摘要: 宪法学界关于宪法实施的内涵众说纷纭，与宪法实施相关的概念很多且相互关系混乱，影响了宪法学的研究，有必要根据宪法文本加以厘清。宪法遵守和宪法执行是我国宪法实施的主要方式，宪法遵守侧重不违宪，宪法执行强调运用宪法来处理具体事情，宪法解释、宪法修改、依宪立法、依宪解释都是宪法执行的形式并各具特色，宪法监督是一种负责违宪审查的特殊的宪法实施方式。

关键词: 宪法文本；宪法实施；宪法遵守；宪法执行；宪法监督；

这些年来，我国的宪法学文章发表很多，新概念也层出不穷，其中与宪法实施相关的概念就很多，让人眼花缭乱，分辨不清，影响了我国宪法学的研究和发展。为此，很有必要正本清源，特别是根据宪法文本来厘清相关概念，以规范和促进中国宪法学的发展。

一、宪法文本中的“宪法实施”及相关的几个概念

仔细阅读我国现行宪法的文本，不难发现在我国宪法文本中与“宪法实施”相关的概念有以下几个：

宪法实施。“宪法实施”概念在现行宪法文本中出现了4次：《宪法》序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施〔1〕的职责”；《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施”；《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；……”《宪法》第76条第1款规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。显然，上面的“保证宪法实施”、“协助宪法的实施”不完全同于“宪法实施”，特别是“监督宪法的实施”不同“宪法实施”，但我们依然可以说，“宪法实施”是我国宪法明确规定的一个概念。

遵守宪法。“遵守宪法”或“宪法遵守”概念在宪法文本中也出现了4次：《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；《宪法》第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”；《宪法》第76条第1款规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”；《宪法》第99条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”

执行宪法。“宪法执行”或“执行宪法”，这一概念在宪法文本中出现了1次，即上述的《宪法》第99条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”值得一提的是，1982年11月26日时任宪法修改委员会副主任委员的彭真在五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》使用了“宪法执行”和“执行宪法”的概念，他说：“我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。“序言”总结建国以来制定和执行宪法的正反两方面的历史经验，明确指出：‘全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。’全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。”〔2〕

解释宪法。“解释宪法”概念在宪法文本中出现了1次：《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；……”

修改宪法。“修改宪法”或“宪法修改”概念在宪法文本中出现了2次：《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；……”；《宪法》第64条第1款规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”。监督宪法的实施。

“监督宪法的实施”，学界一般简称为“宪法监督”，或称之“违宪审查”，这一概念在宪法文本中出现了2次：《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施；……”；《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；……”。

二、“宪法实施”与相关概念辨析

（一）宪法实施的界定

我国宪法文本并未对“宪法实施”概念进行界定，由此宪法学界对宪法实施的认识不一，有关定义也很多。〔3〕笔者认为，我们可以从宪法的有关规定及有关修宪报告等文献资料中寻找相关线索，尽可能发掘制宪者关于宪法实施的最初含义。

关于宪法实施的主体。1982年宪法序言明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”众所周知，1982年宪法是在1954年宪法的基础上制定的，“继承和发展了一九五四年宪法的基本原则”〔4〕。1954年9月15日，宪法起草委员会委员刘少奇代表宪法起草委员会在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作

用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”〔5〕从上述规定及报告来看，我国宪法实施的主体包括一切国家机关、包括政党在内的各种社会组织，以及全体公民。

关于宪法实施的内容。1978年3月1日，即制定1978年宪法时，中共中央副主席叶剑英受中共中央委托（当时的修改宪法委员会由中共中央政治局全体成员组成）在五届全国人大一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》专门有一部分内容———“关于宪法的实施”，值得我们去回顾。叶剑英在报告中明确指出：“宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证全部实施。”〔6〕由此，我们可以认为，在内容上，宪法的实施既包括宪法的具体条文规定的实施，也包括宪法的原则精神的实施。

关于宪法实施的方式。从1982年11月26日彭真同志在五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中关于“宪法修改草案经过这次全国人民代表大会审议和正式通过以后，就要作为具有最大权威性和最高法律效力的国家根本大法，付诸实施了。它将成为我国新的历史时期治国安邦的总章程。我们相信，新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行。《序言》总结建国以来制定和执行宪法的正反两方面的历史经验，明确指出：‘全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。’全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”〔7〕的讲话来看，我国宪法实施的主要方式有两种：一是宪法遵守；二是宪法执行。

