社会上广泛使用城乡居民收入比表示城乡居民收入差距，这是一种相对差距。近两年，以这种方法衡量的城乡居民收入差距连续出现缩小。这是统筹城乡发展的重要成果，是城乡发展协调性增强的积极信号。但也有人心存疑问：这是否标志着城乡居民收入差距扩大的过程已经终结 , 开始步入缩小的发展阶段？如何把这个势头延续下去？回答这些问题，需要回顾城乡居民收入差距演变的过程，分析这两年城乡居民收入差距缩小贡献因素的可持续性及其政策启示。
城乡居民收入差距缩小的三个阶段
城乡居民收入差距过大是我国收入分配领域突出的矛盾之一。在过去 33 个年份中，按当年价格计算，城乡居民收入比有 12 个年份出现缩小，分布规律较差；按 1978 年价格计算，城乡居民收入比有 14 个年份出现缩小，集中在三个阶段。
第一阶段是 1979-1988 年。改革开放初期，由于推行家庭联产承包责任制，提高农产品收购价格、发展乡镇企业，农民收入增长速度明显快于仍处于传统计划体制内的城镇居民。这个期间，农民人均纯收入年均增长 12% ，城镇居民人均可支配收入年均增长 6.2% ；城乡居民收入比呈现缩小走势，由 1978 年的 2.57 ： 1 ，缩小到 1988 年的 1.51:1 。
第二阶段是 1995-1997 年。由于主要农产品恢复性增产、农产品价格涨幅较大，农民收入实现较快增长；国有企业改革力度加大，职工下岗较多，城镇居民收入增长缓慢。这个期间，农民人均纯收入年均增长 6.3% ，城镇居民人均可支配收入年均增长 4.1% ；城乡居民收入比连续三年缩小，由 1994 年的 1.95:1 ，缩小到 1997 年的 1.83:1 。
第三阶段是 2010-2011 年。 2010 年，农民人均纯收入增长 10.9% ，比城镇居民人均可支配收入增长速度快 3.1 个百分点。 2011 年，农民人均纯收入增长 11.4% ，比城镇居民人均可支配收入增长速度快三个百分点。城乡居民收入比连续二年缩小，由 2009 年的 2.67:1 ，缩小到 2011 年的 2.53:1 。
需要注意的是，按当年价格计算的城乡居民收入比与按可比价格计算的城乡居民收入比在总体变化趋势基本一致的同时，有两点差异：一是在有的年份，按当年价格计算的城乡居民收入比，与按 1978 年价格计算的城乡居民收入比，出现相反的变化；二是按当年价格计算的城乡居民收入比，明显大于按 1978 年价格计算的城乡居民收入比。
审慎看待近两年城乡居民收入差距缩小贡献因素的可持续性
近两年农民收入增长速度超过城镇居民、城乡居民收入差距出现缩小，原因是多方面的。其中，既有体现经济发展内在变化、代表制度变迁方向的趋势性、可持续因素，也有一些特殊性、不可持续的因素。不能盲目乐观，需要认真甄别、因势利导。
人数、工资“双增长”，促使农民人均工资性收入快速增长。近两年由于农村劳动力转移就业数量增加、平均工资水平提高，农民人均工资性收入增加较多。 2010 年和 2011 年，全国农民工人数分别比上年增加 1245 万人和 1055 万人，其中外出农民工月人均工资分别比上年增长 19.3% 和 21.2% ，农民年人均工资性收入分别比上年增长 17.9% 和 21.9% 。同时，这两年城镇职工特别是公务员工资增加不多，城镇居民年人均工资性收入仅分别比上年增长 10.7% 和 12.4% ，比农民年人均工资性收入增长速度分别低 8.6 和 8.8 个百分点。这两年农民工工资增长较快，固然受各地提高最低工资标准影响，但主要是由劳动力供求关系决定的。随着工业化城镇化深入发展和农村劳动力结构发生变化，这种上涨趋势将长期持续。需要注意的是，城镇职工特别是公务员也存在工资上涨压力，一旦得到释放，农民工工资的相对增长速度就会下降，城乡居民工资性收入差距缩小的势头有可能发生逆转。
