近些年来，中国大陆出现了一股“宪政研究热”，有关宪政的文章和著作层出不穷，众说纷纭，热闹非凡。然而，毕业于东吴大学法学院并担任过东吴大学法学院法学教授和院长的杨兆龙先生[1]早在1944年5月就在《中华法学杂志》第3卷第5期上发表了《宪政之道》一文 [2]，对宪政与宪法的区别、宪政的含义、宪政的重心、法治与宪政的关系、实施宪政的基本条件等宪政问题进行了研究，他的这些宪政思想至今对我们仍具有重要的启迪意义。

一、关于宪政与宪法的区别及宪政的含义

杨兆龙先生指出：所谓宪政（Constitutional Government）是与纸面上的宪法（Constitutional Law）有区别的。宪政“是实际政治受宪法的抽象原则支配的结果，或宪法的抽象原则在实际政治上的具体化，可谓‘在实际政治上已发生作用的宪法’（Constitutional Law in Action）”；而宪法“只是一些与实际政治尚未发生关系的抽象原则的总称，可谓‘书本上的宪法’（Constitutional Law in Books）”。“前者是‘活宪法’（Living Constitutional Law）；后者是‘死宪法’（Dead Constitutional Law）。”[3] 很显然，杨兆龙先生把宪法视为一种抽象原则，而将宪政视为一种事实结果。杨兆龙先生所说的“宪政”是指一套抽象的宪法原则在实际政治生活中发挥作用所形成的政治体制。

宪法、宪政与政治密切相关，宪法就是一部政治法，宪政就是宪法政治。但是，有宪法，并不等于有宪政。如果政治管宪法，那不是宪政，仍是专政，因为这时的宪法只是政治的工具。只有宪法管政治，才是宪政。而且，如果宪法明文规定宪法管政治，但事实上宪法不能管政治，也不是宪政。只有在实际的政治生活中，宪法事实上能够管住政治，才真正是宪政。宪政意味着宪法在事实上成为一切政治活动的游戏规则，意味着只有宪法规定的政治主体才能行使政治权力，意味着一切政治主体的权力都有宪法依据，意味着一切政治权力的行使都按照宪法规定的程序和轨道进行运转，意味着一切违反宪法的政治行为都会受到违宪审查机构以及公民手中选票的制裁。

杨兆龙先生宪政视为宪法支配实际政治活动的一种事实结果、事实状态，是非常准确的。这一认识在今天已被许多学者所认同和接受。例如，有学者认为，宪政是“一种现实状态，它是一系列特定价值在实现过程中所形成的社会秩序或状态。”[4] 还有学者认为，“宪政就是宪法规范的落实和实现”。[5] 本人十分赞同杨兆龙前辈的观点，认为宪政是宪法有效实施的结果，宪政是以权力制约和人权保障为基本内容并体现法治精神的宪法在国家的实际生活中充分实施所形成的现实的民主政治体制。[6]

二、关于宪政的重心

正因为宪政是宪法抽象原则在实际政治生活中发挥作用所产生的结果，所以杨兆龙先生认为，“我们实施宪政，不仅要确立一套抽象的宪法原则，并且还要设法使这一套抽象的宪法原则由死的东西变成活的东西，由书本上的东西变成在实际政治上发生作用的东西。所以宪政的重心，不在宪法的本身，而在使宪法原则发生实际作用的方法。”[7] 对此，杨兆龙先生还以英美宪法为例进行了论证。第一次世界大战以后，世界上有完美明确宪法的国家不少，但真正称得上“宪政”国家只有很少的几个，而这几个国家的宪法并不怎么高明。例如，作为西方近代宪政运动的策源地的英国，其宪法的大部分至今仍未脱离不成文法的范畴，其内容及范围不确定，其效力并无特别保障。而美国的宪法虽然是成文的，但就内容及立法技术而论，也不及其他国家的宪法。那么，为什么只有英美等国实现了宪政呢？主要原因是“在英美等国，大家并没有把宪法形式的好坏与内容的繁简看得太重，而能够将大部分的精力用到如何使宪法的抽象原则在实际政治上发生作用，即如何使‘死宪法’变成‘活宪法’的问题上面去。”[8]

