家并未摆脱实质性的分裂局面。为了杜绝类似情况的出现，保证经济分权能够真正落实，我国采取了政治集权的制度安排对此予以保障。
政治集权就是保持国家权力集中于中央，并逐级负责与控制。从中央政府的角度来看，我国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来看，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。这样中央政府就可以逐级进行经济分权，并逐级赋予地方政府以适当的经济权力、权利，这主要表现为以国家权力的方式赋予地方特定的政策，特定的经济、社会、政治资源，以及对地方官员进行晋升激励。
简言之，政治集权是地方经济分权的基本政治保证。正是有了它，地方政府才确信地方经济分权的激励是有法律依据、国家权力的权威性保障的，否则地方经济分权就会因缺少权威性保障而成为一句空话。Tsui和Wang（2004）通过研究发现，我国垂直控制的行政管理体制确实提供了区域经济增长的动力。尽管从政治集权自身来说，并无激励的因子，但因为它以国家权力的方式为经济分权作了权威性保障，使得它也成为了地方政府的激励源。它使得地方政府领导确信，只要有足够的“实绩”，他们自身及地方政府都能够享有部分地方发展的剩余，于是他们就有了主动发动地方政府绩效评估的动机。
3、地方领导“实绩”晋升
经济分权与政治集权构成了地方政府激励机制的基本制度设计，但一旦它们形成制度设计，就比较固定，不通过法定程序就不能更改，而且经济分权与政治集权之于每个享有该制度的地方政府的激励从理论上来说都是相等的，因此它们是相对固定性的激励措施，是激励因素中的“保健因素”，真正形成激励源的是地方领导干部“实绩”晋升激励。如图2所示，在经济分权、政治集权与“实绩”晋升所组成的激励三棱锥中，由于经济分权与政治集权的固定性（经济分权为线段OE，政治集权为线段OP），激励的大小（三棱柱的体积VR-OPE）取决于地方领导干部“实绩”晋升R这一点的位置。
由于地方领导的“实绩”晋升决定了地方激励的大小，地方政府领导必须来提高“实绩”以便于获得晋升。这使得地方政府领导有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展、政府绩效快速提高（周黎安，2004；尚虎平，2007）。只有这样，它们才能取得“实绩”。我国的分权式改革过程中的一个重要机制是，上级政府通过考察下一级政府辖区的“实绩”（尤其是GDP）的相对绩效来晋升地方官员。而地方政府官员的“实绩”是不可能如企业那样比较明确的评估出来，只能通过比较不同地方政府官员“实绩”的标尺竞争来实现。由于科层制组织中晋升机会的稀缺以及竞争机会的竞争性与排他性，地方政府必须通过赢得“实绩”竞标赛来获得晋升，这就使得作为地方政府代表的地方政府领导有了压力，也有了动力提高政府绩效，以便于赢得与其它地方的“实绩”竞标赛。为了提高绩效，地方政府领导就必须采取措施来评估绩效，于是就有了地方政府绩效评估的不同演化方式。可以说，地方领导“实绩”晋升是地方政府绩效评估演化的直接促动因素。
经济分权、政治集权、“实绩”晋升三者之于30年来绩效评估发展的作用，用一句话来总结，可以这样说：“经济分权使得地方政府有了绩效评估的主动性；政治集权保证了经济分权从而保证了地方政府主动进行绩效评估的积极性；‘实绩’晋升直接推动了绩效评估的发展与演化；三者共同组成了我国地方政府绩效评估模式演化的基本土壤。”
（三）我国地方政府绩效评估演化藤树的果实：改革30年来几种主要的绩效评估方式
在政治集权、地方财政分权和“实绩”晋升激励刺激下，各地方政府为了赢得相对于其他地方政府锦标赛式的“标尺”竞争，相继探索出了各种绩效评估方式。可以说，为了取得相对于其他地方政府更多的“实绩”，以便于本地、本地政府获得更多的利益（政策倾斜、财政拨款、转移支付、国债发放等等）以及本地政府领导干部获得更快、更多次的晋升机会，各地方政府“八仙过海”，竞相推出了一系列的绩效评估模式。当然，放在在我国改革的基本制度安排的背景下，以30年的长镜头来考察，这些绩效评估方式的出现，又有着一定的客观规律，即客观演化的结果。
具体到各地方政府自身探索绩效评估的方式的问题上，基本符合公共组织理论所阐述的政府部门绩效评估难题。由于政府组织缺乏市场竞争机制的约束，其效率的提高一直是公共行政学探讨的核心问题。20世纪的70年代以后，在世界范围内兴起的“新公共管理运动”所倡导的提高政府效率的绩效评估方式，许多都被我国各级地方政府吸收，并在此基础上推出了自己的绩效评估方式，如我们的绩效评估演化树的那些果实，下面予以简单介绍[1]。
1、以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估
20世纪70年代末，我国党和政府提出了以经济建设为中心的工作指导思想，邓小平同志在1980年发表了《党和国家领导体制改革》的重要讲话，提出了在发展经济和改革开放时期“官僚主义是总病根”的政治论断。为解决官僚主义弊端，1982年中央自上而下在全国发动了改革开放以来第一次政府机构改革，大幅度精简了政府机构和人员编制。为了配合机构改革以及巩固机构改革的成果，1982年劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》，并强调今后的地方政府领导干部晋升，必须贯彻这些文件精神。这两个通知的下发和贯彻，是规范党政干部工作行为和加强党政干部管理、晋升工作的重要举动。在此后的几年中，全国开始贯彻这些指示、文件精神，部分地方探索出了将目标管理引入我国的实践，在发展过程中目标管理最后形成了有我国特色的目标管理措施——岗位责任制。岗位责任制特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位进行评估。山东省潍坊市在开展岗位责任制管理过程中，积极探索建立科学有效的领导体制和工作机制，提出了以科学发展观为指导，依靠目标绩效管理提高政府行政能力，实行全员目标、全员责任、全员考核。其他地方也作了许多类似探索，如山西省运城市和福建漳州市等地方政府开展了类似的绩效评估试验。
2、地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估
早在1986年，各地人大为了加强司法监督工作，开展了对司法机关的评议活动，以后发展到政府行政执法部门的评议。这种评议称为执法评议或者工作评议。评议主体是人大代表，评议内容是司法和执法情况。1989年以后，在探索如何行使人大的监督职能，发挥人大的监督作用的过程中，有些地方又开展了组织政府组成人员和法院、监察院的领导人员向同级人大常委会述职，由人大常委会进行评议的活动。1995之后在许多省市迅速开展起来，有些地方基本上是省、市、县三级政府全面铺开，如山西达95％以上，浙江省达90％左右。这项活动在全国引起了较大反响，各地人大相互学习效仿，先后召开5次全国性的经验交流会，被普遍认为是人大对干部监督的一种好形式，实际上也是那个时代一种有效的绩效评估方式。
3、以效能监察为主要内容的绩效评估