产量、价格“双提高”，促使农民人均家庭经营第一产业纯收入快速增长。 2010 年和 2011 年，全国粮食、油料、糖料、蔬菜、水果、肉蛋奶、水产全面增产，仅棉花 2010 年出现减产；同时，农产品生产价格分别比上年上涨 10.9% 和 16.5% ，比农业生产资料价格涨幅分别高 8 和 5.2 个百分点。收成好、价格高，使农民人均家庭经营第一产业纯收入增加较多。 2010 年和 2011 年，农民人均家庭经营第一产业纯收入分别增长 12.2% 和 12.9% ，比上年分别加快 10 和 0.7 个百分点。产量普遍提高、售价普遍上涨、农资价格平稳，这种局面多年未有，既是农产品相对价格随经济发展逐步提高的客观反映，也与国家加大农业生产支持力度、提高粮食最低收购价格、增加主要农产品临时收储等调控政策发挥作用有关。今后，农产品产量还会继续提高，农产品相对价格也会继续上升，但能否保持这两年的格局，存在很大不确定性。
范围、标准“双扩大”，促使农民人均转移性收入快速增长。受强农惠农富农政策受益范围扩大、国家补助力度加大影响，农民人均转移性收入快速增长。 2010 年，农民人均农业“四补贴”增长 6.9% 、离退休金和养老金增长 32.8% 、报销医疗费增长 36.6% 、领取最低生活保障收入增长 29.6% ，全部转移性收入增长 13.8% 。 2011 年，这些收入继续增长，特别是受新型农村社会养老保险加快推进、人均离退休金和养老金同比增长 68.6% 影响，农民人均转移性收入增长高达 24.4% 。这两年转移性收入增长较快，与制度建立初期基数低有关，所谓“平地起高楼”。今后，随着经济发展水平提高和国家财力增强，各类农业补贴的实施范围和资金强度会继续扩大，各类社会保障的覆盖范围和补助标准也会继续扩大，但在制度基本建立起来以后，各类转移性收入的增长速度也将转入常态。
促进城乡居民收入差距持续缩小的思路与建议
避免 1979-1988 年和 1995-1997 年城乡居民收入差距缩小后又连年扩大的现象重演，使 2010-2011 年城乡居民收入差距缩小不再是又一次昙花一现，真正迎来城乡居民收入差距从扩大转向缩小的拐点、促进城乡居民收入差距持续缩小，必须按照十七届五中全会“努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势”的要求，采取多种措施促进农民收入持续较快增长。
（一）以释放农业剩余劳动力为主线持续较快增加农民工资性收入。工资性收入已占农民人均纯收入的 40% 多、收入增量的 50% 左右。必须把增加农民工资性收入作为缩小城乡居民收入差距的主要着力点。随着城乡二元体制的逐步破除，城乡劳动力的机会差距在逐步消弭。由于受教育年限不同，城乡劳动力存在较大人力资本差异，这需要通过促进城乡义务教育均等化、加强农村劳动力职业技能培训等途径逐步加以解决。从当前看，需要针对总量过剩与结构性短缺并存的新情况，通过多种途径继续释放农业剩余劳动力。特别是应针对可转移农业剩余劳动力年龄偏大、非农就业技能缺乏、农忙农闲季节分明、对家庭多有牵挂等特征，更加重视发展县域经济、走就地就近转移就业的道路，使就业增收与照顾家庭两全其便。正确处理提高最低工资标准与保持劳动密集型产业国际竞争力的关系，通过促进企业技术进步和转型升级，增强对人力成本上升的承受和消化能力，为农民工工资持续较快增长创造更大空间。顺应劳动力转移就业的新形势，改革和调整城乡居民收入统计调查制度，把举家外出者纳入城镇居民收入调查统计范围，把其他农民工在务工地的消费计入农村居民家庭纯收入。
