政府间财政转移支付制度（简称转移支付制度）是公共财政履行职能的重要手段，是实现基本公共服务均等化的必由之路。根据作者从事财政工作的实践体会，无论是中央财政还是地方财政，从理论与实践的结合上考虑下述问题，对科学设计本级财政转移支付制度是很有必要的。
一、从理论与实践的结合上认识转移支付，提高转移支付制度设计的针对性与有效性
纵观财政理论与实践，实施转移支付的目标通常是：实现基本公共服务均等化，促进地方公共服务的“外部性”问题扬长避短；调节地区间财力分配的纵向和横向失衡，促进地区之间财力和事权相匹配；贯彻落实上级政府的相关政策，促进下级政府的财政支出与上级政府的特定政策目标相一致；激励与约束下级政府，促进宏观或中观经济社会协调发展；充分考虑相关非经济因素，促进和谐社会建设等。实践表明，影响转移支付制度设计的因素很多。其中，最为主要的因素包括国家政体的形式，即是联邦制还是单一制；经济社会的不同发展阶段；政府不同时期公共政策目标的重点；政治家的施政方略等等。为了提高转移支付制度设计的针对性与有效性，我们需要立足于理论与实践的结合，从不同的视角去认识转移支付。
1.从横向财政不平衡到纵向财政不平衡，是转移支付制度安排的逻辑起点。
现行关于政府间财政关系的研究文献认为，弥补横向与纵向财政不平衡是建立政府间转移支付体系的重要理论基础。从实践的角度看，所谓横向财政不平衡，反映的是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，同一级次不同地区的地方政府，由于所处的地理位置、资源状况、经济社会发展水平不同，横向之间的自有财力对比，与提供均等化基本公共服务的财力需求的不对称现象，且由这种不对称现象所造成的财力缺口，在不同地区之间存在着较大差异。所谓纵向财政不平衡，反映的是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，中央政府与地方政府或地方上下级政府之间的自有财力对比，与其支出责任的不对称现象。在相同税赋的分税制财政体制框架下，纵向财政不平衡主要取决于共享税种的设置与分享比例的确定。实践表明，横向与纵向财政不平衡是两种性质不完全相同的不平衡现象。横向财政不平衡是由客观存在着的经济社会发展不平衡现象所决定的。贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展，就是为了减轻或缓解这种不平衡现象。而纵向财政不平衡，则往往与为了弥补横向财政不平衡而人为设计的财税体制有较大关系。
可以想象，如果所有地区的各级政府，在同一种分税制财政体制下，各自的财政收入都能满足本地区提供均等化基本公共服务的财力需求，那么还有什么必要需要转移支付制度呢？正是因为不同地区之间无法避免横向财政不平衡现象，而为了实现基本公共服务均等化目标，在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，才需要通过必要的纵向财政不平衡来筹措转移支付资金。这也就是说，从横向财政不平衡到纵向财政不平衡，实质上成为转移支付制度设计的逻辑起点。
2.转移支付规模必须统筹兼顾全局与局部之间的利益均衡。
实现基本公共服务均等化是转移支付制度设计的首要目标。正确解读基本公共服务均等化，既涉及弥补横向财政不平衡需要达到什么水平，又涉及通过纵向财政不平衡来集中财力允许达到什么水平。这里，必然存在着一个需要与可能的统筹兼顾问题。事实上，办哪些事？要多少钱？钱怎么来？这一系列的问题既与一个国家或一个地区的发展阶段不同相关，又与社会公众对和谐社会建设的期望值相关；既与各级政府的治政理财方略相关，又与维护上级权威与调动下级积极性两者之间的权衡相关。科学解读上述问题，下面几点需要在实践中认真研究。
一是理解基本公共服务均等化与财政平衡之间的关系，特别是“基本”与“均等”的内容对当期财政平衡的影响。其中，对“基本”的理解包括基本公共服务的范围与标准；对“均等”的理解，它不同于“平均”，缺乏客观标准，只有主观评判，其实质涉及对公平的价值判断。以基本公共服务均等化为主要目标的转移支付，在其制度设计过程中所坚持的公平观，必须立足于现阶段经济社会的实际，充分考虑各方面的需要与可能，以和谐社会建设必须保障的水平作为判断“基本”与“均等”的“底线”，并据此协调好横向与纵向财政不平衡关系。
