“有必要反思改革……政府职能的转变，得有利益超脱的部门来操刀。”

复出半年的深圳市“改革办”，因顾虑改革阻力，一直低调运转。这引起人们对昔日曾在改革开放中叱咤风云的“体改委”的怀念——

“任何部门提出一个（改革）方案，没有跟它辩论的机关，没有驳回的机关。有的部门名义上进行改革，但实际上打着改革旗号，干着反改革的勾当。”

“可以负责任地说，年初制定的32项改革计划正在非常给力地推进中。”2011年12月5日，深圳市“改革办”主任乐正对南方周末记者说。

乐正所在的“深圳体制改革办公室”（以下简称“改革办”），复出已有半年了。2011年5月，在深圳市委书记王荣的支持下，这个长期有名无实的深圳改革办，在被实际撤并两年后重新浮出水面，一时间备受关注。

半年过去了，深圳改革办一直“消失”在公众视野中。尽管乐正向南方周末记者否认了“改革办无所作为”，但他承认，“改革推进过程中，有复杂的利益纠葛”。半年来改革办一直低调行事，“过于高调会产生意想不到的阻力”。

作为上世纪八九十年代中国改革的中枢机构——体改委的“再生”机构，今天的“改革办”，早已不复当年体改委系统在改革舞台上叱咤风云的风采。

今天，国家体改委已经彻底退出历史舞台8年多。从中央到地方，虽然依然保留了以“改革”为名的机构，但它们要么在政府序列中层级过低，难以起到统领、协调改革的作用；要么直接退缩至“改革调研”的领域中。

深圳改革办复出后的沉寂，让许多人对它的作用心存疑虑。更重要的是，深圳市的地方探索并未上升至更高层面——在中国改革受部门利益牵扯，进展步履维艰的今天，曾经以利益超脱的身份主导改革的体改委越来越被人怀念。

当年，这个全名为“国家经济体制改革委员会”的国务院组成部门，曾经聚集了一大批意气风发的中青年，有着一段与改革开放共生的辉煌岁月，亦见证了改革的困境、徘徊。

低调的改革办

2004年2月，甘肃省体改办被撤销。时任甘肃省常务副省长徐守盛在讲话中说：“将省体改办的职能并入发改委，是适应经济社会形势发展的需要，不仅不会削弱改革，而且有利于综合协调改革和发展的全局工作，从整体上、宏观上更有效地指导和推进我省的经济体制改革。”

今天看来，效果并不如意。体改委系统撤销后，在政府序列中，从中央到地方，发改委都下设立了综合改革司（处），但由于层级不高、势单力薄，更多只能扮演调研的角色。而在党委序列中，体改办普遍被并入政策研究室。

取代体改委的角色，在改革中进行部门间统筹协调的，是名目繁多的领导小组。如2008年成立的“国务院深化医药卫生体制改革领导小组”，副总理李克强任组长，成员来自卫生部、财政部、中宣部、保监会等约20个部门。又如2010年成立的“国家教育体制改革领导小组”，组长是中央政治局委员、国务委员刘延东，成员单位亦有20个部门。

“领导小组下面设有办公室，但办公室主要是办一办领导交给的任务，做不了系统的改革研究，也无法很广泛征求群众意见。”国家行政学院经济学教研部主任张占斌对南方周末记者说，数量庞大的议事协调机构也牵扯了领导人的精力。

这种情况下，深圳市改革办的“复出”自然引人注目。这个办公室的诞生可追溯至2005年，时任深圳市委书记李鸿忠为“深圳市体制改革办公室”揭牌，主任南岭是市委和市政府的“双料”副秘书长。

然而，改革阻力巨大，改革办提出的深圳事业单位七项改革方案推行滞缓。2008年，改革办一分为二：在市政府序列中被纳入发改委改革处，在市委序列中则被纳入政策研究室，与政研室实行“一套班子，两块牌子”式的架构，并一度陷入沉寂。