效能监察在我国始于1989年。当年12月举行的第二次全国监察工作会议明确提出：行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。就廉政抓廉政，往往抓不住问题，或者问题暴露了才去处理。从效能监察入手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。深圳市的效能监察强调对大型公共项目得检查、控制，北京市的强调改善管理，而山东主要是对违规资金的控制，仅在1996－1998年间，山东省效能监察就提出建议3037项，立查案件1412起，查处违纪违规金额15.16亿元，处分党员干部1005人，挽回和避免经济损失11.52亿元。到1999年，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。
4、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估
作为国际公共管理领域出现的新生事物，社会服务承诺制度源于1991年英国的“公民宪章”运动，它是英国为了推行新公共管理与提高政府效率所采取的绩效评估方法。1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为今年下半年加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，建设部、电力部等八个部委将先行一步，推广社会服务承诺制度”。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业开始推行。
5、以效能建设为主要内容的绩效评估
效能建设是在拓展效能监察活动基础上形成的新的思路和新的运作机制。它于20世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地，后来在省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开。
6、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估
作为深化干部制度改革，加强和改进党的建设的一项重要措施，对党政领导班子的考核成为我国绩效评估工作开展的一个重要方面。最为典型的是中央组织部1995年下发的《县市党政领导班子实绩考核办法》，该文件对县市党政领导班子实绩制定了一个比较全面的绩效指标体系，主要由三部分构成：一是经济建设目标，二是精神文明建设和社会发展目标，三是党的建设目标。为确保指标的完成和取得相对于其他地方的竞争优势，一些地方党委和政府探索出了干部实绩考核制度。最典型的是河北省干部实绩考核制度，该考核推行了三个机制，即目标责任机制、考核评价机制、激励约束机制。
7、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估
20世纪90年代末，很多地区如北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地已纷纷举办了“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行满意度评估，并将结果用于组织绩效的持续改善。如1998年沈阳市的“市民评议政府”；1999年珠海市的“万人评政府”；2000年邯郸市的“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动；2001年南京市的“万人评价机关”、辽源市的“万名市民评议政府活动”；2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化经济环境综合测评”；2003年北京市的“市民评议政府”、锦州市的“市民评议政府机关”和“评选人们满意公务员”活动等。尽管各地活动的名称不尽相同，但本质上都可归结为“公民评议政府”。这些“公民评议政府”活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评估的先河，是这些地方的创新，是对我国传统“自上而下”评估模式的有益补充。
8、以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估
我国财政部从2000年开始探索在我国财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度，并首先在中央级教科文专项资金的范围内开展研究和实践。在近两年进行的试点中，尝试建立了一套由财政部统一组织管理，财政部、教科文部门和项目单位分级实施的组织模式。在《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》中，对各方职责作了这样的界定：财政部负责制定教科文部门项目考评的规章制度，确定考评项目，指导、监督、检查教科文部门项目考评工作，并选择重大项目直接组织实施考评工作。
9、电子政务绩效评估
我国最早进行地方政府电子政务绩效评估的是广州时代财富科技公司，该公司于2002年5月发布了《我国电子政务研究报告》，《报告》运用包含政府网站信息内容、用户服务项目、网上政务主要功能、电子政务推广应用等四个方面的指标体系对当时国内的196个政府网站进行了评估,进而计算出我国的“电子政务度”为22.6。其后，北京时代计世资讯有限公司、电子政府思想库网站、北京大学网络经济研究中心等组织分别按照自己设计的指标体系和评估标准,运用不同的手段和方法对我国城市的电子政务网站进行了评估，但都没能产生特别深远的影响。互联网实验室(chinalab.com)也推出了《电子政务战略测评》，该《测评》引入了社会卷入度、用户体验度、信息化成熟度、环境变革度4个指标，系统性强，收到了良好的市场反响。从2004年开始，国务院信息化工作办公室每年都委托赛迪顾问股份有限公司对我国各级政府网站进行的绩效评估工作更具体、更客观，评估范围包括了76个国务院部委及相关单位、31个省级政府、333个地级政府的网站，并抽样调查了县级政府门户网站414家。评估主要侧重于政府信息公开、网上公共服务及网站用户意识3个方面，全部评估数据由在互联网上直接对各政府网站进行人工访问采集得到。由于是国务院信息工作办公室所委托，该评估比较权威、科学，目前仍然在完善和发展中。此外，还有一些地方政府对电子政务建设的认识比较超前，如北京市、青岛市、哈尔滨市等，这些政府都已经建立相应的本级政府网站的评测体系，并通过网站评测工作促进了当地政府网站建设，取得了一定的成绩。
10、地方领导干部环境绩效评估