（二）以提高农业劳动生产率为主线持续较快增加农民家庭经营纯收入。在农民人均纯收入中，家庭经营纯收入占比仍高于工资性收入占比；在农民人均纯收入增量中，家庭经营纯收入的贡献率也很高，有的年份甚至超过工资性收入的贡献率。这两年，农民家庭经营纯收入增加较多、对增收的贡献率较大，主要归因于农产品价格上涨较快。随着城镇居民收入增长，今后农产品价格将长期上涨，两者应呈螺旋上涨之势。这要求我们正确处理控制物价总水平与保持农产品价格合理水平的关系，通过调减食品价格在 CPI 中的权重、对低收入群体发放生活补贴等途径，增强全社会对农产品价格合理上涨的容忍度和承受能力。但也要看到，单纯靠农产品价格上涨促进农民增收有其局限性。这改变的仅是国民收入分配关系，并没有增加社会物质财富。增加农民家庭经营纯收入、特别是第一产业纯收入，必须更多地建立在提高农业劳动生产率的基础上。为此，需要根据农业劳动力转移情况，适时促进土地流转，使留在农业的劳动力占有更多农业资源，扩大单个农户经营规模；加大农机购置补贴力度，增强农业物质技术装备，发展多种形式的农业社会化服务；调整优化农业结构，利用国际国内两个市场、两种资源，提高农业附加值；引导农民通过专业合作，向产前产后延伸，分享流通和加工环节增值收益。
（三）以推进农村产权制度改革为主线持续较快增加农民财产性收入。从全国平均水平看，目前农民财产性收入总量和占比都不是很高。但在一些地方，财产性收入占有重要位置。党的十七大报告提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”， 2008 年中央 1 号文件提出“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”。为此，应当以股份合作制等多种方式改造农村集体产权制度，保障农民对集体资源和经营性资产收益的分配权；加快推进征地制度改革，公益性征地逐步按市场价补偿，经营性用地允许农民以多种方式参与开发经营，在符合规划的前提下引导农村集体规范发展公租房等物业经济，让农民更多地分享土地增值收益；调整完善相关法规，扩大农民对土地承包经营权、宅基地使用权和住宅所有权的权能范围，探索市场化转让机制；按照依法自愿有偿原则，健全农村土地承包经营权流转市场，增加农民土地租赁收入。
（四）以加强农村社会保障为主线持续较快增加农民转移性收入。在所有四项收入中，转移性收入的政策性最为明显，最能体现政府意图，是政府最有条件和理由进行调控的。然而，恰恰是转移性收入的城乡差距最为突出，对城乡居民收入差距扩大起到了推波助澜作用。这是城乡社会保障制度存在巨大差距的必然反映。遏制和缩小城乡居民收入差距，必须重视增加农村居民的转移性收入。近年来，中央出台了一系列强农惠农富农政策，农民获得的生产补贴收入增加较快。但农村居民领取的养老金和最低生活保障收入、报销的医疗费等社会保障收入还很低。今后应在继续强化农业补贴政策的同时，着力建立健全农村社会保障制度，大幅度增加农民的保障性转移收入。为此，应尽快实现新型农村社会养老保险全覆盖，鼓励有条件的地方提高参保和养老金发放标准，逐步实现城乡居民社会养老保险并轨；大幅度提高农村低保标准和补助水平，扩大覆盖面，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，逐步缩小城乡低保政策差距；完善农村五保供养政策，保障五保供养对象权益；提高新型农村合作医疗筹资标准和国家补助水平，提高报销率，加大财政对农村医疗救助的扶持力度，鼓励有条件的地方实现城乡居民医疗保险并轨；扩大实施农村计划生育家庭奖励制度、少生快富工程和特别扶助制度；建立健全农民工养老保险办法，提高参保率。
作者单位：国务院研究室农村司