转机出现在2011年5月：深圳市委书记王荣召开以改革为主题的工作会议，改革办被作为特区改革的主导机构重新出山，并由深圳市委常委、统战部部长张思平分管全市改革日常工作。学者出身的张思平，曾经担任广东省体改委主任。

“5月前，改革办草拟了年度全市改革计划，共有32个改革项目，8个重点项目，由市委常委会审议通过。”深圳改革办主任乐正告诉南方周末记者，“5月份后，改革办的主要工作就是推进这32项改革，尤其是8项重点改革。”

在这些改革项目中，不乏财政预算公开、公务车改革等，一度引发强烈关注。但是，半年多以来，改革办几乎未向公众释放关于改革进展的信息。

“全市光是关于改革的会议就已经开了三十多次。”乐正说，“只是我们做得较低调……而且改革不是一蹴而就，有些跨年度的改革，仅凭今年是无法完成的。”

在乐正看来，有张思平的主导，以及书记和市长的频繁听取汇报，改革办能够拥有跨部门协调能力。

利益超脱：体改委成功关键

跨部门协调能力，正是昔日体改委成功主导改革的关键因素。

国家体改委在上世纪80年代成立时，在中南海办公，主任由国务院总理兼任。这个旨在统领改革全局的机构有四项任务：理论创新，设计总体方案，协调各方利益，组织试点。当时，各部委的所有改革方案都要送到体改委征求意见，经过体改委协调后才能上报。

这个“超高规格”的部门，是被改革形势“逼”出来的。1980年，为了规划和协调改革全局，“国务院体制改革办公室”成立，时任国务院秘书长杜星垣兼任主任。

但是，高层很快发现，国务院体改办在推动改革举措落实时仍不够权威。1982年5月，这一机构升格为体改委，成为国务院组成部门，由国务院总理亲自挂帅，5位副主任中还有时任副总理薄一波。

总理兼任部级单位的一把手，实属罕见，但却理由充足。“如果一个部长当主任，就协调不了。”中国经济体制改革研究会会长、原体改委副主任高尚全说，“比如现在发改委主任是正部级，而人民银行行长、财政部部长、税务总局局长，都是正部级，协调就很困难。”

除1987年4月至1988年4月间，体改委主任由中央政治局委员李铁映担任外，总理兼任主任的配置一直维持至1990年。

1990年9月，原中石化首任总经理陈锦华接替时任总理李鹏出任国家体改委主任。尽管规格有所降低，但体改委仍和计委、经委同处政府组成机构序列的最高一层——宏观调控部门之列。陈锦华还请总理的秘书列席体改委党组会，会上讨论的重大问题、重要决定，都由他及时跟总理汇报。

主任高配的另一面，是体改委在利益上的超脱。“过去的体改委是一个在计划经济下没有既得利益的部门，所以改革最坚决，能形成对原有政府部门的重要制约。”张占斌对南方周末记者说。

中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏也认为：“利益超脱是体改委成功的最重要因素。”刘曾参与体改委的股份制研究设计工作，被称为“中国股改第一人”。

国家体改委主导了多项至关重要的改革：提出“商品经济”，推进国有企业股份制改革，设计财税制度、金融制度、城镇职工养老保险制度、城镇住房制度、投融资制度、现代企业制度、流通体制、土地制度等改革方案。体改委大放异彩的1980年代，也被普遍视为中国改革的黄金年代。

“发展”在前“改革”在后

上世纪90年代开始，体改委逐渐式微。1998年机构改革中，国家体改委被降格成“体改办”，退出国务院组成部门序列，人员编制从200人减为不到90人。

这样一来，体改办能做的事情也就很少了，奉国务院之托开展调研成了主要工作。此后的5年中，它调研了棉花流通体制改革、供销社体制改革、小城镇改革、整顿药品市场流通秩序等许多内容，“目标”变成了获得国务院领导批示。

