就我国银行业而言，从中央银行、政策银行到商业银行，无不处于政府强有力的控制和监管之下。对商业银行特别是城市商业银行的行政化经营阻碍了金融市场的健康发展。而目前一些城市商业银行盲目扩张的背后，正是地方政府特殊的利益驱动。

一、我国城市商业银行跨区域发展原因分析

（一）我国城市商业银行跨区域发展现状

我国城市商业银行跨区域发展始于2006年。当时，为解决城市商业银行经营区域限制产生的问题，银监会颁布《城市商业银行异地分支机构管理办法》，采取“分而治之”的监管思路，明确鼓励有实力的城市商业银行通过收购、重组或直接设立分支机构等模式，在所在城市以外的郊区（县）、周边地区及邻近其他经济区布局，实现跨区域经营。2006年4月，上海银行在宁波设立分行，成为我国第一家实现跨区域发展的城市商业银行。

2007年，原银监会负责人提出“阳光普照”概念，在监管上要求对城市商业银行进行审慎的同质同类监管，并同时允许城市商业银行在异地设立分支机构，从而获得与其他金融机构同等的权利。 2009年，银监会又颁布了《中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）》，进一步放松对中小商业银行在中国西部和东北等地设立分支机构的限制，取消了对城市商业银行运营资金的限制，使之能够更好地发展地方金融、服务中小企业。这一系列政策建立起的城市商业银行跨区域发展准入政策体系，刺激了城市商业银行扩张，许多中型城市商业银行也开始向县级及省外市场辐射。

五年以来，城市商业银行跨区域发展速度加快，开展范围更加广阔，逐步打破了长期以来经营所受的地域限制，拓展了金融服务网络。截至2010年年底，全国已有78家城市商业银行实现了跨区域发展，占全部147家城市商业银行的53％，其中包括北京银行、上海银行等大型城市商业银行，也不乏大量小型城市商业银行，形成了城市商业银行业务拓展的趋势。

正当各地城市商业银行纷纷全面进行跨区域扩张之时，我国政府开始实行从紧的金融调控政策，强化对城市商业银行的监管。2011年“两会”期间，国务院负责同志点名批评一家城市商业银行的跨区域扩张，成为政府限制城市商业银行异地扩张的序幕。银监会一位负责同志随后也指出，今后将审慎推进城市商业银行跨区域经营，同时将重点检查城市商业银行的内控机制，暂停审批内控不健全的城市商业银行新设网点申请。我国城市商业银行跨区域扩张遭遇政策调控，是银行高速扩张带来一系列显著问题和隐性问题之后的必然结果。

（二）城市商业银行跨区域发展原因分析

城市商业银行是我国20世纪90年代中期对原有城市信用合作社进行改造的产物，其成立旨在降低并化解各地方原有城市信用合作社在经营过程中逐步积累起来的金融风险，因此，城市商业银行从设立开始的定位就是“服务地方经济，服务中小企业，服务城市居民”，事实上，这种定位和功能类似于美国的单一银行制商业银行模式，对促进区域经济的协调发展有重要意义。但从另一方面来说，城市商业银行的定位又限制了其做大做强，特别是经济相对落后地区的城市商业银行吸储能力较弱，无法满足当地企业融资需求，迫使城市商业银行发展必须探索跨区域经营之路。跨区域扩张能够降低经营成本、贷款损失和破产概率，维持金融稳定，这些积极效应推动了城市商业银行的跨区域扩张，是城市商业银行发展的良性因素。

从外部原因来看，2006年开始的中国城市商业银行跨区域扩张源于中国金融业的对外开放。为实践中国加入世界贸易组织的承诺，2006年11月15日，国务院颁布《中华人民共和国外资银行管理条例》，正式对外开放中国金融业市场。因此，无论是前期五大国有银行的股份制改革和谋求上市，还是城市商业银行的跨区域扩张，都是为了应对金融业开放带来的巨大竞争冲击。此外，2008年爆发的全球金融危机也成为推动城市商业银行跨区域扩张的外部动因——在经济下行周期，金融管制和市场准入相对前几年有所放松，国内金融业改革和发展速度明显加快。

但是，在近年大规模的城市商业银行跨区域扩张的进程中，来自各级地方政府的政治主导超越了城市商业银行自身发展阶段，出现了不少盲目扩张。从历史情况看，大多数城市商业银行是在对地方原有城市信用社重组的基础上设立的，地方政府通过帮助城市商业银行解决历史坏账等问题成为大股东，从而导致城市商业银行成立初期产权不明晰，地方政府行政色彩浓厚。随着城市商业银行经营的放开，地方政府将金融机构的发展作为其政绩，不仅希望做大本地金融机构规模，寻求上市，还提供各种条件引进外地金融机构，甚至将推动本地区城市商业银行跨区域经营并上市融资列入地方“十二五”规划，进行盲目扩张，带来一系列严重问题。

二、城市商业银行跨区域发展存在的问题

（一）加剧了金融资源的区域分布不平衡

城市商业银行集中进入发达城市、地区，加剧了金融资源的区域分布不平衡，增加了竞争激烈程度。数据显示，东部发达地区城市商业银行跨区域设立分支机构的数量显著多于东北地区、中西部地区。 2010年，城市商业银行共设立跨区域分行103家，其中东部地区55家，占比54％；中部地区18家，占比17％；西部地区30家，占比29％ 。城市商业银行在区域分布上的重叠，进一步促使有限的金融资源向较发达地区集中，拉大了中西部地区金融服务与发达地区之间的差距。

