摘要:合法性与有效性是研究国际制度无法回避的范畴。权力、利益、观念分别构成新现实主义、新自由制度主义和建构主义国际制度合法性的核心概念和逻辑起点,三者的合法性都不同程度地存在着危机。关于有效性,三者则分别强调维持国际结构的稳定、降低交易成本、在互构中认同和身份的界定。在合法性与有效性的关系上,新现实主义和新自由制度主义都是模糊的,往往陷入因果关系循环的困境;建构主义则强调合法性与有效性的正相关关系。实际上,国际制度的合法性和有效性是多维的。
关键词:国际制度;合法性;有效性
国际制度合法性问题的提出与讨论源于国内政治合法性研究。新现实主义、新自由制度主义和建构主义三种主流国际关系理论研究范式都直接或间接地对国际制度的合法性问题作了探讨。随着经济全球化和国际关系民主化趋势的发展,国际制度的合法性问题会变得更为突显。因此,国际制度的合法性基础何在?与国际制度合法性相伴的是其有效性问题以及二者的关系问题,合法性与有效性之间有没有正相关或逆相关关系?如果有,其变量关系如何?抑或是没有必然的联系?在考察三大理论范式的理路之前,我们还必须从概念入手。
一、合法性概念的文献考察
关于国内政治的合法性(Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ)术语,学界存在着不同的认识,本文首先对“合法性”术语的概念做简要的分析考察,在此基础上再对国际制度合法性概念进行界定。
讨论“合法性”的词源对相关的学术研究已经没有太大的意义,而且国内外学界对此也已有了很多研究成果。就现代政治的发展来看,研究政治“合法性”的学理渊源和时代内涵更显迫切。合法性已经从古罗马的先验的神治和中世纪的人神共治发展到现代的以人文精神为基础的法治阶段。从文艺复兴到启蒙运动,政治统治合法性是建立在社会契约论基础上的“政府是自由的具有道德的人同意的产物”〔1〕(Ｐ704)。而卢梭则认识到了这一理论的缺陷,提出了以“公意”为基础的合法性理论。尽管今天看来卢梭的合法性理论很难为人们接受,但卢梭把价值判断与政治权力相结合的分析方法对当时和后来的合法性理论研究都产生了深远的影响。其后,关于政治合法性概念的界定大致形成了三大流派:
第一种是马克斯·韦伯的经验合法性———从实际出发,对既定社会现实的承认。认为合法性是统治系统的必然要求,合法性是促使一些人服从某种命令的动机,而不论这些命令是由统治者个人发出的或是通过契约、协议产生的。人们之所以服从,是因为相信发出命令的统治系统是合法的,合法性只是“一个相信结构、程序、行为、政策的正确性和适宜性,相信官员或国家领导人具有在道义上良好的品质,并应该借助此得到承认的问题”〔2〕(Ｐ206)。“现代国家按照一定的法律程序所制定的决定,就足以建立政治合法性,而根本没有必要将它建立在价值之上。”①〔3〕(Ｐ28)所以,合法性问题排斥价值追溯,只要求人们利用功利主义的态度对待“统治”和“合法性”问题,合法性就在于统治系统的稳定,一旦被统治者对服从命令产生置疑,那么统治系统就处于不稳定状态。经验性的合法性理论最大的缺陷在于没有对赞同和服从做规范性的说明。
第二种是罗尔斯的正义合法性。罗尔斯从规范的角度对合法性进行界定,认为“正义是社会制度的首要价值,……某些法律或制度,不管他们如何有效率,只要他们不正义,就必须加以改造或废除”〔4〕(Ｐ1)。此外,诺齐克则从人的权利来界定合法性。这类合法性的概念界定为合法性提供了坚实的伦理基础,但却陷入了另外一种极端———价值绝对主义,而忽视了社会政治现实———没有深厚道德基础的政治统治保持着不同程度的稳定性。当然,这种合法性的道德正义和人的权利是建立在西方价值判断基础之上的。
