利用目前充裕的财政状况提供的政策调整空间，解决困扰中国财政体系的根本问题
2012年中国将产生新一届政府领导人。在此之际，不妨梳理一下中国财政的现状，并前瞻未来的长期改革。
今日中国
中国政府富有、强大并且有效。政府公共财政收入快速增长，已从1998年的9880亿元上涨到2010年的8.3万亿元，2011年这一数字预计将超过10万亿元。中国在2008至2010年实施了全球规模最大的经济刺激计划，“4万亿”财政刺激计划规模在2008年相当于当年GDP的12.5%。中国是第一个走出经济危机的主要经济体，其经济增长速度令世人瞩目，2009年和2010年度的经济增长率分别为9.2%和10.4%。中国经济的迅速恢复强化了中国独树一帜的国家形象，因为中国政府能够快速并有效地实施国家战略。
各地经济增长和收入分配不均衡，各省财政资金和公共服务水平的差异日益扩大。中国在过去25年里区域经济增长不均衡，沿海地区的经济增长率远高于内陆地区，加剧了各地区居民之间的收入差异。最富有的五个省是上海、北京、天津、江苏和浙江，合计GDP占全国比重从1990年的21%上升到2010年的27.3%。与之形成对比的是，最贫穷的五个省（贵州、甘肃、云南、安徽和广西壮族自治区）的GDP之和占全国比重从1990年的11%下降到2010年的9.4%。现有财政体系并没有改善地区经济增长的差异化。五个最富省人口总数占全国总人口的12.5%，在1990年他们共花费了地方预算资金总额的17.5%，2010年这一数字上升到21.1%。
公共服务主要由地方政府提供。2007年市级和县级政府预算总共占全国预算支出的近60%，这样高的占比是由于在中国现有的财政体制下，各地方政府承担着一些花费最高的政府职能。比如：全国有1.5亿名学生在接受义务教育，而义务教育是由各县、区和镇政府共同提供的，这笔费用占教育预算支出总额的61%。基层地方政府同时还肩负着大多数当地居民的社保支出。
从数量到质量，城市和农村地区的公共服务供给方面都存在巨大差异。2003年中国的人口发展指数，城市地区为0.81，农村地区为0.67。除了各地区居民的收入差异，这一指数还反映了农村地区居民的预期寿命低于城市地区。当年农村地区的预期寿命为69.6岁，比城市地区少5.6年。教育水平同样存在差距，农村地区15至64岁年龄段没有接受过正式教育的人口比例是8.7%，这一比率是城市地区的3倍多。
在“十二五”规划中，政府强调要致力解决日益严重的不平等问题，使财富分配更合理，进一步改善社会基础设施和完善社会保障。为了达到这些目标，政府应该在如下几方面采取切实有效的行动：
——进一步强化财政政策在改善区域和城乡差异方面的作用；
——重新定位财政支出，在提高公共服务方面投入更多资金；
——进一步完善政府间财政体系以确保各级地方政府既有资金又有激励来落实国家策略。
事实上，过去十年实行的很多政策一直是朝着这些方向迈进。从2004年9月中共十六届四中全会提出构建“和谐社会”开始，中国在财政支出方面有了一个巨大的转变，将更多财力用于扩大社会保障体系和提高公共服务水平，并为此开展了很多项目。这些项目旨在改变或者缓和20世纪80年代和90年代产生的问题——如公共服务供给不均衡、社会服务资金投入不足、公共服务收费过高以及社会保障体系存在缺陷等问题。为了减轻农民的负担，2003年改革取消了所有的农村收费，2006年全面废止农业税。如今，1.4亿农村学生接受免费的义务教育，新型农村合作医疗体系覆盖了9.35亿农村人口。同时，城市居民也从医疗保险和免费义务教育中获益，农民工逐渐也能享受其中一些福利。
这些政策受到了中央财政的大力支持：中央财政转移支付额从2002年的4350亿元上升到2010年的2.7万亿元，而且对中国最贫困地区的扶持力度更大。中国五个最贫困省（占全国总人口的16%）的地方财政支出在1990年占全国财政支出的14.6%，2006年下降到12.2%，而在2010年又回升到13.6%。
长期的财政改革