二是上级政府的财政集权，应以不损害下级政府的积极性为前提。我国实行的是统一的分税制财政体制，按照“下级服从上级”的组织原则处理上下级政府间的财政关系，下级政府往往处于被动服从的地位。但是，统筹协调上下级财政之间的利益问题，必须注意建立强有力的激励与约束机制，慎重考虑“源”与“流”的关系。只有充分考虑到上下级政府之间的利益均衡，才能既满足上级政府集中财力的需要，又不至于损害下级政府的积极性。
三是注意“均衡外”因素对转移支付制度设计的影响。尽管转移支付制度设计的主要目标是致力于基本公共服务均等化。但是，一个有效的转移支付制度设计，却不能只考虑财力均衡，还必须重视“均衡外”的其他因素。事实上，一个有效的转移支付制度设计，不但既要算经济账，更要算政治账，算社会账。“财政”两字的内涵，必然是“经济”、“政治”、“社会”、“文化”四者之间的统筹兼顾。
四是需要研究下级政府及其财政部门的心理效应对转移支付制度执行效果的影响。如果在转移支付制度的整体设计时，不考虑那些作贡献地区的政府及其财政部门的心理作用，一旦让这些地区产生了只有“付出”的义务，而没有“回报”的权利的思想，恐怕会影响到转移支付制度的整体效果。实际上，上级政府在分税制财政体制的设计过程中，也就是在谋划纵向财政的不平衡时，若将这一方面的因素考虑进去，采取“有取有予”方式，可能对提高转移支付制度的综合效果更为有利。
3.促进“外部性”扬长避短，是科学设计转移支付制度需要注意的问题。
有外部性特征的产品，提供者的成本或收益与社会成本或收益是不一致的，其差额就是外部成本或收益，这也正是由政府提供公共产品或公共服务的重要理由之一。转移支付制度设计的基本理念之一就是要校正辖区间外溢。
除此以外，有些产品看起来似乎是私人产品（如粮油等），但粮食安全问题又是最大的国计民生。从国家层面讲，又是各级政府特别是中央政府必须高度重视的公共服务问题。对粮食主产区来说，种粮对地方财力的贡献远不如“种工厂”，所以，我们既要持续保持这种国家与社会所必需的“外部性”，又要让产生外溢性的地区安于贡献这种“外部性”，行之有效的办法，就是运用科学发展观所提倡“统筹兼顾”这一根本方法，通过转移支付制度的科学设计来解决这个问题。这个问题如果能解决得好，耕地保护问题也能迎刃而解，完全可以促进地方政府实现由“要我保护”到“我要保护”的转变。事实上，一个国家或者一个地区根据全面协调可持续发展的要求，客观上既需要而且必须进行扬长避短的区域间产业分工（如需要中部地区为粮食安全作贡献），也需要相关公共服务溢出所希望的外部效益（如南水北调水源区的环境保护）。然而，由于不同产业或不同环境对地方财政的贡献是不同的，所以促进“外部性”扬长避短，就需要在转移支付制度设计中建立起有效的激励与约束机制，让不同公共服务的外溢性按照所希望的方向健康发展。
二、转移支付制度设计的政策建议
1.转移支付类型设计。
在理论研究中，一种较为规范的、广为接受的分类是将转移支付分为一般性转移支付（或称无条件转移支付）与专项转移支付（也称专项补助或有条件转移支付）两类。一般性转移支付主要是为了均衡地区间财力差距，促进一国或一个地区基本公共服务均等化的一种制度安排。专项转移支付还可进一步分为非配套补助和配套补助两种形式，前者不要求下级政府提供配套资金，后者要求下级政府提供一定比例的配套资金。
在我国现行《政府收支分类项目》中规定，政府转移性收入包括返还收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、彩票公益金转移收入、预算外转移收入、上年结余收入及调入资金等九项。财政部对地方转移支付的现行办法，又是明确为财力性转移支付与专项转移支付两大类。其中，财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、县乡奖补转移支付及其他财力性转移支付六项；专项转移支付（专款）则多是由各级政府及其相关部门针对某些事项（或项目）来具体安排的。从上述介绍可以看出，我国现行转移支付的分类尚不规范，也不统一。而科学设计转移支付制度，首先就需要整合现行的转移支付项目，进而建立与我国国情相适应的、统一规范透明的转移支付分类办法。
从我国国情出发，为了有利于在转移支付制度设计中充分体现公平优先、注重效率与增进和谐的基本要求，根据现有的财政转移支付框架，建议在现行转移支付划分为“财力性转移支付”与“专项转移支付”两大类的基础上，再将“财政性转移支付”设计为一般性或均衡性财力转移支付（简称一般性转移支付）、政策性财力转移支付与激励性财力转移支付三类。