第三种是以哈贝马斯为代表的合法性理论。哈贝马斯深受马克斯·韦伯的影响,但在合法性问题上,他却超越了韦伯的思想。哈贝马斯是在批判经验性和规范性两种合法性观点的基础上提出自己的合法性理论的,认为“合法性意味着对于某种作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有一些好的依据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值———这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求,统治秩序的稳定也以来于自身(至少)在事实上被承认”〔5〕(Ｐ184)。哈贝马斯的定义强调“有一些好的根据”实际上体现了规范性定义的优势,而“一个合法性的秩序应得到承认”则体现了经验性定义的特长。哈贝马斯的合法性是国家权力依据一定的价值标准而得到承认。很显然,这一定义是全面的,既考虑到合乎公意标准,又承认社会现实的存在,界定标准是社会性和逻辑性的统一。贝克对合法性的界定与哈贝马斯的观点在本质上是一致的,即合法性“也就是相信国家的正义性,相信国家有发号施令的权威。因此对这些命令的服从不仅仅是由于恐惧和个人利益,而且是相信这些命令在某种意义上具有道义上的权威,公民认为应当服从”〔6〕(Ｐ76)。因此,合法性一方面是政治统治的基础,另一方面在很大程度上也是衡量统治有效性的重要指标。
二、国际制度的合法性问题
与国内政治合法性问题不同,关于国际制度合法性问题的讨论要少得多。在体系层次上分析国际关系的三大主流理论新现实主义、新自由制度主义和建构主义都很少直接涉及这一领域①,在它们的理论中,制度的合法性要么是先验性的或者说是给定的,要么是无关紧要的。即使偶有涉及,他们对国际制度的合法性与有效性的定义与相互关系的论述也往往是模糊的。
新现实主义认为国际制度是国际权力分配的副产品,“在国际政治中,法律和制度是受追求权力的斗争限制和支配的。”〔6〕(Ｐ149)权力结构的维持也主要靠大国或者霸权国的力量对比的相对稳定,而非国际机制作用的发挥。因此,国际制度合法与否无关紧要。而对于新自由制度主义来说,在没有中央政府的国际社会,全球治理是靠国际制度完成的,国际社会的权威不像霸权结构下集中在个别国家手中,“而是越来越转移到国际制度手中”〔7〕(Ｐ23)。所以,国际制度是否有效对于全球治理就显得特别重要,而国际制度的有效性又同合法性相关连。基欧汉对国际制度合法性关注仅仅涉及“民主赤字”和民主的合法性方面,并未对国际制度的合法性问题做深入的研究;即使偶尔提到国际制度的合法性也多是模糊不清的。海伦·米尔纳(ＨｅｌｅｎＭｉｌｎｅｒ)对国际制度的合法性问题做了较为深入的探讨,她深受马克斯·韦伯合法性理论的影响,认为国际制度的合法性在于控制行为者的遵守能力。国际制度与国际法的“关键问题在于它们控制了遵守的能力。”“国际政治不仅仅缺少法律和制度,尤其重要的缺少合法性观念。”〔6〕(Ｐ153)
建构主义强调体系施动者与结构的互构,国家利益不是放在那儿等着去发现,而是根据国际上公认的规范和理解———什么是善的和合适的———通过社会互动来定义的。规范的语境影响决策者和大众的行为,同时规范语境也随着时间而变化,当国际上公认的规范和价值变化时,就存在国家利益的再定义和行为模式的再构筑问题。在新现实主义和新自由主义看来,国家偏好(利益的源头)源于国内,是国内政治活动的结果。而事实上,国家是嵌入国际社会关系网中,国家的偏好是在国际规范语境中产生的〔7〕(Ｐ2-19)。就国际制度而言,规则内化和在内化过程中形成新观念以及相应的规则是国际制度合法性的基础。