最早试行党政领导干部环境实绩考核的省份要算广东省了。1991年，广东省结合国家环保局关于城市环境综合整治定量考核（简称“城考”）的要求，建立了广东省环境保护目标任期责任制。1997年，省委组织部和环保局联合推出党政领导环境保护实绩考核制度，以此替代环保目标任期责任制，并于2001年8月联合下发《关于实行市县党政领导环境保护实绩考核的意见》，使广东省的环保考核范围从城市延伸到县、镇（乡），第一次将政府环境保护的责任落到了党政一把手身上。2003年，广东省继续深化环境保护考核改革，将“城考”、党政环保实绩考核、珠江水环境综合整治定量考核、跨界河流水质达标考核和主要污染物总量控制考核进行统一起来，制定了《广东省环境保护责任考核试行办法》和《广东省环境保护责任考核指标体系》及实施细则。2006年，省委组织部根据中央组织部要求，制定了《广东省市、县（市、区）党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，该办法将环境保护和可持续发展作为领导干部实绩考核的一项重要内容。至此，广东省的地方政府领导干部环境绩效评估正式形成。在广东进行探索的同时，其他政府入上海、江苏等地也作了一些有益的探索。
11、引入通用模型进行的绩效评估
引入通用模型进行绩效评估是绩效评估的发展与完善阶段，是转型期我国对地方政府绩效评估所作的新探索。它是国家行政学院在研究欧盟成员国使用的通用绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了我国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行了试点，初步取得了显著效果。人事部我国人事科学研究院课题组的研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、全面质量管理、标杆管理等，摸索出各具特色的绩效评估模式。如南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得了明显的成效。
（四）30年来地方政府绩效评估演化藤树果实蕴含的规律
总结上文所述的我国地方政府绩效评估的演化藤树果实，即30年来我国地方政府绩效评估所探索的各种模式来看，它们是各地在地方经济分权、政治集权保障和“实绩”晋升的地激励下，各地方政府为了获得更多的收益剩余，尤其是地方政府领导为了获得更多、更快的晋升机会而探索出了一系列提高政府绩效，赢得“实绩”的绩效评估方法。尽管这些评估方法看似零散与偶然，但将其置于30年的改革历程进行考察，就会发现它们的演化规律。我国地方政府绩效评估的规律表现为“新公共管理”→“本土社会主义特色”→“拐点迷茫”三个特点，前两个特点交叉进行，后一个特点是在我国改革取得巨大成功，我国人均国民生产总值达到1000美元后出现的新特点。这是国际公认的转型期社会开始的临界点，该阶段之后我国地方政府绩效评估基本制度设计与模式演化逐渐报漏出了一系列问题，需要探索新的模式。
1、我国的新公共管理运动
以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估和以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估属于我国地方政府在“新公共管理运动”在国际上风起云涌的时候将其引入我国地方政府绩效评估的探索，总体来看，这些做法是采取新公共管理所倡导的“管理主义”来提高我国地方政府的绩效，是我国的新公共管理运动。这些评估方式都位于“放射性”的右侧，说明这些评估方式基本上属于地方政府自身探索出来的。
2、本土社会主义特色的绩效评估
地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估、以效能监察为主要内容的绩效评估、以效能建设为主要内容的绩效评估、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估是具有我国特色社会主义国家特有的绩效评估模式。由于我国正在建设有我国特色的社会主义，地方政府绩效评估模式的探索，必然也要贯彻我国特色社会主义的精髓。这些模式是我国中央以及各地方政府在保证我国国家性质的前提下，借鉴国际上“新公共管理”的一些科学做法所开发出来的绩效评估模式，从世界范围来看，他们仅属于“有我国社会主义特色的绩效评估”，是我国本土性的探索，属于“只此一家，别无分店”的摸索。这些也位于“放射性”的右侧。
3、拐点迷茫
“拐点迷茫”是指我国近几年来，尤其是在我国人均国民生产总值达到1000美元后出现的新特点。人均国民生产总值达到1000-3000美元的社会是国际上公认的转型社会，我国到达该阶段之后，各种改革的深层次问题开始暴露，“大国崛起”难题日渐突出。在评估演化树上，这些问题表现为从2000年开始，地方政府绩效评估方式的“放射性”逐渐靠近左侧，或者左右摇摆，这说明，对地方政府绩效评估究竟由地方政府自身进行还是由中央权威部门进行，人们开始出现了疑惑，在做法上也开始了摇摆。这是典型的地方政府绩效评估“拐点问题”。拐点问题主要表现我国地方政府面临可持续发展问题评估，于是就有了地方政府对领导干部环境绩效评估的探索；我国政府又面临信息化的挑战，于是有了对电子政府的绩效评估；更重要的是，我国地方政府激励的制度设计，即经济分权、政治集权、晋升激励制度面临新的挑战，于是就有了中央层面对地方政府绩效评估的探索，如国家行政学院、国家人事部、国家财政部、国务院信息化办公室对地方政府进行绩效评估的探索。这些探索很不系统，尚处于摇摆之中（如图1所示），属于转型期的迷茫性探索。
三、30年来我国地方政府绩效评估反思
改革开放30年来我国进行了针对地方政府激励的经济分权和地方政府领导的“实绩”晋升，并以政治集权作为权威保障，这些制度设计激发了地方政府竞相推出地方政府绩效评估措施，以此来提高地方政府效率，从而获得地方领导的“实绩”，实现地方政府与领导的利益。30年的地方政府激励之路、效率之路，也是催生地方政府绩效评估之路，在此过程中，成就与问题共存。当然，成就是主要的，问题是随着我国转型社会的到来而凸现的，是我国地方政府绩效评估转型期的“拐点问题”，只要找对问题，对症下药，我们就能解决“拐点难题”，使得我国地方政府成为大国崛起关键性支柱。
（一）30年来我国地方政府绩效评估的成就
追溯我国地方政府效率之路的成就，主要可以概括为：
１、促进了地方政府以经济建设为中心
由于经济分权，地方政府可以享有经济发展的部分剩余，同时中央在晋升中施行GDP、财政收入等直观的经济指标作为“实绩”标准，尽管近年来颇受诟病，但却有助于引导地方政府抓住工作中的主要矛盾和中心环节，集中人力、财力、精力加快发展社会生产力，并以地方财力的增长带动文化、教育、卫生等社会事业发展和精神文明建设，促进社会的全面进步。事实上，采取利益分成和 “实绩”晋升的方法激发各级地方政府发展经济的积极性是近年来我国经济的快速增长的重要原因。
2、激发了地区之间竞相发展经济
地方政府“实绩”考评体系及其衍生出的“以速度论英雄、以结果用干部”的官员任用规则，使得政府官员不仅关心本地经济发展的速度，更关注横向比较的排名位次。同级地方政府之间在优惠政策、配套服务等方面形成你追我赶的竞争态势，政府官员普遍培育了自加压力、不断赶超、勇于争先的发展意识。
3、形成了务实、高效的政府组织文化