综上，笔者认为，宪法实施是宪法的具体条文规定及其原则精神在现实生活中的贯彻落实，是指国家机关、社会组织和公民个人在现实生活中遵守和执行宪法的具体条文规定及其原则精神的活动。

（二）宪法实施与宪法遵守

从上我们已知宪法遵守与宪法实施的关系，即：宪法遵守是宪法实施的一种方式。从我国《宪法》第5条第4款关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”以及第53条关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”的规定来看，宪法遵守（或遵守宪法）是指国家机关、社会组织和公民个人不违反宪法的具体条文规定及其原则精神，侧重强调不违反宪法。在很大程度上，宪法遵守是一种消极的宪法实施方式。此外，严格说来，宪法遵守不是一种完全独立的宪法实施方式，因为任何宪法实施的活动（包括宪法执行）都必须遵守宪法。

（三）宪法实施与宪法执行

宪法执行是宪法实施的重要方式。对于法律执行（即执法），法学界往往将其视为行政机关的活动，称之为“行政执法”，而将司法机关的执法活动称为“司法”。其实，我国宪法文本中没有“司法”的概念。例如，《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”也就是说，法律执行的主体包括人民法院和人民检察院等我们通常称之“司法机关”的国家机关，而不限于行政机关。

那么，宪法执行的主体包括哪些呢?宪法执行是指国家机关直接运用宪法来处理具体事情的活动。它与宪法遵守相比，具有主动性的特点。笔者认为，宪法执行的主体是行使国家职权的国家机关。

首先，全国人大及其常委会根据宪法而制定法律，就是一种宪法执行的活动。有人可能说，全国人大及其常委会制定法律主要是适用《立法法》，那么人大立法的活动是属于执行宪法，还是执行法律?笔者认为，《立法法》主要是一部立法程序法，人大立法不仅要执行《立法法》，而且在立法内容等方面仍有直接执行宪法规定的方面，这些方面就属于宪法执行。即使人大立法在执行《立法法》时，也要依照宪法的有关规定来解释《立法法》的有关条款，因为《立法法》是根据宪法而制定的，执行《立法法》时理应开展“依宪解释”〔8〕，即通过依照宪法的有关规定和精神来解释并确定有关法律条款的含义，从而执行宪法。此外，全国人大及其常委会在行使选举权、决定权、监督权时，是直接依据宪法有关规定的，同样属于宪法执行。如果全国人大及其常委会在行使选举权、决定权、监督权时是依据相关法律，也必须开展依宪解释，开展依宪解释的活动部分也属于宪法执行的范畴。因此，全国人大及其常委会是宪法执行的重要主体。

其次，行政机关也是宪法执行的主体。我国《宪法》第85条规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。行政机关必须依法行政，一般不直接根据宪法来行使职权。然而，与上同理，行政机关依法行政，就必须在适用法律时进行“依宪解释”，依照宪法来解释所要适用的法律条款，确定其含义，从而执行宪法。〔9〕此外，由于我国的立法还有不健全之处，有时行政机关（特别是广义的行政机关，包括国家主席、中央军委）可能就必须直接依照宪法来行事。比如，国家主席进行国事活动就尚未立法，国家主席进行国事活动就是直接执行宪法第81条的规定。

最后，关于司法机关是不是宪法执行的主体，我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权（第126条），人民检察院依照法律规定独立行使检察权（第131条）。显然，宪法强调的是依法司法，我国司法机关并不直接执行宪法。但同样地，司法机关依法行使司法权而执行（即适用）法律时，也必须进行依宪解释，依照宪法来解释所要适用的法律条款，从而也成为了宪法执行的主体。

（四）宪法实施与宪法解释

我国《宪法》第67条规定全国人大常委会行使的职权既包括“解释宪法”，也包括“解释法律”。2000年《立法法》第42条第1款更是明确规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”我们就先来看一看全国人大常委会是不是解释法律的唯一机关呢?