杨兆龙指出，宪政的重心所在，即“使宪法原则发生实际作用的方法”“往往‘视之未必见，听之未必能闻’，而很容易为一般人所忽略。并且这种方法的取得，亦非一朝一夕之功，颇有赖于多数人的长期努力。”那么，杨兆龙所说的使宪法原则发生实际作用的方法究竟是什么？他所说的宪政的重心究竟是什么呢？是“活宪法”的培养工作，是“宪法生命素”的培养。他明确指出：“实施宪政的中心工作不是‘制宪’，而‘宪法生命素’的培养。”[9]

那什么是“宪法生命素”？杨兆龙说，“重法的风气乃是法律的‘生命素’”，而“所谓‘重法’就是‘真心诚意’的奉行法律，也就是信仰法律而见之于实际行为的一种风气。”[10] 显然，杨兆龙所说的“宪法生命素”就是尊重宪法的风气，重视和信仰宪法、笃信力行宪法规定或原则的风气，在生活行为上培养一种合乎宪法精神的习惯。[11] 也就是说，杨兆龙所说的实施宪政的重心，就是培养尊重、信仰、遵守以及维护宪法的风气和习惯，使之成为人们的一种生活方式。很明显，这种尊宪、崇宪、守宪、护宪的习惯和风气的形成并非一朝一夕之功，需要人们乃至几代人的长期努力。

杨兆龙强调宪政的重心不在于制宪而在于重宪风气的培养，不在于“死宪法”的制定而在于“活宪法”的培养，这一宪政思想在修宪机关动辄修宪、学者们也大谈修宪的今天不能不让我们深思，它不失为一支清醒剂！

三、关于法治与宪政的关系

杨兆龙认为，法治与宪政有许多共同之处，也有区别。他指出：“法治与宪政的目的都是为国家或社会建立秩序，而其所赖以建立秩序的方法都是法律。”“二者之目的都是要以尊重法律的方法来为国家维持纪律，建立秩序。”“所以就形式——即与法律的关系——而论，法治国家与宪政国家是一样的。”[12]

至于就实质——即法律的内容或精神——而论，法治与宪政是否相同？杨兆龙把当时学者们的不同见解概括为三种：第一种观点认为，宪政国家是一个具有民主精神的法治国家，而法治国家则不过是一个遵从法律而未必具有民主精神的国家；第二种观点认为，宪政国家与法治国家都是重法而又具有民主精神的国家，它们是名异而实同的东西；第三种观点认为，宪政国家与法治国家的不同点，不在于民主精神的有无，而在于民主精神的多寡，宪政国家的民主精神较富于法治国家。杨兆龙倾向第一种和第三种观点，认为宪政国家与法治国家除法的内容或精神偶有区别外，在其他方面是一致的，宪政国家不过是一种改良的法治国家。如果用数学的公式表达出来，宪政国家便等于“法治国加上法律的民主化”或“法律的民主化的加强”。所以，如果实行宪政，首先应该实行法治。[13] 同时，由于“宪政是一种改良的，即具有民主精神或较富于民主精神的法治”，所以宪政比法治更重要。[14]

杨兆龙关于法治与宪政的关系的认识，用今天的话来说，宪政是法治与民主的统一体，宪政是高级形态的法治，是法治的最高形态。这些认识无疑已被当今大多数学者所认同，已成为学者们的共识。

四、关于实施宪政的基本条件

杨兆龙认为，从大体来讲，宪政的推行条件与法治的推行条件是一样的，所以宪政能否实现与法治能否实现一样，在于大家能否“知法”和“重法”。但是，由于宪法是一种最抽象、距离现实生活最远的法，容易为一般人所忽视；宪法所涉及的事项大都有关国家的基本政策或基本组织与作用，未必为一般人所容易了解；宪政要求使其他法律规范的内容、形式及其解释和运用合乎宪法的基本精神并在不违反实际需要的范围内促成民主政治，这不像一般的法律问题那样简单等特殊情形的存在，所以推行宪政所要具有的条件与法治的推行条件又有所不同。[15]