在绩效评估评估的演化过程中，各地纷纷对经济指标按年度、季度甚至月度进行考评，促使地方政府改变计划经济条件下形成的办事拖沓、手续烦琐的状况，不断转变机关作风，提高工作效率，为经济、为企业、为项目提供优质服务。从现实情况看，经济比较发达的地区，也都是在提高政府工作效率方面先行一步，如提供“一站式”服务，简化办事程序；承诺“高效率、低成本、零障碍”服务，实行“有事快办、急事急办、特事特办”等。
４、增强了地方政府为人民服务意识
由于地方领导晋升中对“实绩”的考核一般都要进行民意测验，因此，一般地方政府绩效评估的指标设计中都设计了“顾客”指标，或者如上文所述，很多地方的绩效评估干脆直接采用了“万人评政府”的方式，这样就迫使地方政府必须考虑人民的感受、人民的反响，否则他们的绩效评估结果可能就不会很高。这样就从一个侧面促进了我国地方政府的为人民服务意识。
5、培养了一批具有新思维的地方领导干部
由于“实绩”晋升的要求，过去三十年来，各地领导干部为了取得“实绩”，纷纷转变思维方式、努力提高自身政治、经济、文化素质，以适应我国经济体制改革的新要求。近年来我国地方政府领导干部中博士、硕士，甚至留学海外的博士、硕士比例提高很快，就是一个明证。“实绩”晋升既是动力，也是压力，在这样的晋升制度安排下，我国地方领导干部迅速成熟，为我国“大国崛起”准备了充足的政府人力资源条件。
6、保证了我国体制顺利、安全转型
由邓小平同志设计的我国的改革开放蓝图在世界范围内曾经与戈尔巴乔夫倡导的苏联的改革相提并论。当时世界上对于我国的改革开放的前景普遍持观望，甚至怀疑态度，因为较之于苏联，我国各方面基础都薄弱很多，然而历史的发展证明了我国改革开放政策的正确性。我国从计划经济到市场经济体制的顺利转型并未引起大的震荡，而苏联的改革不仅发展磕磕绊绊，最后竟然亡党、亡国。我国的顺利转型的原因有很多，然而无论从哪方面来解释，都不能缺少我国政治集权的基本制度设计。政治集权保证了我国经济分权在地方的实施，保证了对地方政府的激励的权威性，使得我国中央有足够的权威来实施各项改革措施，使得我国能够“摸着石头过河”，改革一步一个脚印，实现体制成功转型。与此相反，苏联放弃了中央的权威，没有能够坚持原有体制中的合理内核——“政治集权”，最终使得一个社会主义超级大国走向分裂和消亡。
7、促进了地方政府间的制度创新
为了取得“实绩”，地方政府纷纷进行制度创新。实际上，上文厘清的绩效演化树果实中几种由地方政府摸索出来的的绩效评估模式也是地方政府制度创新的结果。地方政府充分利用自己接近市场、接近微观经济主体、接近老百姓等信息优势，在意识形态等方面没有完全松动的情况下，根据下面的要求和自身工作的需要直接进行制度创新。安徽凤阳的包产到户、苏南模式、温州模式等等都是地方制度创新的例子。
8、促进了地方政府公共产品和公共服务供给
在判断地方政府绩效高低，对地方领导人进行“实绩”晋升的过程中，上级政府采取的主要措施是进行与其它地方政府进行“标尺”比较和“民意调查”，在此过程中辖区内的人民不仅仅“用手投票”，还可以“用脚投票”来显示自己对辖区内政府提供公共产品与服务的偏好。由于普通民众主要通过对人居环境、投资环境、公共设施、社区房价、道路交通、给水排水、电力能源、通信设施等的提供来判断地方政府的好坏，因此，各地方政府为了在与其它地方政府的“实绩”锦标赛中胜出，就采取各种措施，增加了公共产品和公共服务的供给。
（二）30年来我国地方政府绩效评估的存在的问题
经济分权、政治集权、“实绩激励”是我国地方政府绩效评估演化的土壤，是我国各地进行绩效评估实践探索的制度基础，也是我国地方政府绩效评估许多“拐点问题”的根源。当然，也有一些“拐点问题”由各地所摸索出的绩效评估模式引起。笔者将其概括如下（为了厘清我国地方政府绩效评估30年来积累起来的深层次的“拐点问题”，相对于“成就”来说，笔者对“问题”作了更细致的分类）：[1]
1、绩效评估基础制度经济分权所引致的问题[2]
正如Qian，Roland和Xu（2002)认为的那样，我国的地方经济分权结构是M型的，资源配置是水平的，地区之间的竞争会造成利益的冲突等一系列问题，而且这些问题会随着改革的深入而突出。
第一，经济分权引致地区、城乡收入差距。我国对地方政府激励改革所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大（李实、佐藤宏，2004），如果从收入差距的来源来看，城乡和地区间的收入差距对形成全国总体收入差距是非常重要的(World Bank, 1997; Yao and Zhu, 1998; Khan and Riskin, 1998; 赵人伟等，1999；Yang, 1999; Kanbur and Zhang, 1999; 李实，2003)，而且，从趋势上来看，城乡和地区间收入差距正在扩大（陆铭、陈钊，2004；万广华、陆铭、陈钊，2005），追根溯源，城乡和地区间的收入差距都在一定程度上与经济分权体制有关。
第二，经济分权引致公共服务市场化改革中的群分(sorting)效应与动态效率损失。对于一个大国而言，实施财政分权体制之所以重要，一个非常重要的原因就是利用地方政府之间的竞争提高地方公共产品提供的效率。由于中央政府难以掌握地方政府提供公共品的效率的有关信息，也不了解当地居民的偏好等信息，有效的地方公共产品提供方式就是让地方政府去提供当地的公共产品。然而，由于缺乏适当的机制设计和适度的中央政府干预，经济分权体制可能会存在一些直接的效率损失。以教育为例，在劳动力存在可以跨地区流动的情况下，特别是在城市内部可以自由搬迁的情况下，人们会在好学校附近聚居，并且导致周围的房价上涨。另一方面，那些不居住在好学校附近的家庭也往往愿意花费额外的成本让子女上好学校接受教育，这就是择校行为。两种行为的结果都是使得收入较高和社会资源丰富的家庭有更强的实力获得优质教育资源，最终形成不同家庭的子女按照收入和拥有的社会资源来进行教育群分(sorting)的现象，并且在居住方面表现出不同收入水平、职业和社会地位的社区之间的相互隔离(residential segregation)，按居住地段入学的政策大大加快了聚居和群分的现象(王永钦,2007)。其他公共产品，公共服务提供领域也存在着类似情况。
第三，经济分权引致的地方经济诸侯现象。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的激励。地方经济的发展既直接关系到当地的财政收入和就业，又影响到对地方官员的绩效评价，还进一步影响当地获得更多经济资源的能力。既然完全自由的市场机制在实际上并没有带来地区间的平衡发展，那么，地方保护主义和分割市场就成了地方政府的理性选择。魏后凯在其主编的《从重复建设走向有序竞争——我国工业重复建设与跨地区资产重组研究》一书中[1]，对从改革开放到上世纪90年代中期的重复建设进行了一个总结，认为这期间主要有三次重复建设浪潮，这也是对我国地方经济诸侯行为从一个侧面进行了总结。他认为，第一次重复建设出现在改革开放初期的1980年。在这一时期，轻纺产品和自行车、缝纫机、手表等产业纷纷上马，但每一个地区的政府决策的依据都不是“资源优化配置”的经济规律，而是根据政府决策者（地方领导干部）在取得与其它地区领导干部在晋升中的竞争优势。第二次发生在1985-1988年间。各地区政府不顾自身条件竞相发展“新三大件”产业，在1980年，全国彩电、家用电冰箱和家用洗衣机的产量分别为3.2万台、4.9万台、24.5万台；到1985年，分别为435万台、144万台、887万台；而1988年则发展到产量分别为1038万台、757万台和1046万台。这一方面体现了我国经济发展水平的提高，但另一方面，从产业同钩和重复建设的角度看，也不难看出这种发展存在严重的效率损失。第三次始于1992年，各地政府竞相决策上马机械电子和重化工业，不顾自身条件纷纷将汽车、电子、机械、石化等产业列为优先发展的支柱产业。1996年的统计显示，有22个省（区、市）将汽车工业作为支柱产业，其中整车成为绝大多数省份发展的重点；有16个省份将机械工业作为支柱产业；24个省份将电子工业列为支柱产业，电子工业中的通讯设备、计算机、电子声像等作为发展重点；14个将冶金工业列为支柱产业。这期间形成了一个个的地方经济割据诸侯，彼此孤立，以邻为壑，而且他总结的仅仅是20世纪90年代中期的情况，90年代之后还有一些新的割据经济苗头出现。