国际社会没有中央集权政府,但不等于没有权威,“只要国家内化了这些限定性规则,规则就会被视为对国家行为的合法约束并可以集体的方式加以执行。”〔8〕(Ｐ382)合法的约束是权威的基础,而合法的约束力首先来自被认同的国际规范。从这一意义上讲,建构主义的国际制度合法性是建立在行为体对规则、规范的遵守之上。所以,“国际社会的核心部分是原则性的规则、制度、和价值”〔7〕(Ｐ23)。体系成员的行动逻辑是适当性逻辑和推理性逻辑,适当性逻辑受社会结构驱动,社会结构的规范和规则对不同的行为体提出同样的要求,并控制行动者的决策与选择,这实际上是体现了社会道德价值评判的内涵。推理性逻辑由行动者驱动,追求效用的最大化,规范、规则和惯例是这一过程的产物,体现一种“存在即合法”的功利主义的评判原则。既然规范和观念在建构主义的分析范式中占有如此重要的地位,那么国际制度的合法性问题也就显得非常重要。国际制度的合法性是行为体对规则的认同和遵守,并在这一过程中构筑新的规范和观念。既然规范、规则、观念和行为体之间是一种互构关系,那么已经内化于现存观念之中的道德价值因素在有关制度合法性的评估中就不可回避。“己所欲施与人”的观念似乎在建构主义那里找到了栖身之所,“合法概念是指国家相互认同,它们不仅把相互的安全以工具主义的方式与自己的安全联系在一起,而且把别人的安全真正的视为自己的安全。自我的认知界限延伸开来,包含了他者;自我和他者形成了一个单一的认知领域。”在这种语境中形成的集体身份“确实包含了在必要时候完全为了他者做出牺牲,因为他者对自我有着合法的要求”〔8〕(Ｐ379-380)。
国际制度合法性表现为国际社会成员对规则、规范的遵守和服从,反过来说,就是国际制度对各个行为体具有控制力或者说约束力。在这一点上,新现实主义、新自由制度主义和建构主义之间并无差异。差异在于三大主流范式对国际制度形成的动力、维持、效用、合法性的评估及其与系统成员的关系的界定。新现实主义强调大国或霸权国在国际机制形成和遵守过程中的主导作用,国际制度反映的首先是大国和霸权国的意志和利益要求。尽管为了提高机制合法性或者更确切地说是提高机制的效用,在制度设计上不同程度上兼顾到了大多数国家的意愿和利益,但这种国际制度安排仍然是集权式的。国际制度的“民主赤字”不仅表现在与西方的政治理念和组织原则———民众的广泛参与相矛盾,而且更突出的表现为国际社会弱小国家在规则制定及护持过程中主动权力的丧失,国际社会的民主化无从谈起。国际制度得以遵守并不完全取决于其合法性,更多的是慑于强权的力量,当然也有各中小国家自身利益的考虑。合法性不足是新现实主义国际机制观的天然缺陷。从根本上讲,新现实主义的国际机制观属于供应派,大国或霸权国在规则的供应和执行中都享有绝对的权威,国际体系的其他成员没有参与的权力,而只有服从的义务。所以,制度存在本身就是其合法性之所在,合法性源于大国或霸权国的控制力。
新自由制度主义从利益角度来考察国际制度的合法性问题,认为以国际机制为基础的全球治理能够使系统成员都收益。国际制度之所以被接受或遵守,是因为国际机制以多边规则代替双边规则不仅能够降低国际合作的交易成本,强化国际互惠机制,使背叛和冲突支付高昂的代价;而且以先例的作用使后来的行为者对合作行为有明确的预期,减少对不确定性的疑虑。与新现实主义的“制度供应”观念不同,新自由制度主义信奉“制度需求”理论,国际制度之所以能够得到遵守,是因为国际体系成员需要一种机制来增加国际行为的透明度,减少不确定性。表面上看,是国际社会成员对制度的需求赋予国际机制以合法性,但如果追溯制度的起源,人们不难发现这样的事实:国际制度更多的还是体现诸大国的意志,而且有些已经深深地固化于现存的原则和规范中。“民主赤字”状况并没有多大的改观,国际制度仍然潜伏着合法性危机问题。基欧汉关于国际机制的“民主赤字”问题也只是停留在第一层意义上,即国际制度不符合西方的政治原则和传统。而对于第二层含义———国际社会的民主化则讳莫如深,唯恐对国际机制合法性的深入探讨从根本上动摇了其理论基础。至于国际制度的道义合法性,新自由制度主义则是极力回避,以免殃及自身。因为在无政府状态下,对“国际合作的界定并不需要涉及道德范畴中的善”〔6〕(Ｐ85)。