（二）加剧了金融资源的纵向分布不平衡

城市商业银行的全面扩张使我国多层次银行体系出现断层。我国多层次银行体系包括农村信用社、城市商业银行、股份制商业银行和国有银行，这些金融机构分别服务于农村、单个城市、区域和全国市场，这样的银行结构体系有利于拓宽金融服务的广度和深度。城市商业银行片面追求规模和速度，在发展战略上复制大银行的战略理念，造成原有的多层次定位发生变化，恶化了中小企业金融服务环境。

（三）经营同质化趋势严重

城市商业银行经营的同质化趋势加剧了各银行之间的竞争，增加了金融风险。在发展路径上，各城市商业银行都是首先选择在经济最发达的区域进行网点布局，在这些重点地区扩张之后，积极争取上市。在服务对象上，城市商业银行原本的客户定位为服务于市民和中小企业，但现实中这些银行往往忽视细分市场，与国有银行和股份制银行争抢大客户，提高了竞争难度。在业务内容上，城市商业银行提供的金融产品趋同，竞争力不大，因此在目前负利率和存贷比失调的压力环境下，一些银行不惜采用违规操作手段恶性竞争，造成严重后果。例如2010年12月6日发生的齐鲁银行60亿金融票据诈骗案，就是城市商业银行不正当竞争造成的恶果。

（四）银行风险管理存在长期隐患

城市商业银行的大规模扩张已导致其经营超过风险管控能力，存在长期隐患。根据银监会规定，商业银行监管评级依据资本充足率、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况六个单项要素进行综合评价，跨区经营的城市商业银行须达到监管评级二级（含二级）以上水平；但在省内实行联合重组后达到三级的，可在省内尚未设立城市商业银行的城市设立异地分行。然而由于各城市商业银行背后的地区利益，在实际过程中，地方政府往往通过各种力量绕开或无视上述指标，违规扩张。据调查，目前全国147家城市商业银行达到监管评级二级的仅50多家，潜在风险巨大。

三、城市商业银行定位及发展方向

从美国银行业发展历史来看，宽松、放开的城市商业银行跨区域经营模式可以促进银行间的竞争，提高银行经营效率和服务水平，增加居民收入，促进经济增长，相比区域限制利大于弊。因此，跨区域经营是银行业规模效应特性的内在要求，也是城市商业银行必须长期坚持的发展方向。但是，城市商业银行的跨区域发展不能片面追求规模和速度，忽视高速发展背后潜在的巨大风险。具体而言，城市商业银行的跨区域发展需要坚持以下几点原则：

（一）全面评估，准确定位

从规模上看，尽管目前我国城市商业银行总资产规模已达到7．8万亿元，但仅占我国银行业金融总资产的8．24％，与国有银行和大型股份制银行之间仍存在较大差距，甚至城市商业银行之间差距也很明显。单就城市商业银行而言，排名前10的城市商业银行资产总和超过3．2万亿元，占我国城市商业银行总资产的40％，个体差异也较为突出。从外部环境来看，城市商业银行跨区域经营准入政策实施五年以来，国内外金融环境和市场情况也发生了较大变化。因此，无论是中央监管机构还是城市商业银行自身均应该在全面评估城市商业银行跨区域发展现状的基础上找准定位，体现城市商业银行发展的差异化特色，形成本银行独特的核心竞争力，树立品牌形象，适应我国全国性、区域性、社区银行和专业银行的多层次银行体系建设的要求。

一方面，规模较大、管理较好的城市商业银行可以通过跨区域发展巩固基础，增强实力，实现盈利。另一方面，小规模城市商业银行则可定位于社区银行和专业银行，深入到区县级地区，结合当地实际，为地方中小企业服务，遵循“以较少资本博取较大收益”的路子，实现自身发展。

（二）推进民营化进程，完善银行治理结构

尽管我们坚持金融是经济的核心，银行是国民经济的命脉，政府对于银行业的控制意义重大。但就我国银行业而言，从中央银行、政策银行到商业银行，无不处于政府强有力的控制和监管之下。对商业银行特别是城市商业银行的行政化经营阻碍了金融市场的健康发展。而目前一些城市商业银行盲目扩张的背后，正是地方政府特殊的利益驱动。

作为城市商业银行大股东的地方政府，往往并不关心银行的实际收益率，只注重短期政绩，这在很大程度上增加了银行的经营风险。只有完善城市商业银行的公司治理结构，推进城市商业银行民营化进程，淡化行政色彩，发挥市场对银行经营行为的主导作用，才能从根本上避免银行盲目扩张的风险，推进金融创新，增强资本活力，促进经济发展。

（三）加强风险管理，培养管理人才

要在明确跨区域发展带来的积极效应的同时也要注意到伴随而来的风险。出于资本金薄弱、补充资本金渠道狭窄、贷款集中度高、信用体系不健全等各方面的原因，使得城市商业银行很有必要在加强风险管理方面做足功课。另外，城市商业银行中工作人员的学历普遍不高也是一个亟待解决的问题。因此，一方面要针对目前城市商业银行风险管理方面的不足，转变经营理念，确定合理的业绩目标，健康、稳健地发展。同时要构建全面风险管理架构，对信贷风险、市场风险和操作风险等不同风险、不同业务、不同地区进行差别化管理，实现风险的动态监测和量化管理。另一方面，要加大人才培养力度，做好人才储备，满足跨区域发展的人力资源需求，同时为人才发展提供好的平台。

（作者单位：对外经济贸易大学）