2、“实绩”晋升引致的问题
我国所采取的“实绩”晋升地方领导的激励措施也正日益显现它的弊端，主要表现为:
第一，相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下，相对的GDP增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。各地政府为了在GDP竞赛中名列前茅而采用了各种各样的以邻为壑的手段。最典型的就是形形色色的地方保护主义，和由此造成的地区分割和“诸侯经济”，这些都会对市场范围造成限制，进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，最终损害到我国长期的经济发展和国际竞争力。
第二，地区发展“马太效应”。正如王永钦等（2006；2007）所指出的，相对绩效评估发挥作用的一个重要前提是，代理人面临的冲击或者风险是共同的。但是在我国这样的大国，各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面千差万别，这种异质性的存在，使得相对绩效成为一个噪音很多的指标，而基于相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣。同时，由于各地区之间改革后享受的政策的差异性，会出现由收益递增效应导致的经济增长差异，即使没有其他外力，穷的地区也可能相对地越来越穷，而富的地方则相对地越来越富，即地区发展中的“马太效应”——穷地越来越穷，富地越来越富。
第三，身份认同下的贫困地区领导“破罐子破摔”。阿克洛夫直接从社会现象入手，将“身份认同”( Identity)引进经济学，我们不妨将其引入管理学与行政学的分析范畴。阿克洛夫在诺贝尔奖演讲时以为什么黑人状况持续恶化来阐释“身份认同”问题，简单来说就是“人以类聚，物以群分”这个意思。具体到我国地方政府绩效评估领域是指在基于相对绩效评估的锦标赛下，赢家的数量是有限的，而大部分则是输家。更为重要的是，由于比较富裕的地区更多地享受着先天的优势和收益递增机制的好处，他们总是享有优先甚至唯一的晋升机会，这就使得经济较落后的地方官员不能在相对绩效评估的机制下获得激励。久而久之，发达与落后地区的领导干部分别都有了特定的身份识别，即发达地区领导属于“晋升族”，而落后地区领导属于“原地踏步族”。典型的例子如我国在省级层面，上海、北京、广东的地方政府领导（书记）一般都能晋升到中央副总理级别，而甘肃、宁夏、贵州的领导基本上没有这种机会。这样，相对绩效评估的“实绩”晋升对落后地区的官员基本上是没有作用的。但官员也是理性人，在晋升的可能性比较小的前提下，他们会寻求替代的办法进行补偿，如贪污腐败，“破罐子破摔”。这样一来，激励机制不仅没有起到好的效果，反而从整个经济的角度来看，加剧了落后地区的贫困，加深了两极分化现象。
3、政治集权引致的问题
政治集权问题引出的最大问题在于政治安全隐患。笔者在此提出国家政治安全隐患问题，并不是要回到过去“左”的老路上，更不是要脱离以经济建设为中心的“一个中心，两个基本点”和“科学发展观指导下又好又快地建设全面小康社会”的总体要求，而是想在我国大国崛起的拐点时期反思我国绩效评估制度设计及其评估模式演化过程中存在的深层次问题。“政治集权、经济分权”和“政治经济化，经济政治化”是第一阶段改革的重要特征，财政分权是经济分权的核心，而政治的集权则一方面保证了“自上而下的标尺竞争”的有效实施，同时，在一定程度上有利于避免财政分权体制可能出现的负面影响。然而，由于地方政府没有获得政治分权，它们就利用经济分权所赋予的经济发展权利来达到政治分权的目的，给我国带来了政治安全隐患，这是一种“经济政治化”的隐患。
目前来看，政治安全隐患主要表现为利用经济权利蚕食中央权力、利用经济权利冲击国家政治区划、利用经济权利对抗中央政策、利用经济权利歪解中央政策等等。蚕食中央权力的行为最典型的是“铁本”事件，该事件的主角把本来有国家审批的项目一分为四，在此基础上进一步一分为十一，使得原本应该由国务院批准的项目变成了市，甚至县的审批项目，严重的蚕食了中央权力。冲击国家政治区划的做法，可能提得有点过头，但也不是空穴来风。笔者以为，目前所进行的“泛珠三角”、“泛长三角”等地方政府组织的一些做法已经超越了“新公共管理运动”所倡导的“跨域治理”的范畴，有了“地方联合与中央博弈”的趋向和独立与境外进行国际贸易的去向，应该值得警惕。对抗中央政策的做法如上海社保基金案，还有上海的有些做法如入户政策、教育政策也在很大程度上与中央政策精神相冲突。地方政府在于中央政策对着做的同时,还美其名曰“违法谋发展，冒险为人民”。[1]利用经济权利歪解国家政策的典型例子是各地在招商引资中纷纷推出“优惠政策”，很多做法已经严重的歪曲了国家的政策本意，已经超出了国家政策底线，甚至到了出让部分国家主权的地步。
从地方政府绩效提高的角度来看，政治集权的本意是保持对地方政府激励的权威性，然而当我国发展到转型期之后，这样的制度设计就暴露出了问题，甚至有向相反方向发展的苗头。由于地方政府没有获得一定的政治分权激励，它们就用经济权利来达到政治分权的目的，引起了政治分离安全隐患。[2]
4、绩效树藤果实引致的问题
各地在探索绩效评估模式的过程中，好办法、好措施频出，但随着转型期的到来，问题也逐渐凸现，主要表现为：
第一，“创新”名义下的形式主义。由于我国地方政府绩效评估的探索者——地方政府领导发起绩效评估，提高政府效率的初衷是为了在“实绩”晋升种获得比竞争对手更多、更快的晋升机会，这就使得我国地方政府绩效评估的实践过程就更多的是对领导号召的响应。领导一般都以“管理创新”的名义进行号召，而正是这种号召成了实行绩效评估的主要推动力。响应领导号召所导致的形式主义既可以表现为“上有政策，下有对策”式的消极抵制，也可以表现为“轰轰烈烈华而不实”的表面文章。数字游戏是形式主义最为典型的表现，在我国政府绩效评估运作中，地方政府的绩效通常以产量，经济增长情况等数据作为评估的标准，这些数据又由地方政府自报，结果数字就被用作玩弄权术，提升政绩的工具，数字造假的现象普遍存在。