建设“和谐社会”政策的实施，给普通百姓带来了实实在在的好处，惠及了最贫困地区和最弱势群体。尽管如此，不同省份的公共服务水平还是存在巨大差距。比如，同样是新型农村合作医疗体系，2009年上海每个参保人员可以获得的报销金额超过500元，而在山东每个人才103元。两者相差如此悬殊是因为该项目由当地政府执行，而财政支出受制于当地政府的财政能力。看来目前的财政转移支付额是不够的，一个真正的“和谐社会”需要更多的公平。
重新考虑财政转移支付的使用。过去十年的一个显著特点是，中央政府过度依赖用转移支付资助地方政府实施新的政策项目。这在县级和镇级政府很明显，1998年以来它们占全国预算收入的比重一直保持在20%，但2000年-2007年间，它们的支出占全国总支出的比例从26%上升到37%，这中间17%的差距是依靠中央转移支付的支持。换句话说，中央宁愿给转移支付，不给财政收入。
固然，财政转移支付发挥着重要和难以取代的作用，而且所有的国家都普遍使用，但是它在激励机制和效率方面也存在众所周知的不利影响。受制于各地自有财力严重不均衡的困局，1994年的分税制改革使得中国较之其他国家更加极端地使用了中央对地方的转移支付工具。平均而言，在经合组织国家中财政转移支付占GDP的5.4%，在发展中国家一般占GDP的3%，同时这些财政转移支付占中央财政收入的四分之一。然而在中国，财政转移支付从上世纪九十年代中期占GDP的1%上升到现在的7%，而且占整个中央财政收入的三分之二。
中国目前高度分散的行政架构并不适合频繁动用财政转移支付，因为中央政府的编制通常较小，能力有限，不足以确保转移支付公平分配并用于指定的目标。财政部总共1000余名员工，只有十几个人从事对地方财政转移支付方面的工作。
相较于中国之庞大，这一数字远远不足以应付需求，更何况中国财政体系高度分散，转移支付的流程又过于繁杂，只好诉诸粗放式管理，但就专项资金，就占到所有财政转移支付额的一半。中央政府只能将执行这项国家政策的权力下放给省级政府，省级政府再将权力下放至市级政府。这种“层级嵌套”的模式，使得中央无力监控地方政府对转移支付资金的使用状况。
进一步完善分税制，多渠道促进平等分配。现行的分税制让地方政府得到当地税收的一部分，这造成了地方本级收入与GDP区域性分化的效果相仿——富裕五省的地方本级收入占全国总量的比例由1998年的12.2%上升至2010年的15.6%；同期，贫穷五省的比重由5.7%降至4.4%。这样一来，平衡地区财政收入的重担就完全落到了财政转移支付身上。
现在政府应对的重要举措之一，即将全国的省（市、区）划分为东部，中部和西部三个区域，转移支付的力度由东向西渐次加大。由于这三个区域幅员辽阔，人口众多（东、中、西部分别有4.5亿、5亿和3.7亿人），这个方案达成的均等化效果非常有限。即便地处发达的东部地区，山东省的人均财政支出也是全国倒数第五名。由于拿不到中央财政的补贴，它在新农合和其他社会保障项目如低保上的投入也不高。进一步完善分税制，以人口而不是区位作为地方分税的依据，将减少地方收入的不平等。这也正是世界其他很多国家采取的做法。
加强政府间财政体系建设，确保地方政府有资金和激励以完成国家政策目标。优化各级政府的事权划分，是提高公共支出效率的关键。中国现行的政府间事权划分制度是计划经济时代的遗留，早就应该重新审视和调整。改善事权和财权的匹配，也可以减少对财政转移支付的需求压力。
培养管理多层级政府的能力。管好用好政府日益增长的资金以实现国家的政策目标，亟须加强各级政府的能力建设。相较之下，美国总统府幕僚机构之一——管理与预算办公室（OMB），负责制定和执行国家预算，其职能包括政策分析，与立法机构的沟通和协作，还有主要项目的监控和评估。该办公室的500名员工大多具有研究生学历，专业遍及经济、商业、财会、公共管理、法律、工程和其他领域。中国的预算规模目前固然不及美国，但就它目前的增长速度，赶上美国也是指日可待。建立一个更完善的财税和预算管理体系，中国所有民众都会从中获益。
21世纪的中国是一个世界经济大国，政府掌握着令人艳羡的资金。中国政府应该抓住机会，利用目前充裕的财政实力提供的政策调整空间，在接下来的十年中解决一些困扰财政体系的根本问题。■
黄佩华（ChristineWong）为牛津大学教授
来源:财新《中国改革》 2012年第1期