建构主义的规则内化是其国际机制合法性的根基,当诸多成员共享同一个合法性的定义时,就形成认识共同体,国家的身份和依据身份界定的国家利益都产生了变化。实际上建构主义的国际制度合法性存在着一个周期:现存国际规则———规则内化与主体互动———新的规则。尽管建构主义试图克服新现实主义和新自由制度主义关于国际制度合法性存在的道义和价值认同危机,但却无法摆脱现存规则和机制先天性的认同缺失,这是建构主义国际制度合法性不足的表现之一。其二在于建构主义的观念认同基础是西方的主流价值观,而对其他以非西方价值为原点的国际成员而言,同样存在道义合法性不足问题。再者,建构主义国际制度合法性理想中的国际文化是康德模式,而这与国际社会的现实存在着巨大的差距,现实的国际社会是霍布斯文化和洛克文化两种模式的复合体,或者说更多的表现为霍布斯模式。建构主义成为主流国际关系理论,并试图解释国际现象,不可能是一种“乌托邦”,在其理论架构中糅进新现实主义和新自由主义的合法性原则是必然的。
实际上,强权、利益、观念三者与合法性之间不是绝对的一一对应关系,国际机制在缺乏中央权威的国际社会发挥作用(有效)离不开强制力;但如果从中得不到任何好处,对机制的服从和遵守即使存在也不可能持久。大国主导是国际制度合法性的权力基础;国际制度作为一种公共物品能为各国提供一个降低成本的交易平台,这是国际制度合法性的利益基础;规则内化并在互构中形成新行为规范是国际制度合法性的观念基础,也可以说是赋予合法性一定的道德基础。
三、国际制度的合法性危机与有效性
从新现实主义、新自由制度主义和建构主义关于国际制度合法性的理路可以看出,三种理论范式的制度合法性都不同程度的存在着危机。新现实主义的制度合法性是靠大国或霸权国的强制性权力取得的,且不说以此维系的国际体系先天性地缺乏平等正义和均衡正义〔9〕(Ｐ55),即使现存的国际结构也会随着大国或霸权国控制力的衰弱而动摇,国际制度的合法性逐渐受到侵蚀,直至最后完全丧失。新自由制度主义虽然一改新现实主义关于国际制度“供应说”,提出国际制度系国际社会成员共同预期的“需求说”,制度共同产品能够是所有成员收益,似乎加强了国际制度的合法性基础;但在制度正义方面并没有任何进展,可以说是对新现实主义国际制度合法性的全面继承———国内和国际社会“民主赤字”,尤其是在制度合法性表现为控制力或者是系统成员对制度的遵守和服从方面更是一脉相承。其合法性危机也是不言而喻。建构主义虽然强调认同和互构等观念变量的作用,但在国际社会的无政府逻辑和施动者之间作用力不对称的条件下,并没有从根本上摆脱制度合法性的现实危机———霸权国或大国垄断国际制度的塑造和管理权,多数国家是不得已而从之。
从逻辑上讲,存在着合法性危机的国际制度,其有效性也是值得质疑的。这就涉及到有效性的概念以及合法性和有效性的关系问题。即三大主流范式是如何分析考量国际制度的?合法性与有效性之间是否存在正相关抑或是逆相关关系?在回答问题之前,对有效性进行规范性的考察是很有必要的。
美国社会学家西摩·李普塞特在考察国内政治时认为,国家行动的有效性是以国家制度的合理性和制度变迁的可能性为极限范围的。所谓“有效性是指实际的政绩,即该制度在大多数人民同势力集团如大商业或军队眼中能够满足政府基本功能的程度。”〔10〕(Ｐ53)