第二，绩效指标的盲目性与赶超性。不管哪种地方政府绩效评估模式，其有效性都是建立在绩效指标的基础之上的。为了相对准确的确定绩效水平，绩效指标的选择就必须能够传达组织活动的有效信息，以提高绩效考评的效度。与西方国家审慎选择绩效考评目标相反,我国地方政府的绩效考评目标存在很强的盲目性,这很大程度上加深了绩效考评系统的局限性。绩效指标的赶超性是与绩效指标的盲目性紧密联系在一起的，在某种意义上，是我国地方政府绩效考评股指标的一体两面。理想绩效指标设计往往通过相对科学合理的程序,遵循综合平衡的原则进行选择，以获得关于绩效方面的客观信息，其突出特征在于可测量性。然而，我国地方政府的绩效指标，尤其是市县级的官员考核的绩效指标往往带有赶超性，所谓赶超性是指这些绩效指标不是一个客观的测量方法，而是类似于标杆管理模式中的基准设置，而基准的设定缺乏科学的标准，往往视政绩竞赛的需要和地方官员发展的某项事业的进取心而定，而忽视实现绩效指标的资源限制和可行性。
第三，绩效数据的片面性。绩效考评系统的效力不仅取决于合理绩效指标体系的设计,它还取决于绩效数据的质量。我国地方政府的绩效考评所使用的数据，多由下级政府部门呈报，缺乏独立的绩效测评数据来源，用于测量地方政府绩效的数据质量存在着严重的失真问题，为了获取较好的绩效表现，许多数据都是精心编造而来的，以这种数据来进行绩效测量，难以获得良好的测评效果。
第四，评估过程的封闭性。公共组织绩效评估的目的在于提高组织效率，为社会公众提供良好的社会服务，所以绩效考评的根本目的在于获得公众的认同。因此，在绩效评估的过程中，公众的参与非常重要。我国政府部门的绩效评估是自上而下推动的，以上级对下级的评价为主，绩效指标的选择是视上级政府的需要而定的，地方公众参与严重不足，漠视政府组织的绩效评价，社会公众难以成为真正的评估主体，难以形成以公众需要为目的的绩效评估开放性体系。这在一定程度上造成绩效考评的指标体系是为政府官员“实绩”服务的不良倾向。
第五，绩效评估效果运用的惩罚性。政府组织的绩效评估试图通过确立衡量绩效评估的数量和质量的指标，努力将组织责任和外部成果有效的联系起来。西方国家政府部门进行绩效评估的目的之一即在于通过绩效的测量和绩效成果的反馈，不断挖掘组织和组织成员的潜在效率，从而更好的满足公共服务的要求。绩效评估的管理过程是必须满足利益相关者各方的要求，否则不仅可能引起对绩效评估的抵制行为。然而，我国地方政府的绩效评估往往带有惩罚性的后果，上层管理者往往不是对下级官员进行的绩效辅导，找出问题的根源以及提高绩效的途径，而是根据绩效设计指标的完成程度，实施严格的奖惩措施，引起体系内的博弈，异化了绩效考评的目的与作用，诱发了地方政府的非规范性行为。
四、大国崛起下的我国地方政府绩效评估的去向
在我国实现大国崛起的这个十字路口，能不能审时度势地通过对我国30年来地方政府效率、激励与绩效评估之路进行深入反思并找到一条解决目前“拐点问题”的道路，将是我国是否能够实现经济持续增长、社会和谐发展和“大国崛起”的关键。结合前文所厘清的各种问题，笔者以为，解决“拐点问题”，能够支撑起我国“大国崛起”的我国地方政府绩效评估之路应该这样走：
（一）绩效评估基本制度设计的发展方向
基本制度设计，即我们所厘清的绩效演化树的花盆，它是30年来我国地方政府绩效评估演化的土壤，没有他们，地方政府绩效评估的开展与演化就失去了生存的基础和动力。正如基本制度设计是我国地方政府绩效评估模式演化的基础一样，解决制度设计问题也是解决我国地方政府绩效评估中的“拐点问题”的基础。解决“拐点问题”，为我国大国崛起提供政府保障，首先需要进行制度转型和制度创新。
1、经济分权的发展方向
经济分权在目前转型期的“拐点问题”主要在于经济分权引致地区、城乡收入差距；经济分权引致公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失、地方经济诸侯现象。解决这些“拐点问题”，需要矫正目前经济分权的改革方向。
（1）经济分权中的“按支付能力分权”。解决由于经济分权引起的地区、城乡收入差距问题，需要有新的思路。笔者以为，在目前改革的基础上，需要把福利经济学“按支付能力赋税”的原理引申到分权改革领域，即“按支付能力分权”。它是指在目前分权改革的基础上，由于地域因素、优惠政策享受的先后问题、收益递增效应等引起地区差距拉大的情况下，在进一步分权改革过程中，根据各地区经济情况，对财政状况良好的地区酌情少分权、对较落后的省份进行多分权，以激励落后地区发展经济。同时，特定的省、市、县内也进行“按支付能力分权”。当然，按支付能力分权并非要打击先进，其目的是为了缩小收入差距，以利于地区和谐发展，这样才能实现我国“和谐崛起”。对发达地区的激励，我们还设想了其他措施，后文将会涉及到。
（2）经济分权中对地方政府流动性创造功能的限制。公共产品与公共服务提供过程中的“群分效应”源于地方政府的流动性创造功能。尽管经济分权的改革在一定程度上硬化了地方政府的预算约束，但是由于转型期间制度上的不完备，地方政府仍然在很多方面创造流动性，由此引起了“群分效应”。地方政府通过干预所在地银行的信贷、乱收费、通过土地批租等方法创造出大量的“资本化”的收入等方法来创造流动性（王永钦等，2006）。这大大加剧了地方政府公共产品、服务提供中的“群分效应”。在接下来的改革中，需要对对症下药，限制地方政府对银行的干预；对政府的土地批租行为进行规范化的管理，包括进行立法；加强各级政府的预算过程管理和监控，对预算外各种收入进行严格审计；同时，借鉴国外经验，发行地方政府公共服务票证，实行公共服务凭票制。
（3）发达地区的“平民化”与在发达地区推行FOCJ模式，努力探索我国式FOCJ（CFOCJ）。“经济诸侯”既存在于发达地区之间，但更多地表现为发达地区与欠发达地区、落后地区之间的隔离。形成这种现象一个很重要的原因在于改革开放优惠政策享受的先后与有无，正如胡鞍钢所论述的“特区的‘特’字实质上是一种特权或垄断，具有破坏公平竞争的消极作用”[1]。目前来看，发达地区很大程度上都享受过或正在享受着一些优惠政策，这使得他们具有发展的“启动优势”，一种非平等下的优势，这就人为的引起了地区间的隔阂。在下一步的改革中，需要对特区进行“平民化”，赋予所有地区相同的“国民待遇”。
