【摘要】政府绩效评估本质上是检验政府绩效管理系统是否有效，评价政府绩效政策和措施是否得当的一个手段。革新现有政府绩效评估体系，必须改变和突破构建大一统式的以行政控制为目的的绩效评估框架设计思路，统一规划、分类评估，并明晰地方政府的职能和政府间关系。

【关键词】地方政府　　绩效评估　　体系革新

政府绩效评估是对公众感知到的政府公共管理的结果、水平和方式的评价。这些评价微观上包括公共产品与公共服务在数量上是否充足，质量上是否满意，服务方式和结果是否有效率，价格又是否合理等。宏观上则包含了政府公共职能是否合理，政府公共组织体系是否有效，政府公共管理的成本是否节约，以及政府公共行政的价值能否得到实现等。可以说，政府绩效评估既是一项专门的管理技术，也是非常有用的管理工具，科学合理的绩效评估可以不断提高公共服务的水平和公共产品的质量，提高公众对公共行政的满意度。

政府绩效评估的本质

所谓政府绩效评估是指评估主体按照一定的政策规范并使用一定的评估技术方法，对政府公共产品与公共服务数量、质量、效率、公平性、满意度等方面进行的评估。政府绩效评估是包含评估政策、评估标准、评估程序、评估技术和评估过程的有机整体。政府绩效评估是政府绩效管理系统的一个有机组成部分，离开政府绩效管理系统，单纯进行政府绩效评估很难从根本上实现政府绩效的提升和改善。政府绩效评估不是政府革新的时尚工具，从本质上来看，它不过是检验政府绩效管理系统是否有效，评价政府绩效政策和措施是否得当的一个手段。当然，政府绩效评估作为一项有效的公共管理工具，体现的是政府公共管理理念的革新，反应了公民、企业、社会对政府责任性、效率性、回应性的新需求。总之，政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。

需要注意的是，与对公务员个体的绩效评估不同，政府绩效评估关注的是政府机构的组织绩效，公务员的绩效评估则是关注公务员个体行为和绩效的评定。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。在不同的阶段，随着行政改革的主题与目标的变化，评估的侧重点、评估的目标、评估的形式等也相应发生变化。近年来，政府绩效评估出现了一些新的发展趋势，政府绩效评估逐步走向制度化，评估主体出现了多元化的迹象，评估方法与评估技术也逐渐多样化和信息化。但是，总的看来，我国政府的绩效评估尚处于初级阶段，评估技术尚不成熟，缺少有效规范的评估框架和评估体系。特别是很多地方政府的绩效评估脱离了绩效管理的本义，变成为了评估而评估。有些地方把绩效评估看作是一个政府创新的时尚，有些则把绩效评估看成上级政府检查监督下级政府工作任务的一个手段，有些则把绩效评估等同于年终考核和奖惩。凡此种种，均背离了政府绩效评估的本质，是对绩效评估这一有效的管理工具的误读和滥用。因此，认真反思政府绩效评估的本质，还原绩效评估的本来面目，把绩效评估与责任政府、服务型政府的建设有机结合起来，才能真正发挥绩效评估和绩效管理对促进我国政府实现公共行政精神和价值的作用。

地方政府绩效评估的准则

政府绩效评估作为一种保障政府职能有效运行的管理工具，是与政府的管理理念、行政价值、责任目标密切联系在一起的。可以说，不同的管理理念、行政价值和责任准则决定了政府绩效评估的原则、内容、标准、程序和方法上的差异。我国政府的管理理念与工作重心近年来已发生了显著的变化，科学发展观和正确政绩观是我国现行政府绩效评估制度的基本指导准则；改善政府绩效，降低行政成本，促进政府责任是我国政府绩效评估的基本要求；同时，增加社会公众对政府绩效评估的有效参与，促进政府公共管理的民主化与回应性，以实现经济、社会全面协调与可持续发展。根据《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》的要求，目前，我国政府即将全面推行政府绩效评估运动，为此，我们认为必须首先由中央政府确立统一的绩效评估的价值原则和指导准则，同时，要积极借鉴国外的成功经验，并认真吸取我国传统的行政经验，以免政府绩效评估工作步入歧途。

政府绩效评估必须要促进公共行政的公平性。公共行政的精神在于政府不仅要关注经济和社会发展、提高生产效率，同时还需要倡导社会公平、维护社会正义。市场对社会资源的有效配置客观上促进了经济的繁荣和生产力的发展，但同时也在一定程度上造成了社会的不公平，社会正义的缺失，社会道德的失序。以公共利益为归宿的政府行政的公共性决定了政府是社会公平和社会正义的最后守护者。这意味着要通过政府绩效评估把政府提供公共产品和公共服务的范围扩充至社会弱势群体，并使更多人能够享有基本或均等的社会公共产品和公共服务。特别是通过绩效评估促进政府对老年人、儿童、残疾人和其他社会弱势群体的社会包容机制的建设，并逐步减少地区发展的不平衡性，城乡发展的差异性，以促进社会真正和谐、公平与公正。因此，我们认为政府绩效评估的原则、内容、指标、评价标准必须体现并能有效促进这一目标的顺利实现。