奥兰.Ｒ.扬在研究国际制度有效性时,就是把李普塞特的定义延伸到国际政治领域。从最一般的层面上看,“有效性是用以衡量社会制度在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度。”有效制度的运作能促使行为体改变其行为,而在缺少这种制度或该制度被其他制度安排代替时,情况就会变化。“国际制度的有效性,与国内制度的有效性一样,是可以从其能否成功地执行、得到服从并继续维持的角度来加以衡量的。”〔11〕(Ｐ187-189)这样,有效性问题就只是程度大小问题,而不是一个零和命题。只要一种制度的运作能够经受时空变换而发生显著变化的考验,该制度就是有效的。至于有效制度的效用高低则属于制度效率问题,有效性与效率是两个不同的命题。有效的制度未必就符合效率评价原则。
关于有效性的概念,李普塞特、奥兰·Ｒ·扬等人都只是在程度层面上进行的界定,即制度的实践效果,从而回避了国际制度效率高低这一难题。其实,制度效率也是制度有效性的应有之义,对国际制度有效性的衡量也应从制度的效果和制度的效率两个方面入手,前者依赖于制度实施的最终目标在多大程度上得以实现,后者则取决于制度实施的成本和收益之间的对比。倒是法哲学家和法社会学家们对规范有效性的多维度分析模式值得国际关系理论界在评估国际制度有效性时给予更多的关注①。
像对国际制度合法性的讨论一样,新现实主义、新自由制度主义和建构主义对国际制度有效性的分析和定义也是模糊不清的①〔11〕(Ｐ186-224),我们只能从其理论构架中去推测制度有效性的理路。新现实主义制度有效性的基本前提假设是“安全困境”,霸权国或主要大国主导下的国际制度的有效性就在于维持国际结构的稳定,即国际行为体对规范自愿或被迫的接受。这显然与社会学意义上的制度有效性相吻合。至于为此支付的代价大小,即国际制度的效率,新现实主义是不予考虑的。当然,对国际制度效度的评估,新现实主义也是非常谨慎的。约瑟夫·Ｍ·格里科认为“国际制度不能缓解无政府状态对国家间合作的限制性影响”〔6〕(Ｐ272),“国家不仅仅忧虑在合作中遭受欺诈,而且担心被控制甚至被毁灭”〔6〕(Ｐ303)。国际制度既无法消除国家的双重忧虑,又不能解决其关注的是“相对获益”问题。
新自由制度主义的制度有效性的基本前提假设是:“博弈者的偏好和身份是固有不变的。”从理性利己主义和功能理论考察,国际制度的有效性在于:它能够帮助国家处理或缓解诸如不确定性、信息与分配的非对称性、道德风险、不责任行为等问题,“通过降低被欺骗的可能性使合作变成更加明智的选择”〔12〕(Ｐ97)。无政府状态下,国际制度作为一种公共物品,在限制约束行为体行动的同时,又能够促成行为体之间的合作,降低合法交易的成本而增加非法交易的成本。即使遵守国际制度不符合利己政府的短视利益,他们也会基于对变革制度难度和国际谈判的不确定性等因素的考量而选择遵守〔12〕(Ｐ107-109)。
建构主义关于国际制度(规范)有效性的理路着眼于物质和观念两个层面。在物质层面上,国际制度对结构的施动者发挥限制约束作用;在观念层面上,国际制度塑造行为体的利益和身份,并形成新的共有知识,这是国际制度有效性在更高层次上的体现。玛莎·芬尼莫尔和彼得·卡赞斯坦都对观念层面上的制度有效性作了实证分析,印证国家利益的再定义“是由国际共享的规范和价值所塑造的,规范和价值构造国际政治生活并赋予其意义”〔7〕(Ｐ3)。同国内规范相同,国际规范既约束行为,也创造认同;“国际制度并不仅仅促进政治效率的提高。它们的形式也反映了集体认同,从而赋予实质性的政治目的。”〔13〕(Ｐ4,33)