(1)财力性转移支付。所谓财力性转移支付，从字面上讲就是可作为地方政府财力的那些转移支付。从我国现行财政体制的实际出发，可作为下级政府财力的转移支付项目既有上级政府为了均衡本行政区域内不同地区间的财力差距，促进基本公共服务均等化的转移支付；又包括上级政府为了保障所出台的特定政策所要求的经常性支出的需要，对该项政策导致下级政府减收或增支而形成的财政缺口，作出必要补助的转移支付；还包括上级政府为鼓励下级政府推进某些工作而设置的不指定用途的“以奖带补”形式的转移支付。显然，上述三类转移支付都有各自的政策目标，分别体现为均衡财力政策、特定要求政策与激励约束政策。从实际操作来看，我们可以根据转移支付的分配依据以及与接受方主观努力程度的关联性强弱的不同类型，相应地将上述三种类型的财力性转移支付分别称为一般性（均衡性）、政策性和激励性财力转移支付。
按照现行政府收支分类体系，对接受转移支付的地方政府来说，一般性转移支付是地方政府稳定的转移性收入，并可由地方政府自主安排使用；政策性财力转移支付也是地方政府稳定的转移性收入，尽管特定政策对转移支付资金指定了特定的用途，但这些项目支出本来就是地方政府的事权，只是上级政府对下级政府安排支出的优先顺序提出了要求而已。激励性财力转移支付虽形成当期地方政府的财力，但却不是地方政府稳定性的转移性收入，其支出与一般性转移支付一样，由地方政府自主安排使用。
(2)专项转移支付。所谓专项转移支付，主要是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府，给予具有指定用途的财政资金补助，一般应专用于指定的项目。这里所说的“项目”，是指“一次性”提供的某项公共产品或公共服务，项目管理也不因会计周期的划分而被割裂。根据专项转移支付项目的不同，其分配方式应采用与“量（数量）本（成本）效（绩效）”挂钩的因素法分配。按照现行政府收支分类体系，专项转移支付根据其支出功能和性质，一般直接反映在接受方的预算支出功能分类和经济分类科目上，并按照指定的用途使用。专项转移支付不具经常性与稳定性，不能作为下级政府的可用财力而统筹安排支出，一般也不纳入地方政府的标准财政收支测算体系。
2.实现转移支付结构的动态优化。
随着财政收入的不断增长，特别是中央财政集中财力的大幅度增加，一般性转移支付规模必然会不断增加；但是，在中央集权的财政体制下，特别是我国经济社会正处在转轨的过程中，中央和地方政府的事权边界难于“泾渭分明”，中央政府从改革发展稳定的大局出发，对全局性的社会和谐负责，在诸多事权上必然承担着首要与无限责任，所以根据特定政策分配的转移支付，其规模与比例预计短期内还会增加。因此，既要提高一般性转移支付的规模，更要提高一般性转移支付的比例的目标，不实现财力性转移支付结构的动态调整是难于实现的。因此，建议从“增量”与“结构”两个方面实施动态调整：从“增量”上讲，可将上级政府每年的新增财力，在预算安排上增加对下级政府的一般性转移支付的规模，进而增加地方政府可以自主安排的财力规模；从“结构”上讲，可待一些特定政策目标或有些激励约束政策目标到位以后，将那些稳定支付的政策性财力转移支付或一部分激励性财力转移支付，并入对下的一般性转移支付，进而从结构上提高一般性转移支付的规模与比例。
需要强调指出的是，对上述三种不同类型的财力性转移支付进行动态调整，不是为调整而调整，而是围绕“均衡财力，促进基本公共服务均等化”这个根本目标，实现转移支付结构的动态优化。在进行新的一般性转移支付的“增量”分配时（建议将传统的“结算补助”纳入其中），应该根据“公平优先”的基本要求，不能单纯分配“增量”，而需要对“存量”加上“增量”后的“总量”进行分配，并本着和谐最大化、矛盾最小化的原则，在确保既得利益原则的基础上，建立一般性转移支付的“增量退出”机制，对相对而言富裕起来的地区，不再安排或少量安排“增量”一般性转移支付，而向相对困难的地区倾斜。