政府绩效评估必须能提高公共行政透明度。这一准则涉及创建新的公共行政的运行机制和评估机制，提高公众观察、监督和分析政府与社会公共服务机构决策过程的能力。政府公共管理与公共服务的对象是社会和公众，社会和公众理应了解政府公共管理与公共服务的政策过程。政府绩效评估在实践中理应涵盖政府公共政策合理性的价值评判与公共政策有效性的过程评估。政府政务信息的公开与公众信息沟通渠道的顺畅是政府绩效评估主体多元化的基础。实行绩效管理与绩效评估的政府，其系统的内部运行客观上也需要政府大量使用信息化的沟通工具，而这需要提高政府公共信息的透明度。同时，公共行政透明度也能加强政府对公共管理与公共服务的责任，改善政府对公共管理与公共服务需求的应对能力。还应该充分发挥新闻媒体的信息传播作用，政府的绩效管理系统应把主要的媒体纳入政府信息流通范围，并以此来提高政府公共管理的透明度。

政府绩效评估要加强问责制与应对能力。责任政府不仅是现代政府的理念也是政府的实践。责任政府是社会发展的要求，也是政府自身发展的必然。责任政府由政府公共责任的组织架构与问责制来保障运行。通过直接、间接询问或质询的方式对政府及其官员行使公共管理权力的行为及责任进行厘定，并要求其作出合理解释或具体答复是问责制的基本要义。问责制蕴含着责任理念，同时也蕴含着一种责任追究机制。这种理念和机制最终会内化为公务员的内心信念，形成良好的行政品质，提高公共责任意识。责任政府与问责制本身体现了组织绩效的要求，完善的绩效管理与绩效评估制度能够促进责任政府的构建。责任政府的绩效评估应该是一个综合考虑地区战略规划，并将政府使命、公共责任、组织任务、行政程序、工作次序、合作关系等内容有机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性评估框架之中。为此，必须完善各项绩效管理的配套制度，加大改革创新的力度，用机制来保证责任政府的推进和实施，用制度来确保各项服务承诺事项的兑现和落实。对政府绩效评估中发现的不严格履行承诺和履行承诺不到位，办事拖拉，敷衍塞责，以及公众投诉等符合问责要求的行为坚决进行问责。

政府绩效评估必须有利于改善公共管理的流程。政府绩效评估必须能显示出政府职能的有效性，即在数量上和质量上都有效达到公共管理与公共服务的目标和目的。为了符合这个准则，被评估机构需证明它的计划、方案、其他各类管理措施与服务创新在很大程度上产生了预期的结果。这就要求政府提供公共服务需及时、规范、有礼貌而且服务渠道畅通，以体现服务型政府的顾客至上准则。这种优质服务的提供还体现在政府的各项服务在时间和方式上都方便民众，能够快速处理各种申请和要求，减少公众必须遵照进行的文书工作或其他活动。绩效评估必须能促使政府公共管理的过程达到高效率，亦即公共服务提供过程简捷高效。这涉及有效采取诸如精简手续、沟通协调以及其他能使效率得到提高的各种措施。效率的提高必须由量化的评价指标来说明，这可能还涉及地方政府的公共管理与公共服务的变革，而不是渐进式的改善。将公共管理创新的方法、工具和技术应用于微观和宏观问题，例如公共管理的现代化、公共组织改革、公共服务提供程序的彻底革新，公共服务范围的扩展，公共产品质量的改进，公共服务供给或公共资源配置效率的提高等，从而提高公共行政透明度、问责制有效性和政府应对能力。

政府绩效评估要能促进公共管理的专业精神。政府绩效的提升不仅依赖于公共组织职能配置的优化，更取决于公共管理职业人员的专业素养和专业精神。这涉及公共管理中的人力资源管理问题，诸如专业招聘、职业培训和发展、促进职业道德行为等。政府绩效评估是政府绩效管理的一个环节和手段，是整个政府绩效系统的组成部分。政府绩效管理过程是一个专业的管理与信息沟通的过程，公共管理人员的专业素养和专业精神是这一系统能够有效运作的基础和保证。政府的绩效评估过程本身也是一个绩效管理的专业训练过程，理想的绩效评估应该有利于这一过程的实现，并能造就一大批深谙公共治理之道的政府绩效管理专家。