比较而言,新现实主义的制度效力在于协调权势分布相对均衡基础上的分配性冲突,新自由制度主义强调国际制度在解决市场失灵导致的混乱以及交易成本上升问题上的效力〔6〕(Ｐ234-243),这两者都是在物质层面上对制度有效性的探讨,区别只是方法论上的差异;而建构主义则更关注国际制度在塑造认同和利益以及形成新的规范等观念方面的功效,与前两者的区别则是本体论意义上,理念主义色彩很强。
关于制度合法性与有效性之间的关系,在现实主义者看来,这无足轻重,因为权力决定制度的有效性和合法性,二者在本质上是一种因果循环关系。李普塞特和基欧汉则认为,有效性与合法性之间存在着正相关关系,国际制度的合法性来源于制度的有效性,有效性高,合法性也高。而海伦·米尔纳则认为:“就像与国内制度一样,这种能力很大程度上依赖于它们取得的合法性。如果缺少合法性,无论在国内还是国际社会,制度都很难起作用。”〔6〕(Ｐ53)这说明新自由制度主义在合法性和有效性关系上也是模糊的,在完全排斥效率、公平、正义等评判标准前提下,新自由制度主义也很难摆脱合法性与有效性因果关系循环的困境。这样,研究国际制度的合法性也就失去了其学术意义。建构主义关于合法性与有效性的关系命题同新自由制度主义正好相反,亚历山大·温特认为,“有效和稳定的秩序基础是合法性,不是高压手段。没有合法性,维持稳定秩序的代价就会极高。”②
如果在国际制度合法性中增加道德正义变量,那么国际制度的合法性与有效性关系就需要重新定位评估。在更大程度上,合法性将变成有效性的前提和基础,而不是相反。因为只有合法性基础牢固、比较多地反映国际社会公意的国际制度,才能够护持并达到限制和约束大多数成员行为的目的。当然,国际社会的现实不是康德文化模式,而是洛克文化(康德文化与霍布斯文化的复合体)模式,而且在洛克文化中更强的是霍布斯文化成分。所以,国际制度的合法性基础是不排斥强权作用的。从国际社会发展的长时段考察,也许建构主义的观念互构加上更具宽容性的价值标准,更能加固国际制度的合法性基础。这样,国际制度的合法性与有效性之间的关系就远非是一种简单的正相关或逆相关命题。
结 语
新现实主义、新自由制度主义和建构主义三种理论范式在国际制度的合法性问题上存在着本质上的一致性,制度的合法性在于国际制度对国际社会行为体有约束力,即制度限制和规范行动者的行为。权力因素是三者都认同,差异在于各自对权力的落墨轻重。客观地讲,权力、利益、观念是构成国际制度合法性基础的三个方面,三大理论流派分别从不同的视角对国际制度的合法性基础做了考察,基于国际社会的无政府性和合法性的多维性,三者各有所长,但又都存在着内在的缺失。国际制度强烈的权力色彩和先天性的“民主赤字”、“正义赤字”是其从一开始就潜伏着合法性危机;即使建构主义的规范与主体互构、文化认同也首先是对现存的、权力基础上的规范结构的认可,合法性危机问题同样没有得到解决。
至于国际制度合法性与有效性的关系,是因为有效性而合法性,还是相反?抑或是二者之间不存在必然相关关系?从经验实然维度考量,合法性的基石在于国际制度被遵守以及国际体系的稳定,即有效性。新现实主义和新自由主义都是循着这一逻辑界定制度合法性与有效性关系的。从伦理应然维度考量,国际制度的有效性则有赖于规范内容的正确性和合法性,建构主义的主体间互构似乎与此逻辑有更多的切合处。总之,从关系理论和实践两个角度评估,答案远非非此即彼。能维系国际结构和规范进程的国际制度虽然有效性强,但却不能确保其运作就符合民主、公正原则,这实际上意味制度合法性存在着缺陷;相反,能够较多地体现民主、正义原则的制度,其有效性有极差。这一悖论是三大国际关系主流理论都没能解决的难题。
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(作者为外交学院博士生、副教授，来源：《学术探索》 2004年第6期)