（一）在“知法”方面，宪政的推行需要一批具有必要的法学修养以及其他学科知识、高素质的“知法”人才。

杨兆龙认为，推行法治，首先需要“知法”。这个“知法”是广义的，不仅指“对于法律的认识”，而且包括一切为使抽象的法律原则在现实生活中具体化所必要的法学修养。后者既包括对法律规范的机械式的运用，又包括法律规范的补充调整、改革及其他创造工作，包括在各种法律的抽象原则逐步具体化的过程中做许多造法的工作。总之，要推行法治，“要使抽象的法律原则在实际政治或生活上具体化而成为民族生活的一种活制度，一定要有一批对于法学有研究并且认识时代需要的，富于创造能力的人分布于立法机关、裁判机关、行政机关、以及其他政府机关，作为贯通各层法律规范的血管，使彼此间发生联系并且时常将新的营养成分输送到各方面去，使整个的法律体系变成一个活的一贯的东西。”[16]

而就宪政推行的“知法”条件而言，杨兆龙认为，有关解释、运用及创造法的人，必须具有一种远大的眼光与高深广博的法律知识，并对政治、经济、社会等学科的理论与实际有深刻研究而能认识时代的精神及社会的动向。只有这样的人，才能使整个法律制度作出合理的调整，适应环境的需要，并发挥民主政治的精神，推行宪政。担任推行宪政工作的人，仅知道一点民法、刑法或仅知道各部门法学的皮毛，必然不能胜任。就是对于各部门法学有相当的心得而对于政治、经济、社会等学科没有研究，也未必称职，因为凡是牵涉到宪法的问题，多半是法学上基本而高深的问题，而且多半是政治、经济、社会等学科上重要而复杂的问题。[17]

（二）在“重法”方面，宪政的推行需要树立和形成尊重宪法、信仰宪法、遵守宪法、维护宪法的风气和习惯。

杨兆龙认为，推行法治，要使抽象的法律原则在现实生活中具体化，固然有赖于各方面的“知法”而尤其有赖于朝野上下的“重法”。重法就是一种信仰法律、遵守法律的风气。重法的风气不但可以使法律发生预期的作用，而且可以使法律生长。[18]“法律虽然有时可以创造，而且应该创造，但是要使新创造的法律为一般对它未曾习惯的人奉行不渝，必定要先使它成为一般人共同意识之一部；而达到这个目的的方法，只有树立重法的风气。”[19]

而就宪政推行的“重法”条件而言，杨兆龙指出：“宪法既容易为一般人所忽视；尊重宪法的风气便比较难以树立，而宪法的原则便常会失效或变质。所以要推行宪政，在政府及社会方面特别要有一批领导分子以身作则，引起一般人的重视与信仰，而在生活行动上造成一种合乎宪法精神的习惯。”“在上者以身作则，在下者因化成俗，则宪政的实现，是中华民族很有把握的事情。”[20] 在树立尊重宪法的风气方面，杨兆龙特别强调领导分子的以身作则，至今仍具有指导意义。

对于实施宪政的两个条件，杨兆龙认识到知法涉及的人才培养问题，重法涉及的风气树立问题，均非一朝一夕可以做到，所以他强调一定要“有长期的准备及多方的改革”、“从根本处着眼”、“多做一点准备工作，先奠定宪政精神基础！”[21] 这在今天对我们仍有启迪作用，杨兆龙告诉我们：推进宪政，不能急于求成，要作长远打算，多做准备工作，特别是宪政人才的培养工作和宪政理念的传播工作！

在谈到树立尊重宪法的风气时，杨兆龙先生主张“恢复我国以前历代民族的固有重法风气”[22]，并认为“明朝的方孝儒，因燕王称帝，紊乱皇统，不肯草即位诏，身受极刑，祸及十族，至死不屈。清朝的吴可让因光绪即位，请为穆宗立后不遂，而自杀尸谏。他们所争的以从前的眼光看来，虽不过‘礼’或圣贤遗教的推行或维护问题，可是在现代法学家视之，却是宪法的威信问题。他们的牺牲可谓为拥护宪法而遭受的，是一种守法精神的表现。这种守法精神，就是在西洋号称法治的先进国家，也不可多得，而在我国史册数见不鲜。这可以证明我国历代不但受着现代‘法’的意识的强烈支配，并且充满了现代文明国家所重视而罕有的‘法律至上’的法治精神”。[23] 他认为“古人所说的‘礼’实在含有宪法、行政法及私法的意味。”[24] 我国古代究竟是否存在现代“法”的意识和“法律至上”的法治精神，古代的“礼”究竟是否包含宪法的内容以及古代究竟是否存在维护宪法威信的守法精神，这值得进一步研究，笔者对杨兆龙的观点未必赞同。但从杨兆龙的主张及论述中，或许我们可以得到某种启示：即使在宪政问题上，也许我们也不能对我国古代的历史一概采取否定态度，而且我们也不可能割裂历史。相反，也许我们可以在中国古代的法制史中找到某种有利于推行当代宪政的精华！