当然，“平民化”和“按支付能力分权”并非要打击发达地区的积极性，在接下来的改革中，发达地区政府可以在已有成就的基础上，为我国进一步分权改革探索新路子。在做法上，我们建议可以引进由Frey(2001)所提出的革命性的地方治理模式FOCJ（Fuctional Overlapping,Competing Juristictions），即功能交叠竞争管辖区。它是指政府与相应的领土之间的关系并不必象传统观点所认为的一一对应关系。根据Frey（2001）的观点，如果按照传统观点，多个政府拥有同一领土视为冲突和纠纷的话，那么FOCJ倡导的是一种淡化领土，强调地方政府提供产品与服务的功能的治理模式。为实现某种功能而成立的FOCJ，其大小取决于其所服务的对象范围，这避免了地理疆界的刚性所带来的外部性——为某一特定范围的公民提供公共服务应当由被服务者承担成本；同时FOCJ强调地方政府提供公共产品与服务的交叠（Overlapping）性，每一种功能的实现，需要相应的管辖区，因此不同的管辖区之间是相互重叠的，而且，对于同一功能而言，可能有多个管辖区存在；管辖区之间是彼此竞争的，公民在管辖区之间可以自由选择，也可以通过公民大会来表决偏好，既可以“用脚投票”，也可以“用手投票”；当然，作为治理模式，由于拥有强制权和征税权，FOCJ也是一种管辖区。FOCJ之间的竞争不是在不同层次的政府下既有的政府单位之间的竞争，而是回应于地理问题而出现的管辖单位之间的竞争。瑞士目前有516个FOCJ治理区。我国目前在泛珠三角、泛长三角、中部崛起、西部大开发、东北振兴的区域开发中，尚未探索出有效的合作方式，FOCJ不失为一种有效的问题解决方式。笔者以为，尤其是发达地区，各方面条件比较成熟，在下一步的改革中，发达地区应该推行这种高层级的区域治理模式，这样可以避免地方经济诸侯，区域割据，还可以避免政治分离倾向。
2、政治集权的发展方向
政治集权引起的“拐点问题”主要在于目前地方政府在没有获得政治分权的情况下，运用经济分权所获得的经济权利来实现政治意图，把经济政治化，由此引发了政治分离倾向。最典型的表现有经济权利蚕食中央权力、冲击国家政治区划、对抗中央政策、歪解中央政策等。解决这些问题，需要：
（1）主权明晰、集中上交。目前我国地方政府在蚕食中央权利、冲击国家政治区划、对抗中央政策、外界中央政策的具体行为中，很多具体行为都可以归结为从某种程度上对国家主权的侵蚀。解决这些问题，我们可以借鉴产权改革理论“明确界定产权”的做法，对国家主权的范围进行明确界定。同时，国家主权只有中央政府才能享有与行使，任何地方政府都不能染指。
（2）决策“审议”分权。“审议”（Deliberative）是笔者借鉴了Gutmann和Thompson（2004）在Why Deliberative Democracy中提出的，“审议民主主要强调的是公民及其代表需要对其决策之正当性进行证明。无论是公民还是其代表，都希望对方对他们提出的原则和规定进行说明”。[2] 目前地方政府利用经济权利实现政治目的的一个重大原因就是政治集权下地方不能有效参加中央的决策。把“审议民主”思想运用到我国各项决策之中，是指在决策的形成过程中，充分听取利益相关地方政府、公民、企业、第三组织等的意见和看法，并把他们的利益诉求融入到最终的决策中，这样有利于解决目前由于政治集权下地方政府利用经济权利达到政治目的弊端。把决策过程中的权力、权利分到地方，是决策权“审议”分权的关键一环，这是我国政治集权在新世纪的发展方向，它契合我国协商民主的传统，同时进行决策“审议”分权可以发展出有我国特色的参与式民主。
（3）统一大市场指导权集中，成立国家统一市场促进大部。研究发现，我国国内的市场并没有在改革过程中走向整合，相反，却存在着严重的市场分割的迹象(Young, 2000；Poncet, 2002；2003)。尽管这些研究存在一些争议，但一个不争的事实是改革开放30年来，统一大市场还没有能够完全形成，而且由于政治集权，地方政府利用分割市场来达到政治目的。解决此问题，不能迁就于目前政治分权的压力，更不能寄希望于目前情况下的地方政府，而需要把建立国内统一大市场的权力集中到中央部门，成立市场促进大部，在遵循市场发展规律的情况下，促进国家统一市场的形成，解决市场隔离问题。
3、“实绩”晋升的发展方向
“实绩”晋升下的相对绩效评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争、地区发展“马太效应”、身份认同下的贫困地区领导“破罐子破摔”。解决这些问题，需要：
（1）地方层面的解制。解制是Peters（2001）在《政府未来的治理模式》中提出的一种治理模式，此处讲的解制是指通过放松规制和改进公共部门本身的治理来减少公共部门控制的社会经济资源。运用解制，我们可以减少地方政府所掌握的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家(political entrepreneur)地位，从而降低他们在资源配置中的作用。这样做的好处是可以减少中央政府对地方政府的倚重，从而就无需借重相对绩效评估的“实绩”晋升的激励机制，在此基础上地区发展的马太效应和地方领导人之间的恶性竞争都会很大程度上得以解决。随着地方政府掌握的社会经济资源减少，还可以在地方性市场化的基础上促进全国性市场的整合，实现国内统一大市场的形成。
（2）拒绝“身份认同”式晋升。我国“身份认同”式晋升主要表现为对经济发达，特别是GDP领先地区领导人的晋升。从国家层面来看，国家一般都会把上海、北京、广东、山东江苏等一些经济发达省份的领导晋升到中央任职；从地方层面来看，每个省也按照相同的逻辑晋升地方领导，比如江苏省一般会把苏州、无锡、南京等经济领先的市领导晋升到省政府任职等；省级以下的地方政府的“实绩”晋升也遵照类似的逻辑。这就会造成经济发达地区领导人的“晋升身份认同”和经济欠发达、落后地区领导人“非晋升身份认同”，发达地区领导人无论如何（只要不犯政治错误）都会得到晋升，落后地区无论如何都很难得到晋升，这就使得无论哪个地区的领导人都有着“干好干坏一个样”的错觉，失去了激励的作用。笔者建议，可以打破身份认同式的晋升激励，每次按比例从经济欠发达地区、落后地区根据绝对“实绩”（任职以来经济、社会、政治、文化等在原来基础上的发展情况）来晋升一批领导人，这就解决了“身份认同”式晋升的问题。
（二）绩效评估树杈的演化方向
从我们的绩效评估演化树可以看出，地方政府绩效演化树杈是地方政府在经济分权、“实绩”激励和政治集权保证下所探索出的提高政府效率的具体方法，但这些由不同地方开发的各有特色的绩效评估措施也面临一系列“拐点问题”，主要表现为“创新”名义下的形式主义、绩效指标的盲目性与赶超性、绩效数据的片面性、评估过程的封闭性、绩效评估效果运用的惩罚性等。这些问题的引起，主要在于评估的地方性和自发性，评估是不同地方自发摸索出来的，各地评估项目、指标各不相同，评估在有的地区经常被作为获得“实绩”的面子工程，形象工程来进行。要解决这些问题，从根本上来说可以借鉴美国雪城大学（Syracuse University）著名的Maxwell公民与公共事务学院所开发出来的GPP模式，在具体操作改进上则可以针对目前问题存在的主要问题，对症下药。
1、从GPP到CGPP
GPP是政府绩效项目（Government Performance Project）的缩写，是由Maxwell学院开发的美国地方政府绩效评估基本模型，它的初衷是开发出一种评估政府管理能力的客观、合理的工具。它所采用的方法力求易懂、透明，无论在学术方面还是在操作层面，都能为参与政府部门和其他管理活动的专家所接受。每年在对政府部门进行分析时，这套方法要能被用来对政府部门进行精确而有效的比较。（Ingraham,2002）