2002年11月，国务院体改办最后一任代主任王岐山卸任南下，就任海南省委书记。此后，体改办在没有正职领导的状态下运行了不到半年，次年3月结束了历史使命，被并入国家发改委，成为其下属的一个司。

体改委为什么被逐步削弱，乃至撤销？有原体改委成员说：“我们也很困惑。”

曾在体改委任处长、现任中国经济体制研究会副会长的石小敏曾说：体改委撤销前的二十多年“可以分成两个阶段，前十多年是改革，后十年是转型。前一段，改革基本上是自上而下推动的，需要有一个宏观调控部门来指导和协调各方面的利益。而在后十年，改革呈现多元动力推进的局面。体改委能起到的作用自然越来越小。”

也有观点认为，改革有风险，不如埋头搞发展。这种变化从“发改委”就可以看出来——“发展”在前，“改革”在后，“发展”的逻辑代替了“改革”的逻辑。还有人猜测，体改委在产权改革上过于“激进”。

“改革远未完成。”刘纪鹏对南方周末记者说，“我们从经济体制改革入手，从放开价格，到企业股份制改革；先改经营权，再触及所有权，进行产权改革。国有企业的所有者是政府，改革目标是将政府的所有者职能和调控者职能分开，但刚改到政府，体改委就被解散了。”

体改委的队伍解散了，除少数人进入发改委工作外，一些人调往其他政府部门担任要职，如王岐山、马凯、周小川、潘岳、楼继伟、李剑阁、李小雪等等，刚履新不久的证监会主席郭树清亦是“老体改人”；有人则成为学者，如刘纪鹏、曹远征、张维迎等。

弱化发改委？

没有体改委的8年多里，改革依然在推进，只是难度越来越大，在部门利益影响下，多项改革都迈不开步子。

2004年7月，刘纪鹏在媒体上发表了一篇题为《从想念体改委说起》的文章，引发一轮追忆体改委、反思改革的讨论。“我（当时）对中国未来的改革能否成功有很大的忧虑。”他说，“现在看来，当初的忧虑不无道理。”

在刘纪鹏看来，中国改革的成功不是经济学家鼓吹出来的，而是体改委等一线改革机构艰苦干出来的，这是正确的改革方法论。在改革远未结束的时候就将体改委撤销，不利于改革推进。

原国家体改委主任陈锦华也曾表示：“国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。”

“没有了体改委，也就没有了对既得利益部门的重要制约，有时改革也就成了一些政府部门重新寻租、创租的借口。这种情况加剧了改革的复杂性，增添了许多不必要的矛盾和混乱。”张占斌说。

北大光华管理学院教授张维迎说得更直接：“任何部门提出一个方案，没有跟它辩论的机关，没有驳回的机关。有的部门名义上进行改革，但实际上打着改革的旗号，干着反改革的勾当。”

在这样复杂的局面下，体改委能否重生？

深圳市改革办主任乐正透露，今年国家发改委综合改革司多次通过内参介绍深圳改革办的经验。“省委主要领导也有批示：如果可以在全国推广，首先应该在广州市推广。”

深圳重启改革办的经验或可作为参考。但一些人希望，国家层面对改革进行更重要的顶层设计。“改革进入深水区，利益博弈更加艰难，恢复体改委类似机构对高层做出更好决策有帮助。中央也有认识，十七届五中全会提出了‘加强改革的顶层设计’。”张占斌说。

刘纪鹏提出：削弱发改委。“发改委权力越来越大，说明人们对行政审批权的留恋根深蒂固，它不光要管石油、电信，还要管茅台、月饼、方便面。建议削弱其计划审批职能，强化规划职能，降格为国务院发展改革规划署，专做长远规划。”

“有必要反思改革。”刘纪鹏说，“政府职能的转变，得由利益超脱的部门来操刀。”来源: 南方周末