显然不是。经1983年修订的而且至今仍在有效实施的《人民法院组织法》第33条依然规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”后来，最高人民法院在2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》更是强调：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。”〔10〕可以说，法院及法官们（包括行政机关的行政执法人员）均有权对法律进行应用性解释，是法律适用的应有之义。〔11〕由此看来，我国宪法所规定的由全国人大常委会进行“解释法律”，并不包括所有的法律解释，它只是立法性的法律解释（即立法解释）。正如当时全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然2000年3月9日在九届全国人大第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明》所指出的：“法律解释包括立法解释和具体应用解释等。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权。”2000年全国人大通过的《立法法》重申了全国人大常委会只负责立法解释。该法第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”第1款重申了宪法的规定，但第2款在实质上是对长期以来全国人大常委会对法律的解释仅限于立法解释的确认，是对第1款的限制性规定，强调全国人大常委会的法律解释只适用于两种需要立法性解释的情况。正如立法部门的同志所指出的：《立法法》第42条是“根据宪法规定，重申法律的解释权属于全国人大常委会，即法律的立法解释权属于全国人大常委会。”〔12〕“立法法所明确的法律解释是严格意义上的法律解释，不包括对行政法规、地方性法规等的解释”、“立法法所明确的法律解释仅指全国人大常委会通过法定程序对法律进行的解释，这种解释性质上属于立法解释，不包括对法律的具体应用解释。关于法律的具体应用解释，包括最高人民法院的解释、最高人民检察院的解释、国务院及主管部门的解释，不属于立法法调整的范畴，立法法对此没有规定。”〔13〕

宪法解释与法律解释同理，宪法规定全国人大常委会“解释宪法”并没有也不可能垄断所有对宪法的解释权，全国人大常委会对宪法的解释是一种事前的、抽象的、面向未来的立宪性解释〔14〕和最高解释〔15〕。其他机关、组织和个人均有宪法解释权，只不过后者对宪法的解释是一种事后的、具体的、面向个案的应用性解释。笔者以为，我们承认其他机关、组织和个人享有应用性的宪法解释权，并不会违反我国宪法的规定，反而可使其他机关、组织和个人的应用性宪法解释与全国人大常委会的立宪性和最高性宪法解释相辅相成、相得益彰，可以说应用性的宪法解释是我国现行释宪机制的有益补充，它可使我国的宪法解释制度更加完善并能够更加有效地在当下发挥作用。〔16〕

既然宪法解释可分为立宪性解释与应用性解释两种，那么它们是否都是宪法实施的方式呢?显然，作为立宪性的宪法解释虽然往往发生在宪法实施的过程中，但解释出来的内容也需要实施，可见在某种意义上立宪性的宪法解释属于宪法创制的范畴。然而，就全国人大常委会进行立宪性解释的活动本身而言，它是全国人大常委会执行《宪法》第67条第1款规定的活动，故可以说它是宪法执行的一种，由此也是宪法实施的一种方式。

至于应用性的宪法解释，可以说是一种宪法实施的方式，但它并不具有完全的独立性，它伴随于宪法实施的全过程，因为宪法遵守需要解释宪法、宪法执行需要解释宪法、宪法监督同样也需要解释宪法。

（五）宪法实施与宪法修改

至于宪法修改，它与立宪性的宪法解释同理，宪法修改后的内容也需要实施，在某种意义上宪法修改属于宪法创制的范畴。但是，就宪法修改的活动本身而言，它是全国人大直接执行《宪法》第62条关于全国人大有权修改宪法的规定以及第64条有关宪法修改特别程序的规定的行为。显然，它是宪法执行的一种方式，也属于宪法实施的范畴。

（六）宪法实施与宪法监督

宪法监督，亦即监督宪法的实施，“监督宪法的实施主要是处理国家机关和国家机关首脑的违宪行为和法律同宪法相抵触的问题，不是处理一般老百姓的违法行为，老百姓的违法行为司法机关就处理了。”〔17〕严格说来，宪法监督本来不是宪法实施的本身，而是宪法实施的保障。正如张友渔先生所说的：“给予全国人大常委会以宪法实施的监督权，是保证宪法得以贯彻实施的重要措施。……这个权本来是应属于最高国家权力机关即全国人大的职权，但因为全国人大不经常开会，而监督宪法的实施是经常性的工作，全国人大不能及时处理问题，所以同时由全国人大的常设机关———全国人大常委会也来行使这个权力，这就使新宪法的贯彻实施有了有效的保证。”〔18〕

然而，宪法监督，处理违宪问题，必须依照宪法的有关规定来处理，显然必须执行有关宪法的规定，也必须遵守有关宪法的规定。可以说，宪法监督是一种特殊的宪法实施方式。

三、结语

宪法实施是宪法的具体条文规定及其原则精神在现实生活中的贯彻落实。宪法遵守和宪法执行是我国宪法实施的主要方式，其中宪法遵守是一种消极的宪法实施方式，侧重不违宪，而宪法执行是一种积极主动的宪法实施方式，强调运用宪法来处理具体事情。宪法解释、宪法修改、依宪立法、依宪解释，都属于宪法执行的形式并各具特色，宪法监督则是一种负责违宪审查的特殊的宪法实施方式。总的说来，宪法实施与相关概念的关系示意图大致如下：