GPP的具体做法是采用一套基于标准的评估方法对美国地方政府（州政府、市政府、县政府）的财政管理、资本管理、人力资源管理、结果管理五个方面进行评估，并每年进行评估结果排名。GPP主要是对寄托政府管理效率的制度建设进行评估，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对地方政府绩效评估的影响。GPP在性质上属于第三方评估，即政府外部评估。GPP每年都对美国地方政府绩效进行评估并在国家权威刊物上公布政府排名，地方政府也逐渐接受了GPP的评估。目前，可以说，GPP已经成为了美国地方政府管理所不可缺少的绩效控制环节。
我国作为一个领土、人口大国，这方面跟美国有许多相似。而且我国地方政府绩效评估模式的诸多“拐点问题”都可以借助于类似的方法，开发出我国的GPP模型，即CGPP（Chinese Government Performance Project）。具体做法上也可从政府管理效率、绩效的载体，即财政管理、资本管理、人力资源管理、信息管理和结果管理5个方面进行评估，并由国家权威部门如国家人事部、组织部来实施，或者委托第三方如大学、研究机构等专业机构进行评估，这样可以解决我国地方政府绩效评估的“拐点问题”如地方政府自发摸索的形式主义、绩效指标的盲目性、评估过程的封闭性。
2、基于数据挖掘的我国地方政府绩效评估
目前我国各地自发进行的绩效评估中绩效指标的盲目性、赶超性、主观性，绩效数据的片面性，还有评估过程中的主观性，结果运用的惩罚性这些问题的解决，需要新思想与新路子。笔者以为，我们可以利用数据挖掘技术，立足于我国地方政府在管理过程中形成的各种客观数据进行数据挖掘，这样就可以避免在我国这样的大国各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面千差万别的影响，使得全国地方政府绩效评估能够具有科学性、可比性。
我国地方政府在日常运行中，在对内对外的行政管理活动中，形成了各种形形色色的客观信息，包括国家统计年鉴、地方统计年鉴、部门统计年鉴、政府及其各部门的工作计划与方案、工作记录、物质投入与消耗、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、公众意见调查数据，甚至地方政府所在地的气候条件、风俗习惯信息等。这些信息或直接、或间接，或显性、或隐性地反映着地方政府绩效的各种现实。在下一步的地方政府绩效评估中，应该利用科学方法，充分发掘这些信息中所隐含的地方政府绩效现实，实施绩效评估。
国内外信息科学、管理工程、企业管理领域内的实践者与研究者，已经利用信息技术，开发出了许多行之有效的信息挖掘理论与工具，典型的有数据挖掘（DM）、数据库知识发现（KDD）、GMDH、NETTR、ASPN等方法。在著名的《技术评论》（The Technology Review）杂志所作的一项未来新技术发展趋势的调研中，数据挖掘被评为未来十大技术方向的第三位。随着信息社会在我国各行各业的发展，电子政务、电子商务已经逐渐走上了正轨，目前我国各种涉及政府的信息数据库已经非常庞大和复杂，如上文所述，信息量非常充足，我国地方政府绩效现实均隐含于这些数据库中。我们可以利用数据挖掘的各种技术来改善我国地方政府绩效评估中的“拐点难题”。
数据挖掘技术的最大好处在于不依赖于先验知识，不受数据量的限制，无论多么庞大的数据，它总能进行客观的数据挖掘，并发现数据所隐含的各种知识，即知识发现(KDD)。我们可以把数据挖掘技术运用于我国地方政府绩效评估，借助于它，我们可以扩大绩效评估得客观数据源，同时还能找到各种隐藏在纷繁复杂的数据中的各种绩效指标间的关系，就如同数据挖掘最出名的那个“啤酒与尿布”事例一样，我们可以确定到底选取那些绩效指标并确定指标之间的相互关系（权重、相对重要性、重要度等）。利用数据挖掘，我们或许发现气候、领导者脾气、所辖地区台资企业数量、所辖区域小轿车数量等也是地方政府绩效评估的不可或缺的指标。
五、结束语
胡锦涛主席在十七大期间曾经强调，2008年是改革30周年，需要对这30年进行总结，以便于下一步的改革顺利、快速、和谐进行，从而实现我国的“大国崛起”。大国崛起离不开高效率的政府，尤其我国作为一个幅员辽阔的人口大国，大国崛起更离不开地方政府的高效率。笔者以为，提高我国地方政府效率，需要与胡主席所说的一样，对我国改革开放30年来的效率之路进行厘清、反思，并找到解决“拐点问题”的途径，为我国地方政府效率之路的下一步描画出理想的蓝图。
在厘清我国地方政府效率之路的过程中，笔者发现，我国30年来地方政府的效率之路，本质上是建立在改革开放的基本制度设计——地方政府激励的制度之上的。具体来说就是经济分权、“实绩”激励，并以政治集权作为前两者有效实施的制度保障。由于这些基本制度设计的促动，使得地方政府在相互竞争中有了动力来提高政府效率，于是各地方政府开发出了许多绩效评估措施。当然，这些措施的探索，看似零散和无规律，但将其置于我国30年的历程，就能理出其中的一些演化规律。笔者将其总结为我国地方政府绩效评估演化树。
在演化树的基础上我们对我国30年来地方政府绩效评估演化情况进行了反思，发现我国地方政府绩效评估，如绩效演化树所示的两个部分，即基本制度设计与绩效演化树分杈既取得巨大成果，也引出了许多问题。成果主要表现为促进了地方政府以经济建设为中心，激发了地区之间竞相发展经济，形成了务实而高效的政府组织文化，增强了地方政府为人民服务意识，培养了一批具有新思维的地方领导干部，保证了我国体制顺利、安全转型，促进了地方政府间的制度创新，促进了地方政府公共产品和公共服务供给。问题表现为经济分权引致收入差距，公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失，地方经济诸侯现象；相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争，地区发展“马太效应”，身份认同下的贫困地区领导“破罐子破摔”，政治安全隐患；“创新”名义下的形式主义，绩效指标的盲目性与赶超性，绩效数据的片面性、评估过程的封闭性，绩效评估效果运用的惩罚性等。这些问题有的因绩效演化树的基础引起，有的由演化树的分杈引致。在反思成就与问题的同时，我们建议，解决“拐点问题”，为大国崛起打好基础的下一步我国地方政府绩效评估应该从制度设计和具体评估模式方面进行改进。具体来说，经济分权的发展方向在于“按支付能力分权”，对地方政府流动性创造功能的限制，发达地区的“平民化”与在发达地区推行FOCJ模式，努力探索我国式FOCJ（CFOCJ）；政治集权的发展方向在于主权明晰、集中上交，决策权“审议”分权，统一大市场指导权集中，成立国家统一市场促进局；“实绩”晋升的发展方向在于地方层面的解制，拒绝“身份认同”式晋升；绩效评估树杈的发展方向在于建立我国的政府绩效项目CGPP和采用基于数据挖掘的我国地方政府绩效评估。
总体而言，本研究尚属“宏大叙事”式的质性探索研究，绩效演化树的形成采用了类似于门捷列夫发现新元素的元素周期表的总结方式，对30年来我国地方政府绩效评估的厘清、反思与展望都提出了一系列的宏观问题，每一个问题实际上都可以进行实证与量化研究，以解剖麻雀的方式深入了解我国地方政府绩效评估的现实，这是后续研究的着墨点。
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