在实践中，实现上述三种类型的财力性转移支付结构的动态优化，不但较好地体现了公平优先、注重效率与增进和谐的三项基本要求，有利于不断提高一般性转移支付规模与比例，增强地方政府提供基本公共服务的能力，还有利于促进前述转移支付综合目标的实现。因为激励性财力转移支付的目标或是激励下级政府“做大财政蛋糕”，或是激励下级政府“做小财政供养系数”，或是激励下级政府“做优财政资源配置”，这些措施都有利于激励下级政府提高基本公共服务的保障水平。而政策性财力转移支付，其本身就是具有“优效”特点的基本公共服务事项，动态优化的结果既保障了重点基本公共服务事项的供给，又通过“增量”一般性转移支付的分配，在动态中促进地区间的财力均衡。
3.优化转移支付结构的政策预期。
近几年来，湖北省财政在财政部与湖北省委省政府的正确领导下，坚持用科学发展观统领财政工作，牢固树立公共财政的发展职能，并用发展职能统率资源配置、收入分配与经济稳定“三大职能”，按照“公平优先、注重效率、增进和谐”的原则，试行一般性、政策性与激励性“三位一体”的财力性转移支付结构，从湖北财政的初步实践来看，优化转移支付结构可以实现以下几个方面的政策预期。
(1)通过促进地方经济发展，增强地方政府的“造血功能”，促进基本公共服务均等化目标的实现。科学发展观的第一要义是发展。发展对于实现基本公共服务均等化，并不断提高基本公共服务的水平具有决定性意义。建立促进“做大财政蛋糕”、“做小财政供养系数”激励性财力转移支付，对调动地方政府发展经济发挥了重大的政策效用。发展地方经济，提高地方一般预算收入在本级可用财力中的比重，控制并逐步减少财政供养人员，将直接增加地方政府可自主安排的“流动资金”。这既有利于贯彻落实上级政策，落实好义务教育、新型农村合作医疗等重点基本公共服务项目的资金保障，还有利于从本地实际出发，再解决其他一些人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题。
(2)通过促进下级政府调整支付结构，加快有全局意义的基本公共服务均等化的进程。理论上讲，一级政府，一级财政，一级责任。但由于众所周知的原因，不同级次政府的领导对本级责任的重点领域的“关切”是不尽一致的。所以，在单一制的行政体制下，上级政府立足于整个社会的公平正义与和谐，制定出台相关政策，加快重点基本公共服务均等化的进程是必需的。为了保证这些政策的落实到位，通过政策性或激励性财力转移支付，用经济杠杆来促进相关政策的贯彻落实，不但是必要的，而且也是可能的，还具有成本低效率高的特点。实践证明，农村义务教育保障新机制、农村新型合作医疗、资助高等及中等学校贫困生新体系等一系列政策的落实，都直接得益于实行了政策性财力转移支付这一政策。
(3)通过政策性或激励性财力转移支付项目的设计与实施，有利于切实贯彻落实上级政府的重大政策意图。事实上，无论是中央还是地方政府，都会从当期的经济社会发展实际出发，制定一些体现科学发展观要求的重大政策。为了促进这些重大政策的贯彻落实，作为服务于“政”的“财”，完全应该通过设计与有关政策相对应的政策性或激励性财力转移支付项目，以运用财政杠杆促进政策的落实到位。例如，我们完全可以既通过一般性转移支付来促进“基本公共服务均等化”；又可以通过相关政策性或激励性财力转移支付，促进“主体功能区建设”，进而促进公共财政体系的不断完善。又如粮食安全与耕地保护问题、环境友好与资源节约“两型”社会建设问题等，也完全可能并有必要通过政策性与激励性转移支付，以提高各级政府贯彻落实这些重大政策的自觉性与能动性。
(4)通过转移支付结构的动态优化，不断促进基本公共服务均等化水平与下级政府执行力的提高。在转移支付制度的设计与实施过程中，有必要按照公平优先、注重效率与增进和谐的三项基本要求设置必要的“弹性空间”，以实现转移支付结构的动态优化。具体而言，一是应明确专项转移支付项目的设置程序，从严控制专项转移支付项目的设置，并建立专项转移支付项目绩效评价制度。对现有的专项转移支付项目进行全面清理，对那些上级政府不该管、管不了或难管好的事项，可设可不设专项转移支付项目一律不设。有些专项转移支付项目，可相应设计为与之相对应的政策性或激励性财力转移支付项目，让需要承担该项事权的政府自己去办，以充分调动下级政府的积极性和创造性，最大限度降低行政成本，努力提高财政资金的使用效率。二是“三位一体”的财力性转移支付结构不是静态不变的，而应从变化了的实际出发，适时将有关政策性或激励性财力转移支付项目并入一般性转移支付项目，进而不断提高一般性转移支付的规模和比例，促进地方政府财力与事权相匹配。三是根据新的形势不断更新政策性与激励性财力转移支付项目，进而不断促进下级政府提高执行力，确保中央或上级政府政策目标的圆满实现。