注释:

1、本文所引用的宪法条文中及本文其他位置的黑粗体，系笔者所加，特此说明。

2、全国人大常委会办公厅秘书二局：《中国宪法文献通编》［C］，中国民主法制出版社2004年版，第79页。

3、详见杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学———中国宪法学研究现状与评价》［M］，中国人事出版社2001年版，第612－616页。

4、参见彭真1982年11月26日在五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》［A］，同前注［2］，第61页。

5、同前注［2］，第261页。

6、同前注［2］，第176页。

7、同前注［2］，第79页。

8、关于依宪解释，详见上官丕亮：《宪法与生命：生命权的宪法保障研究》［M］，法律出版社2010年版，第119－128页。

9、值得一提的是，温家宝总理2004年3月31日在主持国务院第三次学习讲座时指出：“依法治国，最根本的是依宪治国;依法行政，最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”“各级政府是贯彻实施宪法的重要主体，不折不扣地执行宪法的各项规定是政府的重要职责和任务。”“各级政府工作人员特别是领导干部，要充分认识宪法在国家政治和社会生活中的崇高地位，学习宪法，遵守宪法，执行宪法，维护宪法。”参见秦杰：《认真学习贯彻宪法，全面推进依法行政》［N］，《人民日报》，2004－04－01。

10、详见2004年5月18日最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》［J］，《最高人民法院公报》2004年第6期。

11、上官丕亮：《法官法律解释权刍议》［J］，《江海学刊》2010年第3期。

12、张春生：《中华人民共和国立法法释义》［M］，法律出版社2000年版，第141页。

13、曹康泰：《中华人民共和国立法法释义》［M］，中国法制出版社2000年版，第86页。

14、苗连营教授认为，宪法解释的核心功能在于宪法的适用，宪法解释只有与宪法适用联系在一起，只有与具体的个案联系在一起，才有其存在的合理根据。而我国宪法所规定的全国人大常委会的宪法解释权实质上只是一种与宪法的具体适用相分离的普遍性、抽象性的解释，而不是具体的个案性解释，与宪法的适用无关。全国人大常委会作为立法机关，远离于法的适用过程之外，它所创制的任何东西，无论是规范性文件，还是以解释名义出现的决定、决议，都不可能是真正意义上的解释，而只能在适用过程中进一步成为法的适用者的解释对象。参见苗连营：《宪法解释的功能、原则及其中国图景》［C］，载姜明安、沈岿、张千帆：《润物无声：中国宪政之路———北京大学法学院百年院庆文存》，法律出版社2004年版，第92、93页。

15、正如蔡定剑先生所指出的：“不能把全国人大常委会行使宪法解释权理解为其他机关都不能对宪法进行解释，它只意味着全国人大常委会具有对宪法的最终解释权。”参见蔡定剑：《中国宪法实施的私法化之路》［J］，《中国社会科学》2004年第2期。

16、王振民教授认为，“最高人民法院毫无疑问在行使解释宪法和法律的权力，只要宪法和法律没有明确禁止法院这样做，这就是不可避免的。即使是宪法和法律禁止最高人民法院这样做，这也是不可避免的。因为这是由司法机关的工作性质决定的，司‘法’过程中肯定要遇到‘法’的涵义问题，而最高人民法院又不可能事事要求人大释宪释法，顺便解释宪法和法律条款的意思是很自然的，只要没有触动宪法和法律的根本原则。”“而且，最高人民法院实际上也无法垄断宪法和法律的解释权，它无法阻止下级法院在审判实践中解释宪法和法律。”“不管宪法有没有规定人民法院能否解释宪法，或者政治上是否允许法院解释宪法，法院实际上一直在通过审理案件、做出判决来解释宪法。从中国正统的法学理论上说法院不可以解释宪法，但是实际上如前面所述，法院在司法过程中不可避免地要对宪法和法律条款的含义发表自己的看法，这些看法也是一种有效力的宪法解释。”参见王振民：《中国违宪审查制度》［M］，中国政法大学出版社2004年版，第302、303页。

17、张友渔：《宪政论丛》(下册)［M］，群众出版社1986年版，第336页。

18、同前注［17］。

作者简介：上官丕亮，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。

文章来源：《国家检察官学院学报》2012年第1期。