政府绩效评估还必须有利于增进政府的回应性和公共行政的民主化。政府通过绩效评估强化公众的知情权和公共行政的参与权。了解公众的意见，对此作出快速有效的回应；改善公共产品的品质和公共服务的绩效，更好地满足公众的需求；引入先进的公共服务标准，改进公共管理和公共服务的程序，追求持续的绩效提升，为公众提供有效率的公共产品和公共服务。同时，还要促进政府绩效评估主体的多元化，改变目前政府绩效评估由政府主导并由政府主持的评估格局。政府绩效评估只有公民有效参与，实现公共管理的民主化，才能真正实现政府价值的回归。

政府绩效评估的体系革新

必须改变和突破构建大一统式的以行政控制为目的的绩效评估框架设计思路。我国政府目前还是一个全能政府，掌控了全社会的绝大多数资源，也承担了太多的社会责任和公共职能，呈现出一个以条块分割为特征，以政治权力为核心，以行政权力为主导，以法制权力为保障，从上到下垂直运行的政府体制。在这样的体制下，我国政府绩效评估的内容涉及政府管理的各个层面。即使今天政府管理职能已经有了很大变化，传统的以行政为主导、以经济建设为中心的政府职能正让位于以公共管理和公共服务为主导的职能，但是，政府绩效评估内容目前仍然涵盖了政治发展、经济建设、社会管理、公共服务、文化建设等众多内容。因此，政府绩效评估的研究者们均试图设计或发明出某一种统一的评价体系来涵盖这些广泛的评估领域。其中较为典型的如中国人事科学院《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套适用于中国地方政府的绩效评估指标体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，希望全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。又如国家行政学院课题组构建的中国通用绩效评估框架模型，包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。上述通用绩效评估框架的设计思想是希望构建一个大一统式的通用模型，对政府的政治管理、经济管理、社会管理和公共服务的能力和质量进行评估。但是，这类大一统模型存在着难以克服的缺陷：一是模型建立在全能政府的框架下，与有限政府的改革目标相背离。二是模型仍然以行政控制为特征，与民治政府的目标相背离。三是模型体系过于庞大，评价工具的设计与使用困难，难以操作。四是不符合绩效评估的基本原则，无法实现持续绩效辅导和绩效沟通。五是政府职能的不断调整与改革，客观上使建立固定的大一统式的模型成为不可能。因此，在目前的全能政府和政府渐进变革的背景下，试图构建一个统一标准和持续有效的评价模型是不可能的。

我国绩效评估体系创新的关键在于统一规划、分类评估。目前我国地方政府的绩效考评与监督体系不是没有或太少，而是太多了。这表现在考核的部门多，几乎每个上级政府部门都会就自己的工作项目对下级政府或相关部门设置考评项目和考评指标；考评的项目种类多，几乎涉及经济建设、社会管理，政治稳定等社会生产生活各个领域，如广东省2009年清理出的面向基层的各类考核项目高达356项。过多的考核部门，过多的考核项目，集中的考核时间，使基层政府或部门难以应付或疲于应付。应该说，必要的检查考核活动，是确保党和政府重要决策部署得到贯彻落实的有效手段，但当前考核活动数量过多、频率过密，不仅浪费了人力、物力，而且严重影响了基层政权运作，增加了基层负担，在群众中造成了不良影响。因此，规范和创新地方政府绩效评估体系的关键在于由中央政府或省级政府来对现行的地方考核项目进行梳理和清理，保留必要的考核项目，清除不必要的考核项目，根据政府的职能和工作任务统一规划，由相关部门分类进行评估，并由人大或政府以相关法规形式来规范。一方面给基层政府减轻负担，提高他们的运行效率，另一方面也有利于突出和保障重大决策与项目的落实，从而充分发挥考核的激励和导向作用。

我国绩效评估体系建设的基础在于地方政府职能和政府间关系的明晰。绩效评估是对政府工作任务和职责的检查与评价。如果政府职能本身不清晰，政府之间或政府部门之间的职责界限不清晰，绩效评估的内容将难以检查，绩效责任主体也将难以确定。目前，我国基层政府特别是基层政府部门，几乎完全是按照上级政府部门线性对口设置，上级政府特别是中央或省级政府主要是宏观管理和政策制定，基层政府特别是县（区）、乡（镇）政府主要是政策执行。具体到某项政策或工作，实际上很难分清是哪个政府部门的责任。因此，会出现面对难度大、任务重、责任强的任务或项目时，各部门都推脱责任的现象。这种职责不清的现象既表现在同级政府各部门之间，也表现在上下级政府间，特别是我国政府中有些部门实行垂直管理体制，加剧了这种责任边界的不清晰现象。因此，有效的绩效评估体系构建的基础在于厘清和明晰地方政府及其部门间的责任边界。对于有些须多部门共同完成、共同承担责任的工作任务，在绩效评估体系中必须加以特别规定。

作者分别为北京行政学院讲师、教授

来源:《 人民论坛 》（2009年第27期）