值得指出的是，杨兆龙先生不仅是宪政思想的创造者和传播者，担任过十几所大学的法学教授，著书立说，传播宪政理念，培养法律人才，而且他是宪政运动的推动者和实践者，他担任过立法院宪法起草委员会专员，做过司法部官员，担任过法官、律师、检察官，他为人正直，秉公执法，积极推动司法改革，推动取消了当时的特种刑庭以及司法部特种刑事司这两个专门镇压进步人士的司法机构。1949年2月，他受中共地下党组织的重托，出任当时国民党政府最高检察长一职，说服代总统李宗仁，向全国下令释放政治犯，当时全国释放约万余人。[25] 在宪政国家中，是没有政治犯的，因为宪政允许持不同意见者、不同政见者的存在，允许反对派的生存！可以说，杨兆龙先生是他以自己的行动实践着他的宪政思想。杨兆龙前辈是我们学习的榜样！

今天回顾昨天，是为了明天。总结过去，是为了更加美好的未来！今天我们纪念杨兆龙，是为了象杨兆龙这么一位国际著名的法学大师、法律奇才在48岁的黄金年龄就不能再从事法律职业，53岁被打成右派，后又因莫须有的“现行反革命罪”被逮捕、开除公职、判处无期徒刑，最后含冤去世这样的悲剧不再重演。

杨兆龙后半生的悲剧，是我们国家政治管宪法的悲剧，是中国没有实施宪政的悲剧。

祝愿宪法管政治的时代早日到来！

祝愿我们国家早日实现宪政！

祝愿宪政的中国早日变成现实！

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* 本文系作者2004年11月28日上午在苏州大学法学院举办的全国性会议杨兆龙先生百年诞辰纪念暨学术思想研讨会上的发言稿。

[1] 杨兆龙（1904-1979），江苏金坛人，1927年毕业于东吴大学法学院，1935年获得美国哈佛大学法学博士学位，随后到德国柏林大学法学院进行博士后研究，他通晓八国外语，精通两大法系。他曾在东吴大学等十几所大学担任法学教授，曾担任上海公共租界临时法院及上诉法院法官、上海及江苏高等法院执行律师，1933年受聘为立法院宪法起草委员会专员，草拟《中华民国宪法草案》初稿，曾任司法行政部法制专员、刑事司司长，1949年任最高检察长一职。他曾任中国比较法学会会长、中国刑法学会会长、国际刑法学会副会长、国际比较法学会理事、国际行政法学会理事。1948年被海牙国际法学院评为世界50位杰出法学院之一。杨兆龙还是《联合国宪章》的中译者。

[2] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第43—60页。

[3] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第43页。

[4] 程燎原著：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第220页。

[5] 董和平、韩大元、李树忠著：《宪法学》，法律出版社2000年版，第1页。

[6] 详见拙文：《论宪政及我国通向宪政之路》，载《云南大学学报法学版》2003年第2期。

[7] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第43—44页。

[8] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第44页。

[9] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第45页。

[10] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第55页。

[11] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第59页。

[12] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第46、56页。

[13] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第46-47页。

[14] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第57页。

[15] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第58页。

[16] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第52-55页。

[17] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第58-59页。

[18] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第55页。

[19] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第56页。

[20] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第59、60页。

[21] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第59、60页。

[22] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第60页。

[23] 杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第49页。

[24] 杨兆龙：《法治的评价》，发表于1937年2月15日《经世》月刊，载杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，第62页。

[25] 参见杨兆龙著：《杨兆龙法学文选》，郝铁川、陆锦碧编，中国政法大学出版社2000年版，代序“历史不该忘记他”和附录“杨兆龙教授年谱”。